对中国城市社区建设研究的再思考 ——基于30年社区发展实践的回顾与反思

于显洋, 任丹怡

对中国城市社区建设研究的再思考
——基于30年社区发展实践的回顾与反思

于显洋, 任丹怡

社区建设；化解矛盾；服务体系；引领需求

我国城市社区建设经历了30余年的曲折发展历程，本文从社区研究的理论视角、范式与方法以及被普遍关注的四大问题，对以往的研究文献进行梳理，在此基础之上，提出了未来城市社区建设在保障政策的连续性与可持续性、构建完善服务体系的前提下，重点思考如何从“问题解决模式”及“按需服务”转变到化解矛盾及引领需求上，如此才能创造美好的城市生活。

20世纪80年代以来，为了适应改革开放后社会政治经济新形势的发展需要，城市基层社区建设工作逐步展开。在此之后的30多年间，随着改革开放的不断深入，政府部门愈加重视起社区建设和发展工作，学术界也基于中国国情，结合国外社区建设发展的理论和实践，开展了大量的研究工作。特别是自1991年提出了具有中国特色社区建设以来，学术界对城市社区建设的研究可谓是硕果累累，在CNKI(中国知网)上以“城市社区建设”为主题词进行检索，可以找到5 000多篇相关的文献研究成果。但是，通过对早期文献到近期研究成果进行梳理我们却发现，尽管社区建设和相应研究工作已开展了30余年，而对于社区建设，尤其是建设中发现的问题研究并没有实质性的进展，社区建设中的问题也没有改观，反而随着社会经济的快速发展和城乡二元结构的打破，城市社区建设中的问题和矛盾呈现出了愈演愈烈的趋势。故本文拟在回顾我国城市社区建设以往研究成果的基础之上，尝试转变思路，对当前城市社区建设的问题与发展趋势进行新的思考。

一、中国城市社区建设研究之回顾

城市社区建设与社区服务工作始于20世纪80年代，主要是为了适应当时经济改革和社会结构转型的需要。1986年初，为了配合市场经济体制改革和社会保障制度的建设，国家民政部首次将“社区”概念引入城市管理，倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，随后社区服务工作开始在全国普及展开。关于社区服务和社区建设逐步被纳入学者研究的视野。

(一)理论框架

通过对现有文献的梳理和考察我们可以发现，就我国30多年来社区建设的研究而言，学者们主要是基于“国家—社会”二分或“国家—社会—市场”三分框架，从公民社会理论、社会资本理论、社会网络理论、治理理论、社区行动理论和自组织理论等不同的视角出发，对我国社会转型时期的社区建设及建设中所出现的问题进行讨论和分析。

其中，基于公民社会理论和社会资本理论等的研究更关注于社区本身的建设与发展，他们多将“社区”本身看作是一个客观的实体对象进行研究，探讨在社会转型时期，作为国家和社会的新的联结点，社区建设如何能够整合“发展基层社会的自治能力和形成国家对基层社会的管理和动员机制”[1]这两大基本诉求，以及在完成这一目标之后，社区如何实现自身的存在与发展问题。

而基于社会网络理论、社区行动理论和自组织理论等的研究则通常是在“国家—社会—市场”三分的框架下，将“社区”看作是一个多元主体互动博弈的社会场域，以社区为切入点，探讨社区建设中居民的社区意识、社区参与以及市场机制的引入和作用发挥等的重要性和意义，以及其何以可能的培育和发展路径等问题。除此之外，治理理论的引入和讨论，虽然也基于将“社区”视作多元互动的场域，但它更多的是讨论在社区建设中如何能够达成国家、社会与市场的三元合作，并以此推动社区建设的良性持续发展问题。

