重构信访问责机制对策研究

侯淑芬中共济宁市委党校，山东　　济宁　272000

重构信访问责机制对策研究

侯淑芬
中共济宁市委党校，山东济宁272000

信访问题逐渐凸显，不科学的问责机制使得基层政府和领导干部面对不断涌现的信访过度投入人力、物力，进而导致正常的工作无法顺利开展。为解决基层矛盾，维护社会稳定，保障群众合法权益，亟需重构信访问责机制。

信访问责;新型信访结构;法治思维

我们的政府采取各种措施力争提高群众的满意度，为解决好群众反映的问题，而对信访制度高度重视，然而信访制度经过十几年的演变，在各种因素的作用下，已不复最初的功能，而是更多的体现为解决各种具体利益诉求的方式，而这种具体的利益诉求方式却给各级政府及其工作人员带来了无尽的压力与不安，给社会也带来了诸多压力。

一、信访问责机制困局的危害

(一)消解了国家政府机关的权威

1．消解了司法机关的权威

由于信访人法律知识的局限性和认识的片面性，往往以自己的利益为主导，反映问题具有片面性、“认死理”、“爱钻牛角尖”，一旦法院、检察院作出的决定对自己不利，就把司法机关严格依法办案看作是偏袒一方，从而导致其不断上访。上访人总希望通过信访引起党政“一把手”的重视，然后通过领导的批示推翻原有判决，获得相关利益。而在实践中也确有领导批示后上访问题得到快速解决的范例，其示范性和导向性反过来进一步强化了“信访不信法”的心态，最终致使司法权威荡然无存。

2．消解了基层政府机关的权威

在“信权不信法”的理念驱使下，信访群众往往产生“信上不信下”的想法，认为上级政府的权力比下级政府权力大，希望借助“以上压下”达到自己信访的目的。出于政绩以及稳定的考虑，上级政府便会要求下级政府尽快解决。于是，在上级的压力之下，基层政府对于信访事件的处理便会失去应有的原则，为了使上级的满意、为了不再被上级批评，或者是出于不让上级政府操心的考虑，便会选择采取“花钱买平安”的做法，或者采取野蛮的“围追堵截”的做法，这样做的结果便是最终使得自身政府权威在人民群众心中消失殆尽。

(二)给基层政府带来无尽的压力

十八大后，中央决定开始在部分省市进行取消信访排名的试点，但是从之后的实践来看，虽然显现的排名的做法被取消了，但是并未从根本上解决信访功能回归的问题，在各地还普遍存在着信访的“内部通报”。或者我们可以说这种做法就是“换汤不换药”，对于从根本上破解信访问责困局、将纠纷解决纳入法治化轨道仍是无力的。可以说目前对信访的考核与问责已经成为悬在基层政府头上的一把利剑。

(三)增加了地方财政压力

据知情人士透露，现行信访问责体制下各级政府对信访的人力、财力投入是一个无底洞。在调研中这样的例子也是很多，济宁市南张镇政府因为一人不服拆迁补偿屡次进京接访而花费的已不下百万，如此巨额真是令人咂舌。然而，令人不愿看到的是，在一些地方，花了钱并没有买来稳定，反而引发了新的或者更为频繁的上访，甚至群体性事件。

二、信访问责机制陷入困局的原因

(一)信访功能严重异化

从历史上看，20世纪90年代以前，信访机构的主要职能是党委、政府的秘书性办事机构，起着下情上传的桥梁作用，它既不是权力机关，也不是职能部门。但是，进入20世纪90年代后，随着信访形势的发展变化，其工作内容发生了变化，在“稳定压倒一切”的行政思维指导下，信访机构的首要工作目标就成了维护社会稳定，而所谓的“社会稳定”被有些领导片面理解为“没有上访”。信访制度原有的联系群众、反映社情民意的社会缓冲功能逐渐弱化，更多地被作为一种正当司法制度的补充或者替代程序，即通过信访这种行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救助。

