江西省河长制实施现状及其建议

刘聚涛，万怡国，许小华，温春云

（江西省水利科学研究院，江西省鄱阳湖水资源与环境重点实验室，330029，南昌）

江西省河长制实施现状及其建议

刘聚涛，万怡国，许小华，温春云

（江西省水利科学研究院，江西省鄱阳湖水资源与环境重点实验室，330029，南昌）

分析了江西省实施河长制的必要性和现状，结合其他区域开展河长制工作情况，从完善政府法规、科学规划、完善河湖蓝线管理、构建河长制信息平台、完善生态补偿办法、加强制度建设和发布河长制实施效果评估报告等方面提出相关建议，为江西省推进水生态文明建设、生态文明先行示范区建设提供支撑。

河长制；必要性；现状；建议；江西

江河湖泊具有重要的资源和生态功能，是水资源和水生态环境的重要组成部分，对于区域经济社会发展具有支撑作用。但随着社会经济的快速发展，人们的生活水平逐渐提高，河湖水环境日趋恶化，违法围垦湖泊、挤占河道、滥采河砂等问题比较突出，区域和流域防洪安全、供水安全和生态安全受到严重威胁，加强河湖水系的管理与保护成为现代发展的重要任务。

河长制是我国严峻的水污染情势下水环境行政治理模式的创新，由各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河流的污染治理，是从河流水质改善、领导督办制和环保问责制所衍生出来的水污染治理制度。河长制的实施，有效地落实地方政府对环境质量负责这一基本法律制度，为区域和流域水环境治理开辟了一条新路。有研究者指出，河长制是一种水环境责任承包制，是地方政府为了重新恢复环境功能协调运行的一项有效的实用制度，来源于地方经验，简单易行，容易形成扩散效应。河长制由江苏省无锡市首创，随后在云南、河南、湖北、辽宁和浙江等地得到广泛应用。

河长制的实施对河道水质水环境的改善、政府执政能力的提升和群众满意度的提高有显著成效。江西省区域行政边界和流域边界高度吻合，对于实施河长制有着重要优势。依托河长制来加强江西省河湖管理，开展水污染综合防治，对于建设江西省水生态文明试点、生态文明先行示范区具有重要意义。

一、江西省水资源与水环境现状及问题

江西省位于长江中下游南岸，全省土地面积16.69万km2，其中94%属于鄱阳湖流域。水资源相对丰富，多年平均年降水量1 638 mm，年均径流量1 565亿m3，约占长江流域年均径流量的16.3%。

江西境内水系发达，河流纵横，湖泊水库星罗棋布。河流水系主要有赣江、抚河、信江、饶河、修河等五大河流，流域面积分别为7.97万km2、1.58万km2、1.45万km2、1.20万km2和1.45万 km2，分别占江西省面积的47.72%、9.46%、8.70%、7.21%和8.71%。湖泊面积大于8 hm2的有310个，流域面积10 km2以上的河流有3771条，其中“五河”流域内3 373条，约占河流总数的89.4%。

尽管江西省水资源丰富，但存在时间空间分布不均现象。同时，随着社会经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，江西省水资源量呈减少趋势，用水量相对增加，水质明显下降，水位持续走低，水生态环境日益恶化，江河湖泊管理能力仍待加强。

二、江西省实施河长制的必要性

1.生态文明建设的需求

2013年，党的十八大将生态文明建设放在与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等重要的地位。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。为完善生态文明制度体系，2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求加快推进生态文明建设，并对水生态保护与修复、水环境污染防治、生态红线和生态补偿等内容提出了明确要求。河湖水系是生态文明的重要载体，实施河长制对于保护水资源水生态环境、落实河湖管理和防治水污染具有重要作用，进而对推进区域和流域生态文明建设提供支撑。

2.水生态文明建设的需求

2013年1月，水利部印发《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，对加强水生态文明建设作出了明确部署。2013年3月，水利部下发《关于加快开展全国水生态文明城市建设试点工作的通知》，要求加快全国水生态文明试点创建。2014年，水利部下发《关于深化水利改革的指导意见》，要求加快开展城乡水生态文明创建工作，并因地制宜探索水生态文明建设模式。