(二)研究范式与方法

1.研究范式。

研究范式上，在我国30多年的社区建设研究中，“结构—制度分析”和“过程—事件分析”的范式兼而有之，但从整体上来看，则主要是以“结构—制度分析”范式为主。虽然对城市社区建设的研究，从理论引用和反思的层面来看，学术界应明显受到并倾向于“过程—事件分析”范式的影响，但从实际的研究开展和成果来看，由于我国特殊的历史沿革问题，在“单位制”解体的大社会背景下以“替代性”身份所出现的城市社区，本身就存在着“先天畸形，后天不足”的问题。因此，相关研究便更多地围绕社区定位、功能和国家制度关系等展开论述，所以“结构—制度分析”范式反而稍显优势。

具体而言，我国城市社区建设的“先天畸形，后天不足”主要体现在以政府主导为主，社区自组织力量不足且发展缓慢等现实的局限性方面。因此，对于城市社区建设的研究便也多是立足于结构功能主义，研究社区建设的制度体制、社区定位与功能、社区整合以及社区内部与外部的关系协调等，这都是基于“结构—制度分析”范式下所展开的主要形式。而为数不多的采用“过程—事件分析”范式的研究也并非完全基于这个范式，更多是从属于动态分析范式，从个别角度切入，研究现有制度和组织背景下的社区内各方之间及社区与政府之间的互动。

2.研究方法。

研究方法上，近30年来的社区建设研究呈现出了从宏观理论推演到微观事实研究的趋势。从时间上来看，大致是以21世纪初为节点。对于城市社区建设研究方法的转变不仅体现出了学术界由抽象理论到具体问题的现实回归，也显示出了学术研究与时事政策的良好互动。

具体而言，我国的城市社区建设研究在宏观理论推演时期主要以文献分析和历史分析为主，研究重点多是从制度建设和国家与社会的关系层面，通过引入西方理论，对我国城市社区建设的历史回顾和社区的定位、功能及重要性等进行理论对照和分析。而在微观事实研究时期则主要以个案研究分析为主，研究的具体展开形式较为多样，包括比较分析(主要是国内外和国内不同地区间的社区建设与管理体制比较)、调查研究(主要是以居民的社区参与、社区满意度等问题为主)以及数据分析(主要是对社区内部的成员结构、资源分布和社会资本等进行测量和研究)等等，但相对而言，对于城市社区建设个案研究分析的视域仍较为狭窄。

(三)研究关注：城市社区建设的四大焦点问题

1.有关制度体制改革的必要性。

新中国成立初期我国城市社会以“单位制”为主体，单位作为城市社会的基层组织，既是国家政治体制的延伸，同时也承担着社会整合的功能。在改革开放后，随着“单位制”解体，城市社会管理职能开始从单位流向社会，在社会中出现了大量的社会组织和市场组织。但与此同时，因人们可以自由选择居住地和工作场所，日渐形成了“生活单位”与“生产单位”相分离的局面，进而引发了社会“原子化”的发展趋向。在这种情况下，“城市社会再组织化”就成为了学术界、政府乃至整个社会所关注的问题。

