新中国成立初期中国共产党对新疆城市的接管与政权重构

2016-02-04付志刚，王肇磊

南都学坛 2016年6期

关键词：建政政权新疆

付志刚，王肇磊

(1.四川大学马克思主义学院，四川成都610064； 2.江汉大学城市研究所，湖北武汉430056)

新中国成立初期中国共产党对新疆城市的接管与政权重构

付志刚1，王肇磊2

(1.四川大学马克思主义学院，四川成都610064； 2.江汉大学城市研究所，湖北武汉430056)

新中国成立初期，中国人民解放军迅速解放新疆并对新疆的城市予以和平接管。为维护国家统一和加强边疆民族地区的政权建设，从1949年10月至1952年底，中国共产党采取民族平等、和平接管改造、民族区域自治的政策，以获得各民族的支持与认同。此后，通过设立党委、重建政权、制定治理方略、改造旧官员、选拔新干部、完善工青妇等群团组织的方式，中国共产党分步骤、分阶段对新疆省级政权、省会迪化与各级城市政权进行了和平改造和重构，组建了全新的人民政权，将长期“孤悬塞外”之地纳入中央政府的有效统辖与管理之下，为新疆区域社会与城市的发展奠定了坚实的政治基础。

建国初期；中国共产党；新疆；城市接管；建政

中国共产党历来高度重视新疆的工作，早在抗日战争初期就派陈潭秋、毛泽民等人前往新疆进行革命活动。解放战争后期国内形势日渐明朗，解放新疆迫在眉睫，对如何解放新疆，接管其城市、建立新政权，中共亦有相当深入的思考和构想；新疆和平解放后，中共便将其在东北、华北城市接管、建政的经验，结合新疆的实际付诸实践，成效显著。目前，学界对新中国成立初期城市接管与建政问题研究成果斐然，但关于新疆城市接管和政权重构的研究却还较薄弱，成果不多①*①关于新疆城市政权接管与政权重构的研究成果主要有：邓力群《初到新疆的日子》，载《当代中国史研究》，2012年第2期；中共乌鲁木齐市委党史工作委员会《城市接管与改造·乌鲁木齐卷》，中共党史出版社1997年版；党育林《当代新疆简史》，当代中国出版社2003年版等。。故本文拟以中国共产党对新疆城市的接管与政权重建为题展开探讨，以深化相关研究。

一、新疆解放与中国共产党对城市的接管

1949年9月25、26日，陶峙岳、包尔汉分别通电起义，新疆宣告和平解放。为接管新疆城市和重构政权，10月10日，人民解放军从酒泉出发，西出玉门关，北穿星星峡，数路大军，齐头并发，进军新疆[1]。进疆部队遵照中共中央新疆分局制订的“不设军管会，原省政府执行中央人民政府命令；地方部队迅速改编；原各机关负责人不动；由人民解放军一兵团各机关、部队派出军事代表协助办理清理移交事宜”的接管原则和工作方针[2]，迅速开展了城市接管工作。11月6日，第一兵团司令员王震率领兵团指挥部由酒泉迁至迪化，指挥二、六军分别接管南疆、北疆城市。二军在郭鹏、王恩茂指挥下进军南疆，所辖四师于11月26日到达喀什噶尔；五师接管库尔勒、焉耆后，又于11月28日抵达库车、阿克苏等地；12月22日五师十五团横穿塔克拉玛干沙漠进入和阗(1959年更名为“和田”)。六师在1950年1月以后陆续抵达南疆各城市。六军则于1949年11月16日抵达哈密、迪化，所属各团分别前往北疆呼图壁、绥来(玛纳斯)、伊宁等地区；十六师于1950年1月中旬抵达东疆的哈密、镇西(巴里坤)、北疆的奇台等城镇，到1950年3月底基本完成了全疆城市的接管工作[3]，为中共在新疆和平建政准备了前提条件。