2014年4月，江西省印发《江西省水利厅推进水生态文明建设工作方案》《江西省水生态文明试点建设和自主创建管理暂行办法》《江西省水生态文明建设评价暂行办法》等文件，落实并推进江西省水生态文明建设，确定第一批和第二批江西省水生态文明试点，依托试点积极构建市、县、乡（镇）、村四级联动水生态文明建设格局。2015年8月，省水利厅出台了《江西省水利厅关于加快推进水生态文明建设的指导意见》（简称“指导意见”）；2016年1月，省水利厅出台《江西省水利厅关于印发江西省水生态文明建设五年 （2016—2020年）行动计划的通知》，针对指导意见确定分期实施工程与目标，加快推进水生态文明建设。

开展水生态文明建设，要求加强水资源节约保护、实施水生态综合治理等相关内容。河长制的实施对于水资源水生态环境保护与管理具有重要的促进作用，通过河长制的实施有利于加快推进江西省水生态文明建设，提升水生态文明水平。

3.江西省生态文明先行示范区建设的需求

2013年12月2日，国家发改委等六部门印发《国家生态文明先行示范区建设方案（试行）的通知》，要求按照党的十八大、十八届三中全会关于加快推进生态文明制度建设的精神，组织开展生态文明先行示范区建设活动。2014年11月4日，国家发改委等六部门印发通知，批复《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》，并要求江西省加快推进生态文明先行示范区建设。2014年12月31日，江西省委省政府印发《关于建设生态文明先行示范区的实施意见》，构建了52项江西省生态文明先行示范区建设目标体系，其中对水资源和水生态环境方面的指标，如用水总量、水资源开发利用率、自然岸线保有率、河湖水域面积保有率、重要水质功能区水质达标率、城镇污水集中处理率、主要污染物排放总量等提出了阶段性和总体目标。河长制的实施能够有效调动各级行政资源，落实河湖整治、河道管理和河湖水生态环境保护等措施，保障江西省生态文明先行示范区中河湖相关指标的落实，复核生态文明先行示范区建设的要求。

4.保障鄱阳湖清水下泄的需求

水利部和江西省委省政府、江西省水利厅印发的相关政策文件在健全河湖管理法规、建立河湖规划约束机制、创新河湖管护机制、依法严禁涉河违法建设活动、强化河湖管理日常巡查、严厉打击违规违法行为、实行河湖蓝线管理制度和全面推行河道管理河长制等方面提出了目标和要求。指导意见提出未来5年江西省水生态文明建设的行动纲领，并在强化河湖管理中指出要规范涉河建设项目管理，强化河道堤防管理，开展河湖水域岸线保护和利用规划编制工作，探索建设项目占用水域补偿制度，严厉打击涉河违法违规行为，加强河湖管理动态监控。

2015年4月2日，国务院印发《水污染防治行动计划》，要求按照生态文明和水生态文明要求，系统推进水污染防治、水生态环境保护和水资源管理。水污染综合防治是现阶段生态文明和水生态文明建设的重要组成部分。

河湖管理、河湖水资源保护和水污染防治涉及部门众多，并且各部门之间责任有所重复。河长制的实施强化了组织领导，落实了各级责任，并有效调动各种力量和资源参与河湖管理和水污染综合防治，对于落实河湖管理指导意见和鄱阳湖流域水污染防治计划提供了制度保障。

三、江西省实施河长制现状

在江西省实施生态文明先行示范区建设的背景下，2015年11月1日，省委办公厅、省政府办公厅印发《江西省实施“河长制”工作方案的通知》，该通知按照江西省生态文明先行示范区建设实施方案和关于建设生态文明先行示范区的实施意见的要求，建立健全河湖保护管理体制机制，并在全省范围内实施河长制。

根据江西河长制实施方案，成立省河长制办公室，由省、市、县（市、区）党委和政府主要领导分别担任行政区域“总河长”“副总河长”，省、市、县（市、区）党政四套班子相关领导担任河流“河长”，要求构建省、市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村五级河长组织，并明确河湖水域面积保有率、自然岸线保有率、重要水功能区水质达标率、地表水达标率和集中式饮用水水源地水质达标率等考核指标。