出于对传统模式的路径依赖，国家直面社会的焦点便落在了基层的社区单元之上，也由此形成了基层管理“条块分割”的政治体制格局。但在学术界对城市社区建设的研究中，关于“条块分割”制度体制设置却产生了两种截然相反的声音。一部分学者对此采取认同态度，他们认为，面对新社会状况，国家必须要将社区作为基层治理的基础单元，并借此建立新的社会调控、整合和沟通机制，只有这样才能形成民众对政治体制的支持，最终达成国泰民安和社会和谐的良好发展局面(李亚雄，2003；杨淑琴等，2010)*李亚雄：《第三部门的发展与我国城市社区建设》，《华中师范大学学报》，2003年第3期；杨淑琴，王柳丽：《国家权力的介入与社区概念嬗变——对中国城市社区建设实践的理论反思》，《学术界》，2010年第6期。。另一部分学者则认为，从社会实际发展趋势和背景来说，社区和行政区的性质并不能等同，社区建设实质目的在于形成一个与国家相分离的、现代文明的公民社会，即实现社区居民自治(费孝通，2002；沈荣华等，2008；孟超，2014)*费孝通：《对上海社区建设的一点思考》，《社会学研究》，2002年第4期；沈荣华，赵利，胡岚：《合作共治：我国城市社区建设的路径——苏州市平江区社区体制创新探析》，《社会科学》，2008年第10期；孟超：《从“基层组织主导”到“社会组织参与”——中国城市社区建设模式的一种可能转变》，《学习与探索》，2014年第12期。。因此，单纯的行政管理体制和运行机制并不适于市场经济体制下的社区发展，更不利于社区居民自治体制的形成和完善，进而也就阻碍了城市社区建设工作的向前推进。所以，在社区建设和发展之中我们首先就应致力于开展和完善社区建设的政治制度体制改革(刘君德，2000；严瑞忠，2003；杨佳毅，2014)*刘君德：《社区建设中的新问题与新思路》，《规划师》，2000年第1期；严瑞忠：《城市社区建设中迫切需要解决的几个问题》，《徐州教育学院学报》，2003年第4期；杨佳毅：《浅析新形势下城市社区管理中存在的问题与对策》，《湖北广播电视大学学报》，2014年第1期。。

2.有关政府角色定位的转变。

正如前文所言，中国城市社区建设任务是在全能政府“失效”和“单位制”解体的大社会背景下提出的。当国家迫切地寻求建立新的社会管理体制，维护社会经济政治的长治久安时，社区作为城市生活的主要单位，便自然而然地成为了国家和社会的新联结点。由此，国内一部分从事社区研究的学者认为，我国社区建设和发展与国外所倡导的自下而上的社区建设在本质上和实际情况上并不相同，即，在我国既有的社区行政化管理体制和社会经济环境中，我们已经形成了以党和政府为主导的具有中国特色的城市社区建设和管理体制。所以在这样的管理体制之下，政府一方面因政治控制的需要而对城市社区建设具有强大动力，另一面也因掌握着社区建设和发展所需要的各种资源而成为城市社区建设最为有效的推动者。因此，政府势必要作为社区建设的主导者，既决定着社区建设的发展方向，也为社区发展的进程和阶段性主要任务规划负起责任(孙政等，2001；赵晓芳，2009；伍堃，2012)*孙政，李力：《城市社区建设与管理的动力及障碍分析》，《辽宁行政学院学报》，2001年第5期；赵晓芳：《探索政府主导与社区参与的中国当代城市建设模式》，《时代建设》，2009年第2期；伍堃：《政府主导下城市社区建设研究》，河北师范大学硕士学位论文，2012。。

但随着近些年来“社区自治”、“小政府、大社会”等概念和相关理论的提出，政府在城市社区建设中的角色日益尴尬起来。越来越多的学者提出，目前我国城市社区建设中的最大问题之一就在于：政府在社区建设的发展规划、主要任务和意见导向上与社区基层组织存在着“交叉重复”和“越位”的问题，这不仅造成了人力和物力资源的极大浪费，还导致了有关社区建设的政策指向不明确，多方管理混乱和在部分社区事务处理上政府与社区自治组织“相互推诿”、“两不管”的现象发生，更使得社区自治组织难以承担和发挥应有的作用。也因而，政府不重视、政策不支持和经费不足等问题成为社区工作无作为的首要“借口”(朱汉平，2004；陈建新等，2008；黄锐等，2013)*朱汉平：《我国城市社区建设——问题分析与对策探讨》，华中师范大学硕士学位论文，2004；陈建新，李文彬，吴克昌：《论加强我国城市社区建设与管理的对策》，《华南理工大学学报(社会科学版)》，2008年第1期；黄锐，文军：《走出社区的迷思——当前中国社区建设的两难抉择》，《社会科学》，2013年第2期。。