(二)处理信访事件时存在严重的权责不对称

1．信访部门责任重大与职权缺失并存

从近些年的实践看，信访部门手中没有解决利益冲突的实际资源和公共权力，而信访事件一般是具体的党政司法行为，社会上有关公正解决信访事件的期待往往就把信访部门当成了解决问题的责任主体，因此而出现的权责错位就使信访部门处于一种尴尬境地。另外，当前对信访条例禁止的各种违法信访行为，以及由于社会管理缺失引发的信访问题，信访部门缺乏明确的法律定位和有效的工作职权，却又不得不冒着一定的社会风险去想方设法应对。

2．基层政府权小责大

信访属于典型的“属地管理”模式，在实践中，基于属地管理，信访事件都要回原属地进行处理，但另一方面，基层政府和干部，被普遍认为是“芝麻大的官儿，巴掌大的权力，无限大的责任”，面对着上面压下来的信访问题，基层政府及其工作人员是真正的“力不从心”。而在压力型体制下，非但不能不进行处理，基层往往对上级转办的信访事项还要给予更多的重视，甚至要“不惜一切代价”，只为了让上级满意，为自己的政绩加分。

(三)信访问责与考核一刀切现象严重

信访的原因有很多，但是，我们目前的信访问责机制根本不去管相关地方的领导干部对造成的信访是否有责任，只要有人越级上访、进京上访、群体上访等出现就要问责信访人户籍所在地的相关工作人员。这种“一刀切”的考核问责机制很容易挫伤地方干部处理信访工作的积极性，并给其带来巨大的政治压力，最终导致的后果就是地方领导干部只是一味的对信访进行“围追堵截”，或者“花钱买平安”，而不再或者已经没有精力再去处理最初引发信访的问题了。

三、破解信访问责机制困局的对策建议

(一)弱化信访的权利救济功能

对信访制度改革路径的探究，在完善信访制度自身的同时，也为社会主义法治化国家的建设提供了强有力的保障。通过我们以上对信访问责制存在问题的分析，我们发现老百姓在出现矛盾与纠纷时特别愿意求助于信访制度，并且会利用目前存在的问责压力与相关领导干部进行博弈，因此，针对这一点，我们就要首先弱化信访的权利救济功能，不再把信访问题作为“稳定压倒一切”的重中之重，更不能把信访量的多少作为评价某个地方是否稳定的主要标准甚至是唯一标准。

(二)构建新型信访结构

1．取消任何形式的信访排名和通报，转而以解决实际问题作为考核标准

信访排名将“非正常上访”与领导干部的政绩挂钩，使得地方政府对上访者高度敏感，并将上访视为社会的负面因素，进而演化成“花钱买稳定”，这一心态容易被某些别有用心者利用，将“上访”当成与基层政府“讨价还价”的工具，并逐渐演变为“职业上访者”，以越级访、进京访为借口要挟当地政府，进而每个月从当地政府获取不菲的固定收入。因此，所谓的信访排名与内部通报制度必须取消。对信访工作的考核应当以实际问题的处理结果作为标准，而不能仅仅只看表面上的名次和数字，一切都应以为人民服务为宗旨，以让人民群众满意为标准。

2．上级政府应关注基层政府，地方党委应当关心爱护基层干部

这可以说是基层干部的心声。在我们去乡镇调研的过程中，一边听到的是基层干部对当前信访问责机制的无奈，另一边就是基层干部对上级党委与政府的殷切期盼:希望我们的上级党委和政府能够了解基层干部处理信访问题中的难处，能够仔细听取、深入了解群众上访的原因，对于基层政府自身无法解决的纠纷与矛盾不应置之不管，而应当在自己职权范围内予以协助。

