北洋政府时期地方警察教育述评

2016-02-03文/施峥

山西档案 2016年2期

文/施峥

北洋政府时期地方警察教育述评

文/施峥

北洋政府时期，在“统一教育，集中警权”方针的指导下，将警官教育权收归中央，地方渐次停办警官教育，专注办理巡警教育在基层警察教育的普及方面取得了较大发展。较之清末的地方警察教育，北洋时期中央主管部门对地方警察教育的控制和影响明显增强，军事因素的影响更甚，专业警察教育也取得了突破性发展，这些都为以后的地方警察教育奠定了基础。

北洋政府；地方警察教育；警官教育；巡警教育

北洋政府时期的警察教育，上承清末初创警察教育之余绪，下启南京国民政府全面发展警察教育之先河，是中国近代警察教育史上的一个重要阶段。这一时期的警察教育主要按照中央集中办理警官教育、地方各自负责巡警教育的原则展开，并在巡警教育的普及方面取得了较大进展。

一、北洋政府时期的地方警官教育

北洋政府成立后，为改变清末警察教育“学堂多，则遴选不必精；统系纷，则精神不必澈”的局面，制定了“统一教育，集中警权，注重实用，以期整饬地方警政”的基本方针。［1］（p1）根据这一方针，内务部于1912年10月发出通令，将各省原有警官教育一律取消，仅在京师设立开展警官教育的警察学校，其目的在于将有限的资源保障中央一级的警官教育，并通过对警官教育的独控，扩大对地方警政的影响。但由于此时许多省份于清末创办的高等巡警学堂尚未有学生毕业，若骤行停止的话，无疑会造成警察教育资源的浪费。奉天、四川、广东等省以地方急需人才，而学生中断学业十分可惜等理由申请 “准予暂行仍旧，俟现在各生毕业再行遵令停办改组法政专门学校”。［2］考虑到地方上的实际情况，内务部对此表示了同意。

内务部通融的做法使一些省份以为警官教育仍可以变通方式在地方办理，甚至一些省份积极筹划新的警官教育形式。江苏省议会曾擅自议决将原警官养成所改设江苏省立警察学校，并于1913年11月1日在《申报》上刊登招生广告。［3］奉天省议会擅自议决将“未受教育警官拟照讲武堂成案分班来省传习”。［4］山西省设立警察专门学校，浙江省设警务研究所。后经内务部的再三敦促，绝大多数省份都在原有高等巡警学堂在校生毕业后遵照中央指令停止办理，或改建为法政专门学校。

1915年7月，内务部为改良全国警政起见，在京师成立了养成各省“模范人材”的地方警察传习所，除内务部特选学员外，其余学员均由各省巡按使和京兆尹从现任警务人员中选送，计划毕业后发还原派省份督促中央改进警政计划的实施。内务部于1916年11月颁布《各省警察传习所章程》，要求各省在1917年7月前一律开设警察传习所。按照内务部的设计，各省警察传习所设于各省省会，直辖于该省警察主管机关，学生分保送和招考两种，前者占三分之二，主要以现任巡官及警佐为招生对象，由省长或警务处长保送，每厅不少于10人，每县不少于1人；后者占三分之一，从自愿报名的警察学校1年以上和法政学校1年半以上毕业生中考选，所有学员的学制均为1年。该章程突出了与地方警察传习所的关系，不仅开设的课程与后者基本一致，而且要求各科教员必须由地方警察传习所毕业生兼任，在内务部颁定统一教材之前，可由各科教员参照地方警察传习所课本予以编订。［5］（p22）为进一步贯彻中央的统一政令，内务部复于1918年7月颁布《各省警察传习所毕业后推行办法》，规定各省警察传习所学员毕业后根据其原有资格分别任用，其中保送学员仍回原单位任原职，同时兼任巡警教练所教习；考选学员则分发到各地巡警教练所任专职教习。［6］从学员资格和毕业后的职级奖励制度来看，各省警察传习所的教育程度介于警官教育和巡警教育之间，具有一定的过渡性质。北洋政府设立警察传习所是出于统一地方警政的暂时应急之举，并无长远的规划与设计；而能够遵章设立警察传习所的省份有湖南、甘肃、湖北、福建、江西、察哈尔、热河、山西、辽宁、黑龙江、江苏、吉林等［7］（p42），尚不到全国的半数。