3.有关基层工作队伍建设的重要性。

从城市社区建设工作的实践层面来看，社区工作的覆盖面较为广泛，所涉及的内容也较多，特别是涉及社区居民生活方方面面的问题，略为琐碎但又都十分重要。因此，客观上社区建设的实践工作就要求管理和工作人员具有极大的耐心、细心以及较高的素质和专业技能。多年来我国城市社区建设研究所探讨的社区建设基层工作队伍问题主要集中于两个方面：一是居委会性质和职能问题(包括与国家基层政权组织——街道办事处的关系)，二是基层工作队伍的人才建设问题。

首先是居委会的性质和职能问题。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。因此，从法律性质上而言，居委会是源于社区居民授权所建立的居民与政府对话沟通的纽带，它是以维护社区居民的公共利益为主要存在价值和目的的城市基层群众的社区性自治组织。[2]但由于历史沿革，实际上我国的社区居委会仍主要是地方政府行政职能的延伸，居委会工作仍以政府下派的任务为主。而疲于完成任务的居委会并没有真正代表居民利益，也无暇深入辖区居民、体察民情，它们所做的大多是站在政府立场上去思考居民的需要，看待和处理社区事务，俨然成为了街道办事处下的政府准行政组织(陈捷等，2003；彭苏，2007；王群，2011)*陈捷，薛元：《从社区行政化到社区自治——社区居委会功能角色的重新定位》，《鹭江职业大学学报》，2003年第2期；彭苏：《社区自治中地方政府、居委会、居民角色探讨》，《社会纵横》，2007年第11期；王群：《论城市居民委员会自治的角色错位与回归》，《九江学院学报(社会科学版)》，2011年第3期。。其次，是基层工作队伍的人才建设问题。从我国社区建设长期发展实际来看，我国基层社区工作队伍仍以中老年热心居民为主，大学生等知识型和技能型人才匮乏。相对而言，在基层工作队伍中的知识型和技能型人才流动率也较高，且缺乏必要的工作热情。而人才匮乏和高流动率直接导致了基层社区工作的人才队伍建设失败，进而也直接影响了社区建设的水平和质量，以及社区建设工作开展的连续性和创新性(邹明洪，2005；张璐，2012)*邹明洪：《城市化进程中社区建设面临的主要问题与对策分析》，《江西社会科学》，2005年第6期；张璐：《我国城市社区建设的问题与对策分析》，《西昌学院学报(社会科学版)》，2012年第3期。。

4.有关社区居民参与的现状与不足。

在城市社区建设和发展的研究与实践中，无论是建设初衷、发展导向还是推动助力和完善服务，都无一不围绕着社区的主体——社区居民而展开。因此，作为社区建设的主体和推动社区建设发展的根源与主要动力，社区居民无疑在这个过程中受到了最多关注。

自我国社区建设提出之初，如何打破人们仅限于血缘依赖的传统思想，调动居民参与社区建设的热情和积极性，培养居民的社区意识和归属感等问题就已被作为社区建设中需要重点关注和解决的问题而提出。[3]然而，现在我们却依然看到，在社区建设开展的30多年间，这一问题始终没有得到有效解决。已有的涉及社区建设相关问题的研究几乎都会提到“社区居民的参与问题”，具体问题包括了参与主体的构成、参与领域和参与形式等方方面面，并且在历年所有的社区调查中，学者们普遍认为，我国社区居民的社区意识、归属感、参与度与参与热情等虽有缓慢提升，但都始终停留在较低水平上，严重制约着我国城市社区建设向前推进(王时浩，2007；王晓丽，2014)*王晓丽：《现阶段我国城市社区建设中存在的问题及其解决思路》，东北师范大学硕士学位论文，2014；王时浩：《论社区参与》，《中国民政》，2007年第1期。。除此之外，居民的社区建设参与问题还涉及社区建设中另外一个极为重要的问题，即社区自组织化问题。该问题不仅对社区建设和发展具有关键性的意义和作用，更是直接涉及社区性质及定位问题。在我国，针对城市社区建设的性质和目标问题上，学术界一直存在着两种不同声音，一是“后单位制”时代国家权力的渗透，二是公民社会的自治空间。综合两种观点我们可以看到，无论是向下贯彻国家权力，还是形成社会整合向上传递社会需要，社区作为社会与国家联结点的作用毋庸置疑。而实现社区这种连接和传递作用的最有效且具有影响力的，只能是直接生活在社会之中、对居民的需要有实际了解、能对居民需要的满足负起责任、且受居民支持和信任的社区居民自治组织。但从我国城市社区建设的现状来看，受旧体制和观念的束缚，社区自组织化程度明显不足且带有行政色彩，还未能形成有效的联结沟通机制(徐勇，2001；庞小宁，2013)*徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2001年第3期；庞小宁：《城市社区治理——从政府主导走向协同自治》，《未来与发展》，2013年第12期。。