此前，中共接管城市的一般经验是先设立军管会接管城市，城市秩序稳定后再建立新兴的城市政权。这种模式首先创设实践于东北城市的接管。1948年6月10日中共中央在转发全国并切实执行的东北局《关于保护新收复城市的指示》中，明确指出：“在占领城市初期，必须由攻城部队直接最高指挥机关担任该城的军事管理，所有入城工作的地方党政机关及工作人员，一律听其指挥。”[4]即学界常言的“中华人民共和国建立前后，城市一律实行军事管制制度”[5]。然而，中共在接管新疆城市过程，除部分城市采用之前在东北等地行之有效的经验外，大多实行新疆特色的“北平方式”，即不设军管会，省临时政府执行中央人民政府命令；原国民党在各城市机关负责人不动，中共派驻军事代表协助办理清点移交手续予以和平接管[6]。例如省会迪化(1954年改为乌鲁木齐)的接管，人民解放军对于国民党旧军政机关、企业、学校工作人员和起义部队采取全部包下来的政策，除少数特务反革命分子和坏分子予以清除处理外，其余全部留下，改造使用[7]。其他大部分城市，则在“战斗社”“先锋社”“新疆青年民主同盟”等中共领导的进步组织的前期准备和协助下，也都得到了和平接管[8]。

二、中国共产党在新疆和平建政的方略

(一)成立省级的党委及其领导的人民政府。1949年10月12日成立中共中央新疆分局，王震担任书记，徐立清任副书记，罗元发、张贤约、饶正锡、王恩茂、郭鹏、曾涤、邓力群为委员，筹建新疆人民政府[2]。根据《共同纲领》的规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口的多少和区域大小，分别建立民族自治机关。”[9]1949年12月22日，经中央人民政府、人民革命军事委员会、政务院同意批准，新疆人民政府正式成立，包尔汉任省政府主席，高锦纯、赛福鼎·艾则孜任副主席，另设省府委员30人[10]。下设秘书处、民政厅、公安厅、民族事务委员会、财政经济委员会、财政厅、商业厅、交通厅、工矿厅、农林厅、畜牧厅、银行、贸易公司、文化教育委员会、教育厅、卫生处、法院等机关，初步建立起了有别于旧政权的新型的新疆省级政权组织[11]。

(二)制定施政方略。为更好地指导新疆城市接管和政权重构，当时的新疆省人民政府于1949年12月17日制定、公布了《新疆省人民政府委员会目前施政方针》，提出确保本省和平，巩固社会治安；军民团结，共同生产；各民族一律平等，团结互助；加强人民民主统一战线，改造各级政权；加强各项经济建设，整顿财政，实行土改；加强组织工青妇农等人民团体等方面的政权建设的指导思想[12]。

(三)组建地方党委。中共中央新疆分局成立后，为肃清土匪，防止叛乱，建立、巩固新生人民政权，开展地方工作，全疆自上而下依靠驻军党组织组建了地方区党委、地委、县委三级党委机关，强化了中共在城市政权重建过程中的领导作用。1950年1月以二军党委为基础组建喀什区(南疆)党委，下辖喀什、和阗、莎车、阿克苏4个地委；以六军党委为基础建立迪化区(北疆)党委，下辖迪化、哈密、焉耆3个地委；以新疆军区为主，抽调党员干部，结合原三区民族军，建立五军党委并兼伊犁区党委，下辖伊犁、塔城、阿山3个地委。在3个区党委和10个地委领导下，按照行政组织建立所属县委。至1952年底，全疆建立了3个区党委、10个地委、81个县委和500多个县辖区委。各地、市、县党的领导机构成立后，发展了一批党员，组建了所属县以下区、乡党组织，少数乡还建立了党支部[13]。各级地方党委、党组织的建立为中共在新疆建政打下了极为重要的组织基础。

(四)选派、改造、培养干部。为保证中国共产党在新疆各级政权中的核心领导地位，从1950年1月至1952年底，陆续从驻疆人民解放军部队抽调8000多名干部、战士，与从内地选派的干部以及吸收培养的民族干部一起，组成建党建政工作队或中共县一级的工作委员会，接管各地专署、县政府、警察局、法院等机构[14]。另外，根据新疆分局的指示，原国民政府时期迪化、哈密、焉耆、阿克苏、库车、喀什、和阗等地区专署、县政府、警察局、法院等旧政权、旧机构中的公职人员有选择地留用，清除反动破坏分子，对一般人员根据不同情况直接使用或者改造使用，使之成为城市新政权中的一员。同时，积极培养少数民族干部，王震曾反复强调：“选拔和培养本地民族干部，是我们党在政治上援助边疆各族人民的重要任务之一。”在王震和新疆分局的努力下，包尔汉、赛福鼎·艾则孜等15名机关少数民族干部被吸收为中共党员[15]，并举办了“制造人民干部的加工厂”的地方干部训练班，在短短两年内，新疆培养了3600名少数民族干部[16]。