进入20世纪20年代以后，清末地方兴办警官教育的余绪既已过去，各地警政亦陷入了军阀混战的泥沼而难以自拔，不复当初积极开展警官教育的勇气和能力，除内务部警官高等学校及少数地方擅自办理的短期警官培训机构外，再无正规警官教育机构的出现。

二、北洋政府时期的地方巡警教育

在警官教育完全集中于中央之后，各地对巡警教育的关注与投入也相应增强，地方警察教育的普及程度随之提高。

在普通警察的招募方面，北洋政府曾于1914年4月2日公布《招募巡警条例》，对应募者的年龄、身体条件等作了规定，但并未要求新招募的巡警必须先受训练，致使巡警素质良莠不齐，混乱不堪，直接影响了地方警政建设的顺利进行。各地早期开展的巡警教育主要从未受警察教育的在职巡警中抽调部分人员轮流进行培训，以提高其职业基本素质。以江苏省为例，该省颁布的《江苏省暂行各县警察教练所细则》中明确规定，“原有之警察未经训练者，须分期抽调入所教练”，“原有之警察虽曾受教练而未及格者，亦应抽调入所补习”。［8］（p502-503）北洋政府初期的巡警培训不仅仍保持了清末的巡警教练所，且所设课程也与清末大致相仿，但因受训的多为在职巡警，基层警力又普遍紧张等因素的影响，各地在训练时间上明显缩短，一般仅为3个月。

北洋政府早期巡警教育发展的最大障碍在于从清末延续下来的重官轻兵的做法，这影响到了各地对巡警教育的重视度。截止1913年5月，江苏省先后开办巡警教练所的县有：江都、海门、泰县、常熟、昆山、上海、宝山、武进、无锡、丹阳、金坛、靖江、盐城、沛县等，不到全省60个县的三分之一，其中江都、海门两县还是清末开办的。［8］（p503）警察教育开展较早且较受重视的江苏省尚且如此，其他省份的情况大致可知。

1917年4月召开了全国警务会议，会议决定将巡警的招募和训练统一起来，拟订了《招募巡警大纲》和《教练巡警大纲》。内务部在审核这两个大纲的基础上制定了《招募巡警章程》和《巡警教练所章程》，于同年11月1日通咨各省区贯彻执行。这标志着巡警教练所的工作重心从调训在职巡警转向训练新招警。为进一步普及巡警教育，该章程还规定，各省省会、商埠和各道的警察厅局也可在其所地设巡警教练所一处，如果独立举办有困难，可以联合设置，其设置地点由省长或警务处长确定。为保证巡警教练所的经费和师资，章程规定巡警教练所由同级警察官署领导，所长和教员也由同级警察官署的职员兼任。巡警教练所开设的科目虽未做大的调整，但操练和警察要领被提到首要位置，而在省会和商埠还增设了驾驶术、游泳术和外国语等课程。［5］（p24）由于《巡警教练所章程》颁布时，各省原有警官教育机构已基本停办，警察传习所的学员也将毕业，在一定程度上提供了经费和人员的保障，巡警教育以较快速度在全国多数地方普遍开展起来。

此外，京师等一些地方为满足对基层巡警的急需，还设有募警训练所或募警讲习所，对新招募的巡警进行为期2周的岗前培训，经考试合格后便可获得巡警资格，遇缺传补。［5］（p221-224）这是巡警教育的变通补充形式。