二、中国城市社区建设研究成果

1.增强社区意识，提高公众参与。

强化社区居民的社区意识，对于社区居民形成社区归属感和社区参与热情具有重要的现实意义。当前，国内学者对于在社区建设中如何培育、增强居民的社区意识问题主要有以下几种指导意见：

第一，通过宣传教育，转变居民的传统观点，发展新型社区文化。基于本体论分析的学者们大都认为，在城市社区中，社区居民在生活和工作上的交往机会较少，难以建立起彼此熟悉的邻里关系，社区居民也因此多以个人和家庭为主要生活单位，认为社区事务与自己无关，不参与社区建设和发展，不仅居民间关系冷漠，且居民普遍缺乏对社区的责任感(张志浩，2000；唐忠新，2000)*张志浩：《关于社区建设若干问题的认识和研究》，《上海社会科学院学术季刊》，2000年第4期；唐忠新：《城市社会整合与社区建设》，中国言实出版社，2000.。因此，这就需要通过组织开展丰富多彩的社区活动，让居民能够在活动中开展和加强对彼此的了解，逐渐形成共同体意识，并认识到自己的主人翁地位，能够通过社区发声提出自己的利益诉求，进而使社区能够真正成为一个守望相助的共同体(费孝通，2002；桂勇等，2006)*费孝通：《居民自治：中国城市社区建设的新目标》，《江海学刊》，2002年第3期；桂勇，黄荣贵：《城市社区：共同体还是“互不相关的邻里”》，《华中师范大学学报》，2006年第6期。。

第二，拓宽参与渠道，完善居委会的直选和监督，形成通畅的诉求沟通机制。基于“国家—社会”两分视角的学者们在引入“治理”理论后，多提出将“政社合作”[4]作为解决此问题的首要有效途径。“国家与社会二元合作”即以政府发起带动居民自治组织的兴起和发展，创造有利条件激发居民的社区参与和热情，于此同时完善基层社区工作队伍的直选和监督体系，形成居民与政府之间通畅的沟通机制，使民众的正当利益表达可以得到应有重视，也使得政府的政策和决策可以被正确解读和传达与理解。[5]

第三，提高服务质量，推进社区环境的整体建设，提升居民的社区满意度。在对居民形成社区归属感的影响因素讨论中，也有学者基于对个别社区的实证调研和问卷数据分析提出，社区服务质量的提升和基础设施建设的完善是形成居民对社区满意的根本原因，也是增强居民社区归属感和社区意识的最终力量，因此，想要培养居民的社区意识，形成社区归属感，调动社区参与热情，首要工作就是推进社区环境的整体建设，提高社区服务质量。[6]

2.转变政府角色，健全支撑体系。

近年来，随着“小政府大社会”理念的提出，学术界也越来越偏向于认同社区建设的目的是为了发展和壮大社区自治组织，正如王思斌在《体制改革中的城市社区建设的理论分析》中所提出，社区建设中需要政府发挥主导作用，提供强有力的政治经济支持，但“权力精英的过度参与并不有利于本质意义上的社区建设”。[7]因此，转变政府职能，改变“大政府小社会”的现状，是当代城市社区建设中不可忽视的重要工作。而要在实现政府职能的有效转变同时保障社区建设与发展工作的顺利进行，就必须要建立健全完善的支撑体系：

