《行政处罚法》实施的困境反思

李　晓*

上海政法学院，上海　201701



《行政处罚法》实施的困境反思

李晓*

上海政法学院，上海201701

行政处罚法实施二十多年来，其对于规范处罚行为、监督行政机关依法行使职权发挥了重要作用。但《行政处罚法》存在的“恶性普法”效应，对于法律的实施运作产生了不利后果。因此，有必要反思《行政处罚法》的实施效果，并根据问题提出解决方案。

行政处罚法；恶性普法；程序参与

一、《行政处罚法》的价值分析

《行政处罚法》的良性实施对法治建设意义重大。首先，建设法治社会需调动公民的积极性。公民通过处罚程序的参与实现对政府的有效监督，使权力围绕公民利益设定的轨道运行；其次，只有充分发挥公民权利对于行政权力的制约作用，使权力在规则和监督下行使，政府才能真正实现法治化。公民通过参与行政处罚权的运作，从程序全过程对行政权力的来源、主体、运行、后果等进行监督，这必将推动法治政府的建设；国家是公民社会和上层政治构成的有机体，作为国家最重要的两大因素，法治社会、法治政府都得以建立，在此基础上的国家法治化也必将最终建立。

二、《行政处罚法》的实施反思

虽然《行政处罚法》对于法治建设、依法行政的意义重大，但其在实施过程中产生了一种“恶性普法”效应。在行政执法实践中，不乏相对人在受到不利益处分之后才知晓其行为系违法行为，应受处罚的情形。行政相对人事前并不知处罚法的规定，其实施了违法行为，该行为应受行政处罚，那么相对人仍应受到行政制裁。相对人的主观心理要素(故意、过失)不是处罚的构成要件。在实务中通常考虑的是相对人行为违法性、法律条文的明文规定等要素。

《行政处罚法》所设定的处罚是一种事后制裁，通过其震慑迫使相对人不再实施该违法行为，以达到维护行政管理秩序的目的。这种事后性具有滞后效果，相对人事前不知该行为违法而实施了该行为，其受到行政处罚的，容易产生一种逆反、抵触心理，不利于该法的进一步实施。行政处罚法的“恶性普法”效应，就是通过事后对相对人科处制裁的方式使其明晰违法行为以及惩罚。这种使人“吃一堑、长一智”的明法方式存在弊端，亦即《行政处罚法》实施产生的不良后果，这也反映出我国《行政处罚法》公布、宣传、实施方面存在的不足之处。

三、行政处罚法实施困境的破解

如何遏制其“恶性普法”效应，安抚相对人的抵触情绪，破解处罚困境是行政主体践行建设法治国家、法治社会、法治政府任务和使命的需要，是执法主体在新的社会环境下转变执法思路的要求。笔者认为，实现单纯的事后制裁向事前宣传、事后制裁相结合、单纯的硬规制向硬规制、软规制相结合、“权力本位”向“权利本位”执法思维的转变是解决该问题的关键。

首先，加强法治宣传教育。通过宣讲会、讨论会等多种形式宣传处罚法，并在政府官方网站、政府公报上刊载处罚法条文，以及处罚的经典案例供行政相对人阅览，同时在政府办公大厅应设咨询服务台、在政府网站上派专门负责人提供答疑解难服务。

其次，建立诚信档案与预警机制。根据违法程度，行政主体可对危害较小的违法行为不予处罚，对其进行提醒、批评教育，并告知其如再次违反法律规定，实施违法行为，则对其从重处罚。这便是一种软规制，以提醒、批评教育的方式将可能造成的危害、违法的法律告知相对人，使其认识到自身错误，并予以改正。然后将其登记，再次违法将录入公民诚信档案。根据诚信档案中记录的违法、犯罪程度、次数，对公民的福利予以限制，以达到制裁目的。这种预警机制的建立，可以使相对人明确违法行为及其后果，对严重违法行为的发生起到预防作用。

最后，转变执法理念，加强程序监督。传统的管理行政已无法适应社会发展的需要，法治行政、服务行政则要求行政主体转变执法理念，为社会公众谋取福祉。行政处罚法虽具有刚性特征，但这并不抹杀其柔性的一面，行政主体在执法实践中仍可考虑相关情形行使裁量权，保护相对人的合法权益。发挥听证作用，使相对人通过参与听证程序得到充分申辩的机会，行政主体也能够做出正确的决定。此外，相对人还可通过程序参与实现对行政主体执法监督和抵触情绪的释放，并在行政主体违反行政程序时，要求其承担相应的法律责任。

四、结语

这种“恶性普法”效应彰显了执法思维与守法思维的不一致。执法主体在实施处罚时充分未能考虑相对人的主观过错，处罚根据主要是行为的客观要素，这种执法思维未能实现执法理念的转变。而相对人则由于事前不知行为违法，在处罚时行政主体有违反行政处罚程序的行为，如未告知其处罚的依据、救济方式，未听取其陈述和申辩的，相对人对该处罚决定不服，极容易曲解该法的立法目的，并对该法的实施产生阻力。当前转变执法思路，加强行政相对人的程序参与和程序监督，方是问题解决之道。

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李晓(1991-)，女，汉族，山东德州人，上海政法学院研究生在读，研究方向：宪法与行政法学。

D922.1A

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