实施全面两孩政策 促进人口均衡发展

杨文庄

国家卫生和计划生育委员会基层指导司司长(北京，100083)



·特稿·

实施全面两孩政策促进人口均衡发展

杨文庄

国家卫生和计划生育委员会基层指导司司长(北京，100083)

党的十八届五中全会审议通过了《关于制定经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，勾画了我国未来五年的发展蓝图，对我国如期实现全面建成小康社会的战略目标有着决定性意义。全会提出“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平，帮扶存在特殊困难的计划生育家庭。注重家庭发展”。这是党中央基于我国人口与经济社会发展的形势，站在中华民族长远发展的战略高度作出的重大决策，对于促进人口均衡发展、实现全面建成小康社会和“两个一百年”奋斗目标有着重大意义。

1 计划生育工作取得了伟大成就

我国是世界上人口最多的发展中国家，人口问题始终是我国面临的基础性、全局性、战略性问题。党中央、国务院历来高度重视人口问题，坚持人口与发展综合决策。从上世纪70年代初开始全面推行计划生育，1980年党中央发出致全体共产党员、共青团员的《公开信》，号召一对夫妇只生育一个孩子；1982年将计划生育确定为基本国策，以后又根据人口与经济社会发展形势，不断调整完善生育政策。40多年来，计划生育工作取得了举世瞩目的伟大成就。

一是有效控制了人口过快增长势头。用30多年的时间，实现了人口再生产类型的历史性转变，从“高出生、低死亡、高增长”转变到“低出生、低死亡、低增长”，完成了西方发达国家通常需要80年到上百年才能实现的转变。

二是改善了妇女儿童的发展状况。计划生育与提高妇女地位、优生优育、提高妇女儿童健康水平紧密结合，2014年，孕产妇死亡率下降至21.7/10万、婴儿死亡率下降至8.5‰，5岁以下儿童死亡率下降至11.7‰，均提前实现了联合国千年发展目标。

三是显著提升了国民整体素质。近40年来，我国人均受教育水平提高了5年以上。教育普及程度明显提高， 2014年，全国小学净入学率达到99.8%；初中教育毛入学率103.5%；高中阶段教育毛入学率86.5%；高等教育毛入学率达到37.5%；已跃居世界中上行列。

四是有力促进了经济快速增长。实行计划生育，减轻了社会抚养负担，为我国经济增长创造了40年左右的人口红利期。改革开放以来，我国经济持续快速增长，计划生育功不可没。

五是缓解了人口对资源、环境的压力。如果未实行计划生育，人均耕地、粮食、森林、淡水资源等将比目前低20%以上，人民群众的生活水平不可能达到今天的水平。

六是树立了负责任大国的良好形象。我国实行计划生育，使全世界的70亿人口日推迟了5年到来，为世界人口发展和减贫事业作出了重要贡献。

以上成绩的取得，得力于党中央国务院的正确领导，离不开广大人民群众的牺牲和奉献，离不开各级计划生育工作者的艰苦努力。实践证明，实行计划生育是符合国情的正确决策，功在当代，利在千秋。

2 逐步调整完善生育政策意义重大

进入新世纪以来，我国的人口形势发生了转折性变化，人口总量增长的势头减弱，人口结构性问题突出，劳动年龄人口开始减少，老龄化程度不断加深，出生人口性别比居高难下，人口均衡发展的压力增大。1980年的《公开信》中就指出，到30年后，特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。党的十八届三中全会根据我国人口与经济社会发展的新形势、新变化，作出了启动实施“单独两孩”政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展的战略决策，指明了生育政策调整完善的方向。在“单独两孩”政策稳妥扎实有序实施的基础上，十八届五中全会审时度势，科学决策，作出了促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动的重大决策，符合国情、顺应民意，正当其时，也兑现了当初的政治承诺。

一是有利于广大家庭的和谐幸福。计划生育关乎国家的兴旺发达，关乎千家万户的幸福安康。调查显示，80%左右的家庭希望生育两个孩子，90%以上的家庭对实施全面两孩政策持支持态度。人民有所呼，改革有所应。实施全面两孩政策，进一步缩小国家政策与群众意愿的差距，可以基本满足群众的生育意愿，有利于改善家庭结构，增强代际支持功能，提高家庭发展能力，增进家庭福祉。

二是有利于经济社会协调可持续发展。人口是经济社会发展的基础性因素。在经济新常态下，实施全面两孩政策，可以稳固内需基本面，拉动消费需求，带动扩大投资，有利于增强经济发展活力，促进经济持续健康发展；有利于逐步实现城乡、区域、民族间生育政策的统一，平衡性别结构，促进社会和谐。

三是有利于实现中华民族伟大复兴的中国梦。上世纪90年代以来，我国进入低生育水平国家行列，生育水平稳中有降。人口结构性问题日益突出，人口均衡发展的压力不断加大。实施全面两孩政策，能够适当提高生育水平，减缓未来人口总量达到峰值后下降的速度，优化人口结构，促进人口均衡发展，保障人口安全；有利于促进人口大国向人力资源、人力资本强国转变，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦提供坚实基础和持久动力。

