山东省东平县移民精准扶持案例分析及股权探索

左 萍，赵明敏，李晓沛，孟 阳

（1.华北水利水电大学，450000，郑州；2.河海大学，210000，南京；3.山东省东平县东平湖水库移民管理局，271500，东平；4.河南黄河移民经济开发公司，450000，郑州）

山东省东平县移民精准扶持案例分析及股权探索

左 萍1，赵明敏2，3，李晓沛4，孟 阳3

（1.华北水利水电大学，450000，郑州；2.河海大学，210000，南京；3.山东省东平县东平湖水库移民管理局，271500，东平；4.河南黄河移民经济开发公司，450000，郑州）

通过对山东省东平县移民精准扶持模式、建档立卡贫困移民帮扶措施进行调研，选取了避险解困两区共建、种畜活体发放、股权分配、小额贷款贴息4个案例，对精准扶持模式进行了分析，为逐步构建东平县精准扶持工作长效机制提供参考。同时对精准扶持股权进行了初步分析，认为精准扶贫资金形成资产的股权归属还需要在实践中探索。

山东省东平县；移民；精准扶持；避险解困；养殖；小额贷款；股权

山东省东平县作为全国移民大县，在移民遗留问题处理和水库移民后期扶持工作中，对直补资金发放到人、直补人口动态管理到人、避险解困扶持到人、脱贫攻坚精准扶持到贫困移民、项目扶持到村组等精准扶持模式进行了探索。2016年4月，东平县移民局与华北水利水电大学组成调研组，对东平县多种精准扶持模式进行了调研。

一、避险解困两区共建——州城街道湖韵苑社区及产业园区

两区共建是东平县积极探索精准扶贫易地扶贫搬迁新模式，即通过整合政策性资金，配套建设移民社区与产业园区。

1.基本情况

州城街道的马口、孟庄、王庄、张楼、王楼东、王楼西、解河口沿湖7个村村庄占地317.77亩（1亩＝1/15 hm2，下同），采取“两区共建”的方式推进城镇化建设。利用避险解困项目，建设州城街道湖韵苑社区，该社区位于州城街道驻地西北部，紧邻东平湖，距街道驻地1.5 km，规划用地面积137.38亩，整体搬迁7个村751户、2 373人，其中库区移民2 008人，建档立卡贫困移民1 020人。

2.移民社区

根据群众意愿，湖韵苑社区建设楼房按“4+1”模式设计，即底层为储藏室，2～5层为居住楼房，楼房规划3种户型，社区内建办公及综合服务楼，整个社区分二期规划，投资共需1.9亿元。

3.产业园区

产业园区共规划4个产业项目：一是服装加工园，二是旅游码头，三是水产品批发市场，四是百亩特色种植园。

4.项目亮点

①带动移民就地就业，实现移民脱贫长效化。一是拓宽了移民就业人群，解决了农村妇女老人就近就业难的问题，让贫困移民实现从农民到工人的转变，持续稳定增收。二是提升了移民的工作技能，通过在产业园工作，不仅让贫困移民有了一份工作，更让移民有了可以赖以生存的一技之长。

②变输血为造血。两区共建的易地搬迁扶贫方式，改变了以往单纯向扶贫对象发放物资、资金的扶贫方式，让移民不出家门就能工作赚钱，变输血为造血，解决了扶贫效应难以持久、效用差的问题。

③特色资源得以开发。州城街道原孟庄以北湖堤内侧，原先是为了满足群众的货运和生产需要所建，“两区共建”以来，该村使用移民扶贫资金进行旅游产业开发，形成滨湖旅游产业体系，由社区统一经营管理，集体收入增加。

④改善移民生存环境，推动移民社区城镇化。州城街道“两区共建”，从根本上改变了移民的生存环境，为移民提供了良好的居住环境。一是通过统一规划住宅，居住条件得以城镇化。二是完善配套设施，移民生活城镇化。三是引进物业公司，社区管理城镇化。

二、种畜活体发放——老湖镇、西三村特种动物养殖

1.老湖镇特种动物养殖基本情况

老湖镇位于东平县西北部，人均耕地不足0.3亩，利用东平湖14万亩水面的资源优势，为饲养特种动物提供丰富的、成本低廉的鱼、虾等饲料，把养殖水貂、狐狸、貉等特种动物发展成了当地的传统产业，成为鲁西南最大的特种动物养殖基地，还培育发展了麻鸭养殖、湖产品加工等充分利用东平湖水产资源优势的产业。