三、省会城市迪化的政权重建与示范效应

迪化是全疆的首府，不仅是新疆最早完成接管与政权重建的城市，亦是全疆改造较为充分、工作较为细致、成效较为明显的城市，对其他城市的政权重构有着示范效应。

(一)组建迪化市委和市政府。1949年11月24日，中共新疆分局任命六军副政委、新疆分局组织部部长饶正锡为中共迪化市委书记，主持迪化市的建党建政工作。12月10日，中共迪化市委正式成立，刘鹤担任市委组织部部长，刘诗平任宣传部部长，李保廉任统战部部长，刘鹤、呼思恭、姚文、高一品、刘诗平为市委委员[10]。为此《新疆日报》发表社论：“共产党迪化市委的成立，象征着新疆人民的解放，标志着黑暗反动的专制统治已成为过去，共产党将领导人民克服一切困难，逐步地进入民主、自由、繁荣、幸福的乐境。”[2]

1949年12月31日，中央人民政府政务院任命屈武为迪化市市长，呼思恭为副市长，杨逢春、那思尔·艾山继任副市长，下设民政科、教育科、财政科、地政科、社会科6个科，辖警察、工务2局。不久，市政府对机构设置进行调整，改设秘书处、民族事务处和民政、教育、财政、建设、劳动、工商、卫生科，并任命各处、科负责人[17]。 1950年9月，中央人民政府政务院免去屈武市长职务，饶正锡兼任市长，呼思恭任副市长并主持政府日常工作，禹占林(回族)、那思尔(维吾尔族)为副市长，迪化市的市委市政府构架基本完成。

(二)建立城市基层政权组织。首先，废除封建保甲制。1950年1月迪化市第一届各族各界人民代表会议通过了废除封建保甲制度的决议，规定在区以下的保改为街公所，乡改为乡公所，取消保长改设乡长、街长，取消甲长，改设代表，在5个代表中选1主任，便利行政领导[2]。市人民政府先后抽调104名干部，组成工作队深入基层开展废除封建保甲、建立人民基层政权工作。到3月底，迪化市废除5区54保，建立51个街公所、3个乡公所，选出正副街长、乡长109人，代表主任154人，行政代表723人。当选人员多为贫苦居民、农民和小商贩，显示出人民民主政权的先进性和广泛性。在经选举产生的841名基层政权机构成员中，汉族455人、维吾尔族176人、回族204人、哈萨克族4人、俄罗斯族2人，体现了各民族当家做主、平等的新型民族关系[7]。

在建立城市基层政权组织过程中，根据“教育、改造、使用”的原则，全市共接收思想改造较好、拥护党和人民政府的旧保甲人员861人，留用496人，集训98人，调转109人。据统计，经民主选举产生的行政代表中旧保甲人员占37%，街长中旧保甲人员占26%[7]。同时，迪化还采用接收军队转业干部、吸纳本地优秀人员、从内地调来部分经验丰富的干部等方式，优化干部结构，充实健全基层政权组织。

保甲制度废除后，区公所取代封建保甲，成了新的城市基层政权。1951年初，迪化市成立了区公所。区的数量也由5个调整为7个，1952年又将这7个区公所改组为7个区人民政府，迪化市基层政权机构基本成型[19]。

其次，组建人民警察机构。为维持城市秩序，保障社会治安，根据中央《关于建设人民警察的指示》和中共新疆分局《关于改造旧警察机构的指示》的精神以及迪化市制定警察整编方案与留用警员的5条标准，1950年初，迪化市警察局对在岗旧警员918人进行了整编：留用506人，裁减412人(其中40人送公安厅集训，70人送省干校学习，200人自谋职业，102人遣返原籍)。整编改造结束后，迪化市警察局于1950年2月16日正式改称迪化市人民政府公安局[7]。这标志着新型的人民警察制度初步建立起来了。为保证警察的人民本色，从1950年10月开始，市公安局组织在职干警积极参加各项政治活动，处理犯有严重问题的干警183人，调进近200名解放军战士、吸收部分学生和优秀的社会青年参加公安工作，使人民警察队伍在数量上、组织结构上发生了重大变化，把一个旧警察局改造建设成为真正的人民公安局[7]。