首先，在社区事务处理上要改变政府的“包揽”和“越位”行为，分清政府职责，并有意识地培养社区自组织发展，挖掘居民自治才能，使居民能够组织起来提供有效的自我服务和约束管理。换言之，即在社区建设过程中并不要求完全排除政府的行政作用，而是将政府职能明确定位为社区建设和发展的“掌舵者”，政府不包办社区事务，但仍担负社会管理和服务的责任，为社区建设和发展提供必要保障，推动社区建设向社区自治过渡(陈捷等，2003；崔凤等，2011)*陈捷，薛元：《从社区行政化到社区自治——社区居委会功能角色的重新定位》，《鹭江职业大学学报》，2003年第2期；崔凤，王龙：《论城市社区建设中的政府角色转变》，《中共济南市委党校学报》，2011年第1期。。

其次，在社区建设规划上，政府要形成完整且兼具有阶段性和连续性的政策、法律文件，以使得社区建设工作的开展符合社区所处的历史阶段与社会环境，并且在社区建设工作的推进中有据可依、稳步向前。于此同时，更要加大力度落实政策的实施，避免政策“缺位”、有政策无落实的尴尬局面(刘继同，2004；刘启满，2008)*刘继同：《中国城市社区建设发展阶段与主要政策目标》，《唯实》，2004年第3期；刘启满：《城市社区建设中政府职能转换的路径分析》，南昌大学硕士学位论文，2008.。

最后，在社区服务的发展上，政府必须要办好两件事，一是培养组织高素质的社区工作队伍，二是帮助拓宽社区建设和发展的资金渠道。即政府的社区服务工作既要做到“授之以鱼”，更要做到“授之以渔”，从而在根本上确保社区的长久稳健发展(王玉琼等，2002；苏梅，2010)*王玉琼，张涛：《中国城市社区建设的几点思考》，《学习与探索》，2002年第3期；苏梅：《我国城市社区工作者队伍建设研究》，广西民族大学硕士学位论文，2010.。

3.引入市场机制，完善体制改革。

随着改革开放和市场经济体制改革的不断推进，“市场”逐渐成为社会经济各方面发展中不可忽视的一个重要因素和环节，在城市社区建设中亦是如此。正如雷茜在《城市社区建设中政府、市场与社会的互构》一文中所提出，城市社区空间中，政府、市场和社会三方力量并存，其互动状况和关系的协调直接影响甚至是决定着社区建设和发展进程，我国社区建设活动要有序有效的开展，必须正确处理三方关系，妥善协调三方利益。[8]因此，面对目前我国城市社区建设中所出现的“全能政府”失灵、物资匮乏、群众社区意识薄弱和社区自组织发展受限等问题，学者们越来越把寻找社区建设发展方向和根本解决办法的目光投向于市场机制的引入。即，建立与市场经济相适应的社区管理体制与运行机制，利用市场的“优胜劣汰”特性和“资源调配”作用推动社区发展成为了现当代学术界更为倾向的制度体制改革方向和社区方方面面的建设导向(周珉，2001；黄仕红等，2013)*周珉：《强化政府责任 引入市场机制 大力发展社区卫生服务》，《中国卫生经济》，2001年第5期；黄仕红，宋小娥，任晓波：《城市基层社会管理体制创新研究——以成都市城市社区管理为视角》，《中共四川省委省级机关党委学报》，2013年第2期。。