中央调整完善生育政策总的基调是“稳妥、扎实、有序”。实施“单独两孩”接“全面两孩”，逐步调整完善生育政策，是中央确定的战略部署。2014年“单独两孩”政策在全国逐步落地，与2013年相比，2014年出生人口有所增加，人口自然增长率提高了0.29个千分点，政策效果开始显现。同时，有利于准确把握人们的生育意愿和生育行为，加强妇幼健康服务能力，为进一步调整完善生育政策积累了经验，“十三五”时期启动实施“全面两孩”政策条件具备、时机成熟。

3 依法实施好“全面两孩”政策

根据党的十八届五中全会对制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法修正案》，党中央、国务院印发了《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》，各省(区、市)人大或其常委会将修改地方人口与计划生育条例，地方党委、政府将综合评估本地人口发展形势，制定全面两孩政策实施方案,确保把全面两孩政策这件惠民生、利长远的好事办好。

一是精心组织实施“全面两孩”政策。各地要认真总结“单独两孩”政策实施的成功经验，做好“全面两孩”政策的摸底调查，准确掌握目标人群底数及生育意愿、生育计划等基本情况；城市地区还要充分考虑人口流入的因素，预测出生人口变动趋势；加强风险评估，全面梳理可能存在的风险点，科学制定工作方案和风险防控预案，尽快使这项政策全面落地。同时，要清醒地看到，未来相当长的时期内，我国人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变，人口均衡发展的压力增大。实施“全面两孩”政策，赋予了计划生育基本国策新的内涵，计划生育工作的主要任务由以往控制人口数量为主向调控总量、提升素质、优化结构、合理分布并举转变，由行政管理为主向更加注重服务家庭转变，由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变。

二是推进计划生育服务管理改革。实行生育登记服务制度，对生育两个及以内的孩子，不实行审批，由家庭自主安排生育，免费领取生育服务证。要畅通登记渠道，方便群众办事，并与妇幼健康咨询、指导和服务结合起来，切实使这一制度成为新的“民心工程”。简化特殊情形再生育审批，将办理依据、条件、程序、时限等事项在网站、政务服务窗口公开，全面推行网上办理和承诺制，方便群众办理。严禁将计划生育与落户、入托、入学等挂钩。依法做好社会抚养费征收管理，严格执行“收支两条线”。深入开展优质服务创建活动，启动新一轮国优单位评选，全面落实避孕方法知情选择，引导群众自主选择安全、有效、适宜的避孕措施，减少非意愿妊娠，规范生殖健康服务，落实免费的卫生计生服务项目。加大打击“两非”力度，提高出生人口性别比综合治理水平。依法依规查处政策外多孩生育，维护良好的生育秩序。

三是大力提升妇幼保健服务能力。实施“全面两孩”政策的前几年，孕产妇特别是高龄孕产妇会有明显增加，孕期合并症、并发症发生的风险增大，部分地区妇幼健康服务资源、特别是优质服务资源供需矛盾等问题可能比较突出。对此需要高度重视，积极应对，确保母婴健康安全。一是加强妇幼健康服务体系建设。通过加大投入推进妇幼健康服务机构标准化建设和规范化管理，鼓励社会资本举办非营利性妇儿医院，挖掘相关医疗卫生机构内部资源潜力，增加服务和床位供给。二是加强妇幼健康服务人才的培养。加快产科和儿科医师、助产士及护士等紧缺人才培养，在服务价格、薪酬分配、职称晋升等方面加大政策倾斜力度。三是推进分级诊疗，引导孕产妇合理选择助产服务机构。四是强化孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设，畅通应急通道。五是推进优生优育全程服务，落实免费孕前优生健康检查，加大出生缺陷防治力度，提高出生人口素质。

四是构建有利于计划生育的家庭发展政策体系。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，妥善做好政策调整前后各项计划生育政策的衔接。政策调整后，对自愿只生一个子女的夫妻，不再实行独生子女父母奖励优惠等政策；对政策调整前的独生子女家庭，继续实行现行的奖励优惠政策。要注重家庭发展，建立完善包括生育支持、婴幼儿养育、青少年发展、老年人健康等方面的家庭发展支持体系，推动卫生、托幼、教育、社保、就业等服务资源的合理配置和政策完善，完善计划生育奖励假制度，维护妇女合法权益，鼓励按政策生育。

五是加强组织领导和舆论引导。各级党委政府要坚持计划生育党政一把手亲自抓、负总责，坚持和完善计划生育目标管理责任制，加强统筹规划、政策协调，推动工作落实，坚持一票否决制。要制定专门的宣传工作方案，抓好组织实施，积极营造良好的舆论氛围。要充分发挥主流媒体和新媒体的作用，加大正面宣传力度，增强人口基本国情和计划生育基本国策意识。密切关注舆情动态，主动回应社会关切，弘扬主旋律，积累正能量，防止负面炒作。

[责任编辑：张璐]