西三村位于老湖镇西部，东平湖东岸，为整体搬迁安置移民村，且为无地移民村，全村950人，是全县典型的“非农业”贫困村，主要利用东平湖的资源优势发展特种动物养殖产业。

2.良种繁育场建设

由于长期注重饲养规模，忽视了品种质量，本地水貂已40多年没有进行改良，品种严重老化，貂皮价格受到很大影响。

西山村争取市财政扶贫资金9.0万元，市人防办扶持10万元，县财政配套资金9万元，自筹1.96万元，共投资近30万元，新建特种动物良种繁育场7座、64间、1 350 m2。

3.脱贫攻坚帮扶

西山村纳入扶贫部门建档立卡贫困移民有99人，3人缺劳力致贫，75人缺土地致贫，6人因资金致贫，11人因病致贫，4人因残致贫。其中低保贫困户40人，一般贫困户59人。利用省财政和水利精准扶持机会，申请专项用于脱贫攻坚的结余资金35.64万元，入股老湖镇西三片区特种养殖项目，购置特种动物优良品种200组。

4.良种效益

通过良种繁育场项目实施，每年为养殖户提供优质特种动物良种2 000只，至少为养殖户节省购种资金60万元。同时繁殖场年实现收益100多万元，户均年增收4 500元，人均年增收1 300元。更重要的是，项目的实施加快了当地特种动物养殖科技成果向现实生产力的转化，进一步提高移民的科学养殖水平，有力地促进东平县特种动物养殖业的发展，使全县库区农副养殖再上新台阶，并带动辐射周边地区的特种动物养殖。

三、股权分配——接山镇夏谢五村省级专项扶贫

接山镇夏谢五村不是移民村，但在省派第一书记精准扶贫工作中有很多亮点，在股权分配上进行了积极的探索，对移民精准扶持股权分配具有借鉴意义。因此也作为本次调研的案例之一。

1.基本情况

贫困发生率高，纳入扶贫部门建档立卡贫困人口762人，占全村1 300人的59%。耕地面积2 329亩，荒山、山地800余亩。人均耕地1.7亩，主要种植小麦、玉米等农作物。

省派夏谢五村的第一书记、山东农业大学林学院吴绪东教授，为了对贫困人口精准扶持，解决贫困户的脱贫问题，经多方考察，利用山东农业大学的资源优势，结合夏谢五村实际情况，在充分征求民意的基础上，确定成立股份制的泰安市创富农业开发有限公司（简称“创富”），发展草鸡养殖项目。公司注册资金1 000万元，规划分三期建设，一期占地45亩，二、三期占地800余亩。

2.公司及项目情况

公司股东有贫困户、夏谢五村、江苏立华牧业有限公司（简称“江苏立华”）和东平富华养殖设备有限公司（简称“东平富华”）组成。其中，贫困户以省派第一书记专项扶贫资金入股，夏谢五村以土地与基础设施入股，“江苏立华”以具有知识产权的无公害“雪山”牌草鸡、饲料、养殖、防疫技术等物料和技术入股，“东平富华”以设备入股。

贫困户、集体、“江苏立华”和“东平富华”三方按照4∶1∶5的股份比例进行分红。

一期项目（2015—2016年）建14栋特色养殖智能大棚，面积1 300 m2，可饲养1.3万只“雪山”牌草鸡，由“江苏立华”定期收购。投资约400万元，其中贫困户投入专项扶贫资金60万元、自筹股金90万元，“江苏立华”和“东平富华”物料、技术、设备折合投资200万元，村集体土地和基础设施折合50万元。

二期项目（2017—2020年）计划建设有机面粉、面条加工厂；改良有机农田；建设4～6栋有机蔬菜大棚，建设山地休闲观光采摘园，建设散养家畜、家禽园，建设休闲观光养老农庄。