在制定河长制实施方案的基础上，江西省河长制办公室出台了《2016年“河长制”工作要点及考核方案的通知》，提出2016年河长制工作要点和具体工作考核方案；同时，为保障河长制的顺利实施，出台《江西省“河长制”省级会议制度（试行）》《江西省“河长制”信息通报制度（试行）》《江西省“河长制”工作督办制度（试行）》《江西省“河长制”工作考核办法（试行）》等，推动各级党委、政府以及村级组织全面履行河湖保护管理责任。

四、江西省实施河长制的思考与建议

1.完善政策法规，明确部门职责，全面推进河长制实施

以河湖水库为对象，完善河长制实施、河湖管理、湖泊保护等法规政策，为规范化河湖管理提供依据；健全河长制体系，构建省、市、县、镇、村五级组织管理体系，明确河长制体系中各级政府以及各责任部门、配合部门之间的具体责任，实现江西省河湖水库河长制全覆盖。

2.科学规划，实行流域综合管理

江西省五河一湖属于鄱阳湖流域，在行政界线上有利于流域综合管理。依托流域界线与行政界线高度吻合的特征，科学规划，制定流域综合规划，并根据不同河道的功能定位，编制重点河道的保护规划，按照规划各部门联动实施。

3.完善河湖蓝线管理

按照生态文明先行示范区要求，根据 《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《江西省水资源条例》《江西省水利工程条例》《江西省河道管理条例》等法律法规，合理确定河湖蓝线范围，通过严格河湖蓝线管理，确保江西省生态文明先行示范区中自然岸线和水域面积保有率指标。

4.构建河长制信息平台

依托河长制构建河长制基础信息、管理机构、管理人员、治理措施、监督考核综合信息系统，为河长制的决策提供支撑；采用高新技术与人工巡查相结合，依托遥感影像开展水域岸线动态监测，多手段、多方式推动河湖岸线巡查，有效监测乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排现象；以政府为主导，依托责任部门，联合其他部门共同参与，联合执法，依法制止和打击侵占河道水域、岸线资源、非法采砂等行为；在落实政府主体责任的同时，充分发挥社会公众的智慧与力量，采用聘用和购买服务等方式，引导社会公众和民间组织积极参与到河长制工作中，以政府以外的社会力量从事河长制实施的监督与制约，建立电话、QQ、微信等联系制度，结合河长制信息平台巡查、发布违法行为及信息。

5.完善生态补偿办法，加快推进重点功能区生态补偿

目前，江西省政府印发江西省流域生态补偿办法（试行）的通知，在全省100个县（市、区）范围内实施流域生态补偿。以《国务院办公厅关于健全生态补偿机制的意见》为契机，加快实现水流包括江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水水源或生态功能的湖泊等区域的生态保护补偿，并适当提高补偿标准，通过生态补偿办法的实施加强全省各级河长重视流域水环境治理和生态保护程度，并积极主动参与到河长制工作中来。

6.加强制度建设，落实经费保障

建立河湖管理标准，完善河长制实施过程中的管护、监督和考核机制；通过政府资金、生态补偿和市场机制等多种渠道加大经费投入，保障河湖管理组织机构和人员的工作经费。

7.发布河长制实施效果评估报告，推进社会公众舆论监督

以河长制实施为基础，编制河长制信息月报；以重点河湖水库等水体为对象，编制江西省河湖管理年报、健康状况报告和健康评估报告，为河长制的落实、成效及宣传提供支撑；同时，提高社会公众对河长制实施成效的理解和认同，进而积极参与并监督河长制实施与落实。

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责任编辑 安天杭

Implementing leader responsible system in Jiangxi for river management and recommendations

Liu Jutao,Wan Yiguo,Xu Xiaohua,Wen Chunyun

Implementation of leader responsible system is of great significance to water conservation and protection of eco-environment as well as governance of river and lakes.Since Jiangxi owns a great number of rivers and lakes and plenty of water resources,it is necessary to take effective measures for water management with leaders shoulder theirs responsibilities.Taking the local conditions and practices into consideration,it is suggested to complete rules and regulations,make scientific planning,focus on"blue-line"management to rivers and lakes,set up information platform for decision makers,improve ecological compensation system,strengthen institutional system and introduce performance evaluation for leader responsible system.

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TV672

B

1000-1123（2016）18-0051-03

2016-07-05

刘聚涛，所长，高级工程师。

江西省水利厅科技计划项目（KT201406；KT201413；KT201515）。