三、北洋政府时期地方警察教育的基本特征

首先，中央主管部门对地方警察教育的控制和影响明显增强。与清末地方各自为政、中央仅做引导的情况相比，北洋政府对地方警察教育的实际领导能力显著提高。一方面，在赋予地方警察主管机关巡警教育权的同时，内务部通过《招募巡警条例》、《招募巡警大纲》和《教练巡警大纲》等一系列法规和政令的下达，规范了各地巡警招募和训练的标准。另一方面，中央力排众议，独掌警官教育大权，希冀加强对地方警政的控制。从地方警察传习所开始，中央警察教育机关的毕业生有相当一部分人被分发到地方警察教育机关充当教员，他们成为警官教育与巡警教育间的桥梁。当然，这种联系完全是一种以京师为中心，自上而下的单向辐射。

其次，军事因素对地方警察教育的影响未减反增。在军阀掌控各地军政大权的北洋政府时期，京师及各省区警察负责长官多系行伍出身，这在为军人大量涌入警察界提供方便的同时，也对各地的警察教育内容、组织管理等方面产生了诸多影响。以京师为例，京师警察厅于1914年2月接管内务部警察学校附设巡警教练所，开始办理巡警教育。中间多次停办和恢复，直到南京国民政府接管京师之后才与募警讲习所合并改组为警务训练所。［9］（P44）“首善之区”尚且如此，京师以外的地方警察教育，处境之艰难，就更不难想象了。

再次，随着专业警察队伍的建立和发展壮大，相关专业警察教育也实现了从无到有的突破，逐渐开展起来。北洋政府成立后，为适应治安管理和行业建设的需要，借鉴欧美警察专业分工的经验，陆续建立和发展了消防警察、铁路警察、水上警察、矿业警察等专业警察队伍，并逐渐由京师和大中城市向地方推广。为配合提高各类警察人员素质的需要，有关主管部门还因地制宜地开展了多种形式的警察教育训练。例如，山东省沿海设有水上警察，水巡教练的内容包括警察讲义、水警章程、各种法令、驾驶训练、操法、地理等等。［8］（p487）东省铁路（即中东铁路）警察处则以中央路警毕业生担任路警教练所教练，抽调各段队警察轮班教练，3个月为1期，毕业后按考试成绩，定为一、二、三等警察。［8］（p474-477）

另外，北洋政府时期的地方警察教育是在清末的基础上发展起来的，因而也延续了清末排斥警校毕业生、任人唯亲的弊端，这样，许多不符合条件的地痞流氓和不学无术之徒通过各种途径进入警察队伍，在败坏职业风气的同时，也给巡警教练造成了极大的困难。

（责任编辑：元木）

［1］兼署内务总长范源廉呈大总统拟办警官高等学校培养警察全材缮具章程请核示文［Z］.北京市档案馆藏警高二十五年夏季学员毕业纪念册.

［2］内务部训令第528号：广东巡按使公署咨文［Z］.南京：中国第二历史档案馆藏，档案号：内务部卷2714.

［3］令江苏民政长该省警察学校应准暂设本班毕业即行停止甲种生亦毋庸另行招考由［Z］.南京：中国第二历史档案馆藏，档案号：内务部卷2701.

［4］咨行准省议会议决未受教育警官拟照讲武堂成案分班传习请立案由［Z］.南京：中国第二历史档案馆藏，档案号：内务部卷2693.

［5］内务法令辑览（第4册）［G］.北京：印铸局，1917.

［6］各省警察传习所毕业后推行办法［Z］.南京：中国第二历史档案馆藏，档案号：内务部卷2711.

［7］包明芳. 中国警察教育之过去现在与将来［J］.现代警察，1934-2（1）.

［8］韩延龙、苏亦工.中国近代警察史（上）［M］.南京：社会科学文献出版社，2000.

［9］蔡恂.北京警察沿革纪要［M］.出版社不详，1944.

A Review of the Local Police Education in the Period of Northern Government