3．畅通民意诉求渠道

只要是合理诉求就应当允许上访，对此，就应当把信访界定为群众反映民意的一种普通渠道，不需要对信访人严防死守。下级解决不了的问题，上级有责任解决。因此，要提高各级各部门信访干部法律素质，增强依法办访能力。有关责任单位在处理信访问题时，一定要以事实为依据，以法律为准绳，做到依法处理，不偏向，不迁就，更不能失去原则，突破法律底线。

(三)运用法治思维解决社会矛盾，以化解促稳定

1．强化司法权威与公信力

司法是权利救济有效和最终的解决渠道，是实现公平正义的最后一道防线，因此，其应具有绝对的权威。但是多年来屡禁不止的司法腐败致使司法公信力极低，司法机关在矛盾纠纷解决上屡屡缺乏权威也致使老百姓信访不信法。要扭转信访不信法的局面，提高司法权威和公信力，司法机关要主动作为，着实提高个人法律素质和职业道德修养，积极回应民众公正公平的期待，把以人为本、司法为民的理念放置于首位。

2．建立社会风险评估机制

在镇、社区建立便民服务网络，零距离服务群众，推行“群众动嘴，干部跑腿”的民生代办制和社情民意受理制，及时掌握群众诉求，了解群众难题。开展与群众谈心活动，主动掌握矛盾纠纷，对涉及群众切身利益的征地、拆迁等重大事项、易引起信访的大项目工程开展社会稳定风险评估，使领导干部对相关民情民意就能做到心中有数，从而能够提前采取有效措施，从源头上减少信访事件的发生，进而做到由“促稳定”变“创稳定”，促进矛盾化解才是解决信访问题的根本。

3．不再将上访与社会稳定挂钩

据从信访部门的了解，当前信访事件中80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应当予以解决;80%以上可以通过当地各级党委、政府的努力解决;80%以上是基层政府应该解决也可以解决的问题。这四个80%说明，大部分访民反映的问题确实是存在的，是合理的，只要基层政府能够及时、适当的解决并不会造成越级访、进京访甚至是群体性事件的发生。因此，我们在实践中，在对官员的考核与问责中，也不能把上访和社会不稳定等同起来，以避免相关政府及工作人员工作方向出现偏差，工作重心转移等情况的出现。

(四)制定《行政问责法》

我国当前虽然也建立起了行政问责制度，但是这种问责却往往是以结果论处，而不问领导干部在该事件中是否存在故意或过失。对于官员来说，这种问责只是一种不确定的风险，并不具备足够的威慑力，而且其从一开始就是以法治精神的流失为代价的。这与我们十八届四中全会所倡导的全面推进依法治国显然是相背离的。让领导干部在问责制度的压力下，找到有所为有所不为的有效平衡，才应当是建立问责制度的最终目的，而实现这一目的必须通过法律的手段加以平衡与规制，即制定《行政问责法》。把问责的标准、问责的程序、问责的权限以及问责的救济手段等等都要详细的写进这部法律，而且这也应当是一个国家责任体系的重要组成部分。

四、结论

要破解当前的信访问责困局，从根本上改变政府被个别信访人牵着鼻子走的尴尬局面，就需要重构信访问责机制。对于我们的地方政府和领导干部来讲，今后处理信访问题就要以十八届四中全会精神为导向，畅通权利救济渠道，真正为老百姓解决实际问题，办实事。我们也有理由相信，通过深入贯彻落实依法治国思想一定能够改变当前地方各级党委和政府在信访中的被动、尴尬局面，彻底扭转信访跑偏的轨道，既能畅通纠纷解决渠道，化解群众矛盾、解决访民诉求，又能提高政府以及司法的公信力。

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［2］杨小军．信访法治化改革与完善研究［J］．中国法学，2013(5)．

［3］黄艳玲．自然法正义视角下的信访制度思考［J］．沧桑，2014(1)．

TP311．5

A

2095－4379－(2016)04－0135－02

侯淑芬(1981－)，女，山东阳谷人，中国海洋大学法学硕士，中共济宁市委党校法学教研部副主任、讲师，研究方向:行政法学。