三期项目（2021—2025年）计划建设太阳能即光伏发电、沼气池，特色植物开发。产品销售计划以互联网为主，以超市、直销、区域代理为辅。

3.收益预测

每只草鸡可获保底纯利润3～5元，每栋大棚每批草鸡平均可获利润5万元，按每年饲养4批草鸡计算，年收入约280万元。贫困户年收入112万元，村集体将年增收28万元。贫困户股份分红加上务工收入，人均年增收约1 700元。

4.项目亮点

①股权明晰。公司、集体、贫困户的股权明晰。在合同中详细规定了各个股东所持股份。该村用这样的方式，解决了扶贫项目长期瞄准偏差、贫困户得不到精准扶持的问题，保障了贫困户应得的利益，精准而高效。

②产权明晰。合同中明确了村集体投入省专项扶贫资金、土地与基础设施，“江苏立华”负责提供鸡苗、饲料、技术指导和防疫工作与部分资金，“东平富华”提供养殖设备与部分资金。

③小钱撬动大钱。该项目用扶贫专项资金60万元，撬动了400万元的养殖项目，实现了资金的高效利用。而且养殖项目只是该村三期扶贫项目中的第一期，后续的投资还会继续加大。

④风险与成本降低。该项目通过与专业的牧业公司和养殖设备公司合作，解决了不懂养殖技术、不懂项目建设、没有市场销路的问题，既降低了项目的风险，又节约了项目成本，实现了公司、村集体、贫困户的三方共赢。

⑤规划清晰。规划分三期实施，思路清晰，力图打造一个互生共赢的产业群，增强项目的生命力，使贫困户获得长期的工作与收入，保障与巩固贫困户的脱贫成果，真正实现脱贫致富。

四、小额贷款贴息

1.基本情况

作为全省小额贷款贴息工作试点县，东平县委、县政府高度重视移民创业小额贷款贴息试点工作，先后多次召开会议进行专题部署，县大中型水库移民工作领导小组提请县长办公会研究通过，把小额贷款贴息工作作为促进农民创业再就业的重要部分，列入了东平县“十大为民办理实事”之一，根据《山东省大中型水库移民创业小额贷款贴息试点方案》精神，制定了本县的移民创业小额贷款贴息试点方案。

从2013年开展试点到 2015年年底，共投入移民创业小额贷款贴息资金570多万元，撬动银行资金近3.7亿元，小额贴息贷款政策作用明显，在刺激移民创业、产业壮大升级、辐射增收致富等方面成效显著。

2.工作开展情况

县移民局作为政策实施的主导部门，积极对接相关部门进行了深入的探讨研究，在吃透政策精神的前提下，立足东平县移民工作的实际，明确扶持范围，创新贴息政策，实现了贴息工作扎实有序开展。

①组建机构，为贴息工作提供组织保障。成立了由分管副县长任组长，相关部门、乡镇（街道）、涉农银行负责人为成员的贷款贴息工作领导小组。县移民局申请设立了开发管理科，明确分工领导，抽调精干力量专职负责这项工作。开设服务窗口，挂东平县大中型水库移民创业小额贷款贴息中心牌子，营造了亲民、爱民、惠民的良好氛围。

②严格政策，把贴息工作做实做稳做细。县移民局协同各部门、乡镇（街道）进行了充分调查研究，先后两次组织召开了各相关银行、试点乡镇征求意见会，在此基础上，制定了《东平县东平湖水库移民创业贷款贴息试点方案（暂行）》，印发了《移民创业贷款贴息指南》，使贴息政策深入人心。在具体实施过程中，严格按照贴息政策，首先把用途不在补贴范围内的贷款全部去除，并给移民群众作了耐心解释工作。然后进行逐一入户调查，对贷款合同、贷款用途、项目现场、移民身份进行了审核。截至目前，已对1 200余份移民创业贷款进行核实，在对效益进行分析的情况下提报县财政局兑付贴息资金570多万元，涉及移民贷款金额3.2亿元；2016年已对上半年到期贷款进行核实，剩余480份贷款待还本付息后进行效益情况核实并核算兑付贴息资金，预计在2016年年底前全部完成。从目前效益分析来看，贴息政策刺激家庭增收均在5万元以上。

③创新管理，为贴息工作积累试点经验。整理项目档案和资金档案两套手续，坚持身份核实、项目现场核实、银行贷款信息核实、项目效益核实，总结贴息计算方法，按照合同签订时的上浮比率，采取贴息额度就高、基准利率就低的补贴标准计算。