再次，成立工会、妇联、共青团等群众组织。为密切联系群众，组织群众， 1949年12月21日，迪化召开了工人代表会议，参会代表147人代表着全市工商业、手工业、建筑业等11700余人行业工，会议选举产生了迪化市总工会筹备委员会。次年5月，迪化市总工会召开第一次代表会议，大会讨论并通过了迪化市总工会组织章程及今后任务的决议，产生市总工会第一届执行委员会。在总工会的推动下，迪化各区县工会以及专业工会随之普遍建立起来[7]。

1949年12月30日，迪化市妇女代表会议选举产生市民主妇女联合会筹备委员会。次年5月25日，迪化市第一次民主妇女联合会代表大会召开，会议通过了市民主妇女联合会章程，选举产生市妇联第一届执行委员会，选举产生主任1人(汉族)、副主任3人(均为民族干部)及常委11人。市妇联成立初期，积极配合迪化政权建设工作，以街道为单位建立基层妇代会，民主选举妇女代表，在全市各街道建立了52个基层妇代会，在工矿企业职工集中的院落建立了7个职工家属委员会[7]。

1950年7月1日，中国新民主主义青年团迪化市工作委员会正式成立，团的基层组织和青年群众组织也随之相继成立[7]。这些社会团体的组建，有力地推动了中共领导在迪化的建政工作。

市委、市政府的成立，各基层行政机关、警察机构、社会团体的组建标志着中共初步完成了迪化的建政工作。其意义不仅在于建立了省会城市的政权，稳定了政局，更重要的是其建政方式和政权组织结构与政府工作人员在民族平等的原则下保持了相当比重的民族干部，对新疆其他城市政权的重构产生了深远而广泛的影响，起到了示范作用。

四、各级城市政权的改造和重构

为迅速完成新疆城市建政工作，1950年中共新疆分局发出《关于春季地方工作的指示》，规定：(1)做好几个较大的城市工作；(2)训练干部；(3)进行社会调查；(4)建党；(5)有步骤地改造专署、县级政权[11]。于是，新疆各城市在各级党组织的领导下迅速开展并完成了政权组织的重构。

伊宁、塔城、阿山三区是新疆民族经济相对发达的地区，也是少数民族聚居的地区。按照迪化的经验，三区首先建立各级党委。1950年初，中共将民族军改编为中国人民解放军第五军，并以该军为基础成立省军区级的伊犁军区，组建由中共派遣的政工干部和吸收入党的民族军指挥官为主体的第五军中国共产党委员会，兼管伊犁区地方党务。7月，中共在伊宁成立了受新疆分局领导，相当于省级的中国共产党伊犁区委员会，下辖伊宁、塔城、阿山三个地委。1950年至1952年底，三区所属25个县市党委先后建立。随后，伊犁党委根据实际情况按照“自上而下，由城镇到乡村，由农业区到牧业区”的步骤，开展建政工作。三区首先建立了新疆省人民政府的派出机构——专员公署，并逐步建立了县、区、乡人民政府。中国新民主主义青年团伊犁地方工作委员会于1950年4月成立。至1953年，伊犁专区共有7个县团委、191个团支部，团员1012名[21]。 1950年5月，中共伊犁专区决定组建伊犁专区妇女工作委员会，薛继卿任主任，并成立了新疆省民主妇女联合会伊犁专区办事处[22]。新中国成立前，三区没有工会组织。1951年11月，伊犁专区成立工会办事处。1952年2月，塔城成立专区工会筹备委员会[21]。三区的建政工作基本完成。为此，1952年5月23日，政务院根据西北军政委员会民政部的报告批复同意，增设伊宁和喀什为专署辖市。