具体而言，从社区管理方面来看，我国长期因政府统揽社区事务而造成了社区管理投入不计成本和产出效益比例，在资金本就匮乏的现状下不断地造成资源浪费。这就需要引入市场机制中的市场运作方式，建立科学的成本管理制度和绩效考评制度，打造重视成本分析、讲究工作效率的社区管理体制；从社区服务方面来看，只有通过市场化的良性竞争手段协调资源配置，通过优胜劣汰的市场化选择，才有可能形成服务改善、治安良好和生活便利的现代社区，才能真正实现社区经济、环境、文化、安全、教育以及服务等的全方位健全发展；也只有通过充分利用市场的活动和创新力，才能更好地满足居民对社区服务的实际需要，进而调动起社区居民的参与热情，实现社区的良性运转与持续蓬勃发展。

故从这一视角出发，无论从社区建设的目标取向还是内容而言，市场显然是最适宜当前城市社区建设的资源配置和社会发展的动力机制。

三、中国城市社区建设研究的再思考

随着我国城市化、信息化和工业化的不断发展，社会经济的大繁荣和民主政治制度建设的大倡导使得城市社区在城市发展中的地位日益重要。近年来，国家对于支持和引导城市社区建设的政策文件层出不穷，现代社区规范化和标准化建设的试点工作也如火如荼地开展着。但纵观我国城市社区建设30年来的努力，成绩不是没有，但成果却收效甚微。居民缺乏参与热情、社区自组织发展缓慢、政府支持政策和资金不足、社区制度体制改革不完善……等等问题始终是作为制约着我国城市社区建设和发展的主要原因被提出。那么，如何改变旧调重弹的现状，如何真正推进我国社区建设的发展，这正是当下社区建设和研究工作最需要进行反思的问题。在我们看来，在城市社区建设中，人作为最重要的主体因素，其多样性势必也决定了社区多样性，这就从根本上要求我们在开展社区建设工作时要因地制宜，以特殊性对待每一个社区，跳出“问题解决式”的社区建设与发展思维，将研究与实践相结合，实现社区研究的实地化和实用化，理解市民城市生活的真正需要，构建完善的社区建设和服务体系，进而更好地满足居民的城市生活所需，引导其体会美好城市生活。

具体来说，未来城市社区建设应重新思考和认识如下几个问题：

1.政策连续性与可持续性。

政府政策的连续性直接决定了城市社区建设工作开展的连续性和稳定性。根据我国相关法律条例的规定，街道办事处干部和居委会工作成员都实行任期制，但从现实情况来看，我国城市社区基层工作队伍的流动性极大，尤其是近些年来大学生等知识型和技术型人才的加入和流动，使得社区工作平台更像是个人锻炼和发展的“起跳板”，加之越来越严峻的资源、人口和环境方面的压力，以个人锻炼和发展为主要目的的基层工作者们迫切想要做出成绩，这在一定程度上导致了城市社区的建设工作出现“一届政府，一届计划”的混乱局面，往往三年的建设计划初见成效时就被下一届领导班子新的工作热点所取代。我们不否认政府发展需要创新，城市社区建设的推进也同样需要创新，但这并不意味着我们就要推翻所有属于过去的东西，以资源浪费为代价来创新工作。城市社区建设，特别是经济、文化和公共设施方面的建设，不能成为政绩工程，而是一定要具有传承性和连续性，要在实地调查和了解群众需要的基础上，结合对国内外其他社区的成功模式借鉴，从而形成对本社区最有益的长期发展计划，也只有这样才能够在长此以往的发展中培育出社区居民对社区的归属感，进而调动起社区居民参与社区生活和活动的热情，实现社区建设的可持续发展。

