我国宅基地使用权流转问题分析

胡发扬华东政法大学，上海　200042

我国宅基地使用权流转问题分析

胡发扬
华东政法大学，上海200042

现行法律对宅基地使用权流转的限制并没有阻止到农民将宅基地使用权流转。我国限制其流转基于政策上对农民的社会保障、法律上特有的土地制度和对宏观经济安全的等方面的原因，但严重损害了农民的实际利益，也导致了土地资源的浪费和隐形市场的混乱。在不损及公共利益的前提下，需要建立新型的农村社会保障体系、明晰权属关系、制定宅基地使用权流转的规则来促成宅基地使用权的自由流转，从而优化配置土地资源、保障农民的权益。

宅基地使用权流转;分析;完善

作为我国特有的一种土地制度，宅基地使用权与建筑于其上农民的私有房屋转让间存在不少的问题。随着市场经济的进一步深化，农民经历着社会转型时期的种种冲击，现行的做法已经无法适应农民理性化的需求，甚至严重损害农民的权益。农村“空心村”对比城市土地的寸土寸金的现状，以及各地“小产权房”的出现，这些问题都依赖于宅基地使用权资源化利用的解决。

一、宅基地使用权流转的现状

根据对于我国宅基地使用权流转对象身份的上同，可以分为以下三类:其一，在本村集体经济组织内部流转;其二，向本村集体经济组织外的农民流转;其三，向城镇居民流转。

在本村集体经济组织内部流转宅基地使用权，只要符合相关的手续即可。实务中没有太多的限制，学术界也不存在过多的争议。主流观点认为，宅基地使用权有社会保障的性质，同时也具有严格的身份性，经批准可以依协议在本村集体经济组织内部流转，不具有身份性就没有了流转的前提。而向本村集体经济组织外的农民流转，司法界面临着法律适用的困惑，出现了同案不同判的情况。一种观点认为买卖合同无效，原因也在于集体组织成员之间的统一身份资格(例如，山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的通知》指出:“严格禁止村民或村集体组织以任何名义向本村以外的公民转让、买卖宅基地。”);另一种观点认为是有效的，依据在于现行法律并没有明文禁止说明法律不并禁止流转。《土地管理法》第64条“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的反推，暗含可买卖的意思。对于向城镇居民流转，一般认定为无效合同，其依据是《土地管理法》第63条，国办发［1999］39号，国办发［2007］71号和国土资发［2004］234号中“农民住房不得向城市居民出售”等规定。

二、限制宅基地使用权流转成因

(一)政策上的成因

从政策上看，限制宅基地使用权流转主要是考虑到它的社会保障和福利性质，如果允许宅基地使用权自由流转，将冲击农村土地制度和社会的安定，农民的利益也得不到保护。应当承认的是，基于政策原意，宅基地使用权制度确实承担着一定的社会保障功能，特别是在我国现在社会保障体系不完善的情况下，宅基地使用权仍然发挥着相当大的作用。我国有大量的农民工，他们中大部分的工作并不稳定，所以宅基地是他们进退的保障线。

但是，在当今经济发展的形式下，农村土地对农民生存保障的作用已经大大降低。随着进城务工的农民人数的增多，大量的宅基地也被闲置下来，甚至应不算是经常居住的场所，现行法律对其自由流转又加以限制，造成的就是资源的浪费，其最初社会保障功能已经弱化。一方面，从土地保障的角度，土地保障就是收成的保障，而庄稼作物的收成又依靠气候天时，那么土地保障就可以概括为老天保障;另一方面，从社会保障的角度，社会保障从根本上讲是对特定人群提供的保障，资金来源于社会各方面，而不是“给块金子”让人守着就是保障。

(二)法律上的成因

土地虽是财富的源泉，但基于我国人多地少的国情，国家对土地管理采取了十分严格的规制，内容全方位多层次，涵盖宪法、法律、行政法规、规章。

《宪法》第10条确立了土地所有权的二元体制，宅基地的所有权归农村集体所有，而农民享有用益物权。《物权法》只是简单规定了宅基地使用权，内容多是援引土地管理法等法律和国家的有关规定。《土地管理法》第62条从“一户一宅”、“面积限定”、“流转后不得再申请”等方面对宅基地使用权进行了规定。从物权理论上看，所有权和使用权是可以分离的，任何人都可在法律法规没有禁止的情况下，通过租赁、承包、入股等方式实现对他物的占有、使用、收益等权利。在我国，农民拥有其房屋的所有权与宅基地的使用权，而自古以来房屋可以说是私产的核心，限制房屋的流转是有违公平正义的。又基于我国房地一体的原则，宅基地使用权依附于房屋，应当是私权。既是私权，私法主体即有权依其意思自主行使处分，有其正当的法理基础。

(三)经济上的成因

经济上的成因主要是对现有房地产业的影响和相应的监管理制度未确立两个方面的。一方面，缺乏规划和限制，那么可能造成的直接后果就是激增房地产的供应量，从而影响现有房地产市场供应结构的稳定性。另一方面，监管制度未确立，如果允许宅基地使用权自由流转必然导致无法调控。《房地产管理法》所规定的“批准登记”等相关规定，所针对的主要是城镇房屋。如果允许宅基地使用权流转必然要有相应的规定来进行监管和控制。而当前配套不够完善，大多农民不知如何登记。