④与时俱进，完善制度建设。县金融办、财政局、移民局在充分探讨研究的基础上，出台了《东平县大中型水库移民创业小额贷款贴息试点方案》。该方案把在东平县辖区内工商部门注册登记成立的发展前景良好、带动力强、解决移民就业能力强安置移民50人以上或带动移民发展相关产业30户以上、缴纳地方税收在5万元以上的农业龙头企业纳入了贴息扶持范围。

3.实施效果

通过实施小额贷款贴息，引导金融资金投入库区，使水库移民、以水库移民为主的经济组织、库区农业龙头企业得到更大的资金支持，推动库区经济快速发展、社会持续稳定、移民收入大幅度提高。

4.存在的问题及建议

贴息工作强大的带动力和移民贷款难问题之间的矛盾凸显。贴息工作开展以来，不但让有贷款的移民户得到了实惠，更多的是激发了移民群众自主的积极性，原来不敢干事和有思路但没钱干事的移民群众跃跃欲试，都想通过发展产业来发家致富，但现实的银行贷款难问题突出。虽然贴息工作在一定程度上促进了银行降息降门槛，但由于受银行担保、抵押等放贷政策的限制，造成对经济实力比较强的大户激励明显，但一般贫困户没有经济基础，无担保或抵押物，作用并不是很明显，贷款门槛依然比较高。

五、精准扶贫资金形成资产的股权归属问题

1.股权归属政策不明

对于精准扶贫资金形成资产的股权归属，并没有一个明确的规定。国家发展改革委、财政部、水利部在《关于进一步加强大中型水库移民后期扶持工作的通知》（发改农经〔2015〕426号）中，对生产开发项目的管理提出了要求：“合理确定由移民专项资金投入形成资产的所有权、管理权和收益权”。

2.东平县农村集体产权股份合作制改革尚处于试点阶段

东平县作为全国第二批农村改革试验区，在对农村集体产权股份合作制进行改革试点中，选取34个村进行试点，对村集体的资产、资金、资源“三资”进行清产核资；对各类扶持资金形成的集体资产进行摸底，对产权进行明晰；界定集体经济组织成员；按照集体股不超过30%、个人股不低于70%的原则量化股权；完成股份制合作改革，成立股份经济合作社。东平县的农村集体产权股份合作制尚在试点摸索，尚不成熟，股权归属界限不够清晰，但基本上是界定在村集体及其成员之间。

3.脱贫解困入股分红项目股权政策依据不足

根据省财政厅、水利厅项目申报指南要求，对脱贫解困入股分红的项目，由贫困移民与接受移民扶贫资金的企业（或其他主体）签订入股分红协议，接受移民扶贫资金的企业 （或其他主体）凭入股分红协议和经持股贫困移民签字认可的股权发放清单，经县移民局审核后到县财政局办理报账手续。股权归受帮扶贫困移民所有的政策依据不足，另外，对如何保障贫困移民的股权分红也没有明确具体的措施。

4.扶贫对象动态管理、贫困退出机制对股权的要求

国家要求对扶贫对象进行动态管理，建立了贫困退出机制，制定了统一的退出标准和程序，对扶贫开发工作按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则进行考核，股权是否也应与之相适应？

综上，精准扶贫资金形成资产的股权归属还需要在实践中探索。

责任编辑 韦凤年

Case study of Dongping County in Shandong Province on targeted poverty relief of resettled people and stockholder’s rights

Zuo Ping,Zhao Mingmin,Li Xiaopei,Meng Yang

Studies have been made on practice of targeted poverty relief by building files and cards for resettled people of Dongping County in Shandong Province.Four typical models are selected for performance evaluation including approaches of creation of both rural community and industrial zone for risk avoidance and poverty relief,grant of breeding stock,distribution of ownership and small loan with subsidy.Moreover,it makes an assessment on the ownership of assets derived from those funding that may help to build a long-term working mechanism for targeted poverty relief in Dongping County.

Dongping County of Shandong Province;resettlement;precise assistant for poverty reduction;risk avoidance and poverty relief;cultivation;small loan;ownership

D632.4

B

1000-1123（2016）18-0013-04

2016－08－15

左萍，教授级高级工程师。