2.制度规范与构建完善服务体系。

我国现代城市社区的特点决定了社区内居民在血缘和工作等方面的共性已不复存在。社区因居民在年龄、职业、文化程度和宗教信仰等方面的不同而人为地形成了一个包含着多样性的共同体。这一方面为社区建设工作带来了极大挑战，另一方面也为社区的蓬勃发展提供了强大且丰富的动力源头。此外，这种多样性同时也决定了我们的社会建设工作不应是单一模式的推广，而是遵循各地各社区居民结构和特色，发展和建立起扎根于社区本土化理论和发展模式。当然，这也就要求“为人民服务”不能停留在空洞的口号之上，也不可能通过做表面文章得以实现，它必须要落实于社区建设和研究实践的方方面面，只有当我们充分考虑一个社区内居民的实际构成和需要，并明确该社区所处的发展阶段时，我们才能够因地制宜地将“为人民服务”在实际工作中贯彻落实，才能构建起适合且完善的城市生活体系。换言之，社区建设的推动力不应只是单纯地“解决居民的生活问题”，而是要在基于正确理解城市居民生活规则的基础上，构建起完善的社区建设和服务体系，并引导社区居民在完善的规则体系下去体会和享受美好城市生活，使其感受到真正的实惠与方便，完成社区建设的基本任务并为社区的健康可持续发展奠定坚实的基础。

3.创新服务与引领需求。

如果对所有事务平均用力，看似要在方方面面都考虑周全，但实际上又抓不住关键，结果只能是所有问题都始终得不到妥善解决，群众感受不到政策的实惠和落实的成效。在城市社区建设工作中，这种工作方式实际上就是社区工作者们对社区居民真正、必要和迫切的需要知之甚少的表现。

城市社区建设和发展工作覆盖面广，涉及方面较多，特别是社区居民既是社区建设的主体，同时也是社区建设成果享有者的双重性身份，使得城市社区建设和发展工作始终要围绕“人”而展开。人的需求多种多样，每个人的需求也不甚相同，若想满足所有人需求既不可能、也不现实，同时还会引发诸多矛盾与纠纷，因此，就需要社区工作者和研究人员找准关键问题，跳出“按需服务”和“问题解决模式”的漩涡，走创新和引领需求之路。比如，若在某个社区内建立一个安全有保障的食品市场，但食品市场的建设数目和大小要根据社区的实际规模和需求量而定，不能重复密集设点，消耗社区环境和安保等资源。那么，对居住距离相对较远的居民而言，就需要做一些引导与说服工作，一方面使其树立整体观和全局意识，另一方面则通过自组织形成邻里间互帮互助的友好局面，妥善解决相关问题。

[1] 肖星.社会资本视角下的城市社区建设[D].上海：上海大学博士学位论文,2007.

[2] 方盛举.论城市社区建设中居委会的改革[J].学术探索,2003,(6).

[3] 钟武耀.城市社区建设中的群众缺乏参与积极性问题探因[J].广西师范大学学报,1999,(2).

[4] 卜万红.是走向社区自治还是建立社区治理结构——关于我国城市社区建设目标定位的思考[J].理论与改革,2004,(6).

[5] 周红艳，李钊文.中国城市社区建设中居民参与问题探讨[J].甘肃农业,2006,(4).

[6] 单菁菁.从社区归属感看中国城市社区建设[J].中国社会科学院研究生院学报,2006,(6) .

[7] 王思斌.体制改革中的城市社区建设的理论分析[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000,(5).

[8] 雷茜.城市社区建设中政府、市场与社会的互构——基于武汉市常青花园社区的考察[D].湖北：华中师范大学博士学位论文,2012.

[责任编辑 刘蔚然]

Rethinking on the Study of Urban Community Construction in China ——A Review and Reflection on the Practice of Community Development Over the Past 30 Years

Yu Xianyang, Ren Danyi

(School of Society and Population, Renmin University of China, Beijing 100872)

community building; resolving contradiction; service system; leading demand

The urban community construction in China has experienced a tortuous development process over the past 30 years. This paper, from the perspective of the theory of community studies, paradigms and methods, as well as the four major issues of general concern, has sorted out the previous research literature. On this basis this paper put forward that the future urban community construction, under the premise of maintaining policy continuity and sustainability, should focus on transforming from the “problem solving model” and “service according to demands” to resolving the contradictions and demand leading, in order to create a better city life.

于显洋，中国人民大学社会与人口学院教授；任丹怡，中国人民大学社会与人口学院博士研究生(北京 100872)。