国家过于侧重宏观经济和监管安全，而没有照顾到农民的利益，也不符合市场资源配置的方式。由于城乡发展的不平衡，农民的收入形式明显少于城市居民，城乡收入的差距也在不断扩大。这种贫富差距不利于社会的和谐和城乡一体化的进程。限制宅基地使用权的流转，无法增加农民买卖，抵押，租赁，融资形成的财产性收入和转移性收入。再考虑到在我国农村尚不健全的社会保障机制，这种做法将使农民在面临重大疾病、子女上学等大笔开销的情况下，无法筹措到资金。

三、完善宅基地使用权流转的对策

(一)建立新型的农村社会保障体系

正如前文所述，宅基地使用权并非是对农民的保障，土地保障其实是靠天保障，所以需要建立新型的农村社会保障体系。随着我国社会保障措施的一项项贯彻与落实，城市的社会保障水平在一步步提高，但农村的社会保障则相对不足，整体进程缓慢。国家对于两者的社保的支持不均衡，配套制度也未尽完善。新型的农村社会保障也需要有一定的资金支持，其来源可以从国家的税收，宅基地流转的费用和农民个人缴费等方面获取。城镇的低收入居民可享受到住房公积金、经济适用房、廉租房等福利，那么也可在农村建立相应的住房福利政策，给农民和城镇居民同等的住房保障待遇。

(二)明晰权属关系

农村宅基地使用权流转的规则需要从主体入手，所有权主体与用益权主体搞不清楚也无法对其进行规制。而根据《土地管理法》等相关法律法规的界定，农民集体所有宅基地所有权的主体为:村集体经济组织、村民委员会和村民小组。这种界定比较模糊，一般人对这三种主体的概念不太清楚。况且，这三个主体在现实生活的中的分工又不是很明确。这无疑又是交易过程中的一个障碍。因此，需要由一个世人熟知的机构来行使职权，比如村委会。而宅基地使用权的主体“户”更是笼统，带有历史性色彩，不符合市场经济的发展。应当明确为自然人或法律承认的拟制的主体。

而现行物权法体系与土地管理制度下，最能行之有效的方法便是明确农村宅基地使用权登记制度的物权变动规则。宅基地使用权流转应当实行强制登记。这种方式有以下优点:1．严格控制了宅基地使用权审批与规划。2．充分尊重了当事人的意思自治。3．维护权利人对第三人的对抗力。4．第三人可以查阅登记簿上的信息以维护交易的安全。明晰宅基地权属关系是宅基地使用权流转的关键。

(三)制定流转规则

1．宅基地使用权的有无偿结合

与在市场经济发展过程中形成的“有偿，有期限，有流动”的城市住宅相比，农村的宅基地使用权处在相反状态。现实生活中宅基地的无偿使用制度，在土地资源的配置与利用率方面的效果都很难让人满意。基于此，可以采用宅基地使用权有无偿结合的方式来解决该种问题。规则如下:(1)当宅基地使用权的初始取得，应当实行无偿原则。(2)对将宅基地流转给不符合宅基地申请条件的集体成员，或者城镇居民取得宅基地时，则实行有偿原则。宅基地使用权主体可以通过买卖、出租、抵押、赠与、继承等方式进行流转，但应当付出相应的对价。关于宅基地使用权的期限问题，可以采取与城市土地相同的使用期限，方便交易市场的统一。即在宅基地流转后再设定期限，防止剩余期限过短所导致的交易价格过低而损害农民的利益，同时也保证了土地的合理利用。期限届满后可以通过缴纳使用费的方式继续利用宅基地土地。

2．农村宅基地的价格的确定

宅基地使用权应当由政府定价。农村宅基地使用权的社会保障功能虽然已经减弱，但宅基流转过程中的不合理的行为还是会一定程度上影响农村社会的稳定。国家也应当对此进行宏观调控，避免让农村的土地市场成为投机的场所，从而损害农民的利益，乃至国有整体的土地市场秩序。不能参照国有土地使用权的价格来确定宅基地使用权的价格，如果宅基地使用权的价格堪比国有土地使用权的价格，那么讨论其转让对大多数人也没多大意义。政府应当在国家有关规范性文件的指导下，通过专业的评估机构进行各方面的评估，同时充分听取当地农民的合理诉求，结合当地的经济发展状况与社会环境，控制宅基地使用权流转的价格。

3．农村宅基地流转收益的分配

考虑到我国宅基地所有权与使用权分离的特殊性，对流转所取得的收益的分配理应兼顾农民、集体和国家的三方利益。具体的分配方式依宅基地获得的方式不同而区别对待:1．对于初始取得的宅基地的流转，可以参照国有土地使用权划拨的规则转让，即将所得的土地部分的收益上缴集体。当然，考虑到宅基地的保障作用，具体的比例要适当倾斜于农民。2．对于有偿方式取得的农村宅基地，因之前已经向农村集体缴纳过一定的费用，所以再流转所得收益农村集体无权取得。另外，为建立起农村的社会保障体系所需要的统筹基金，也可以部分来源于流转所得收益，其纳入的收益比例由国家统一规定。这样，农民个人所缴纳的保费负担轻了也有利于他们对农村社会保障制度的响应。制定合理的宅基地使用权流转规则是宅基地使用权流转的根本途径。

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D922．32

A

2095－4379－(2016)04－0086－02

胡发扬(1992－)，男，江苏泰州人，华东政法大学民商法学专业研究生。