喀什是南疆的中心城市，也是少数民族聚居区，建政相较新疆其他城市困难。为稳固城市社会秩序，1950年1月3日喀什军事管理委员会成立，王恩茂任主任，阿不都克日木·买合苏木、买买提明·伊敏诺夫(维吾尔族)任副主任，设委员19人，实行军事管制。1月24日，以二军党委为基础，建立中共喀什区委员会，区委下辖喀什、阿克苏、莎车、和田4个地委[23]。 2月由二军四师党委筹建喀什地委及管辖疏附等9个县的县委工作[24]。不久又组建了疏附县人民政府，设4个城区，辖57个街[25]。1950年3月，喀什各族各界人民代表大会闭幕后，为贯彻废除保甲制度建立人民民主政权的决议，选择库尔汉区(在城北七里河，包括八个乡)试办建政。由军管会派工作组到达各村筹委会召开农民代表会议，选举183名农民代表(其中贫农103人，佃农20人，中农46人)，并召开区第一届人民代表会议，彻底废除保甲制，建立民主政权。但该区农民90%系维吾尔族，因长期受封建保甲人员的压迫敲诈而普遍存在恐惧心理，少数破坏分子利用空子，到处散布谣言，阻碍工作，导致起初工作进展不顺利[2]。后经工作组坚持不懈的努力废除了保甲制。库尔汉区试办建政的成功，极大地推动了喀什基层的建政工作。4月25日喀什专区正式废除封建保甲制度，建立基层人民政权，原乡镇改为区公所，保改为乡政府，在城市的保改为街公所，从而完成喀什的建政工作。1952年喀什建市后，7月1日，首先成立了中共喀什市委员会，四师十团副政委董泉林为第一任市委书记，负责组建喀什市人民政府与市级机关。10月3日成立了由11人组成的喀什市人民政府筹备委员会。10月25日喀什市人民政府正式成立，任命阿不都热衣木·力提甫为喀什市市长[26]。这样，在中共领导下喀什完成了民主建政工作，走上了由传统县城向现代城市发展之路。

阿克苏也是南疆重镇之一。1949年11月29日，人民解放军二军第五师进驻阿克苏后，立即抽调大批军队干部接管阿克苏旧政权，建党建政。1950年3月，成立了中国共产党阿克苏委员会，设立县委机关，阿克苏县委设书记1人，设秘书室、组织部、宣传部。1951年3月，经中共阿克苏地委批准，增设常务委员会，常务委员5人。后在县委领导下，积极发展中共党员，逐步建立健全党的各级基层组织。到1952年底，阿克苏党组织发展至6个党委，8个支部，党员99人[27]。与此同时阿克苏按照迪化的经验开展了城市基层政权组建工作，其主要做法是改乡设区，即县以下设区，区以下设乡，乡以下设行政村。经过调整，1952年全县设有6个区，36个乡，96个行政村。至此，阿克苏建政工作基本完成。

到1952年底，新疆全省城市人民政权相继成立，建政工作顺利完成。虽然当时各地情况不同，民主和平建政采取的形式也不同，但人民政权的建立都是采取广泛吸纳各民族、各阶层、各种职业的先进分子，通过各族各界人民代表会议进行、完成的[28]。

五、结语

纵观新中国成立初期新疆城市接管与城市政权重建工作，“中国共产党作为一个外来的陌生者”，根据新疆多民族的特点，在完成新疆城市的接管后，便立即按照党的民族政策对城市政权组织进行了改造和重构，广泛吸纳少数民族干部，形成了少数民族干部占多数的政权结构。同时，中共考虑到新疆民族地区的差别性，在伊犁、塔城、阿山三区实行少数民族当家做主的政策，构建了民族区域自治这一具有区域特色的政权组织模式，为新疆民族区域自治进行了有益的探索。

通过建省初期对新疆城市的接管和城市政权组织的重构，中共基本完成了对新疆的实际控制。依靠着各级城市政权对基层的管控，中共势力深入基层，比之国民政府时期在新疆的虚化管理，这种控制力是十分强大的，新疆也因此进入到与此前完全不同的发展阶段，开启了一个崭新的历史时期，新疆的区域与城市不再是孤悬塞外，而是在全国一盘棋的统一部署和安排下的有序发展。为未来的民族区域自治及经济社会的恢复和发展奠定了坚实的政权基础，纵使后来新疆恐怖主义、分裂主义、极端主义等“三股势力”在境内多次发生暴力分裂活动，中共在新疆的政权基础依旧稳固，区域与城市不断发展，人民生活水平逐步提高。

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