论地方政府的立法依据

李　娜

安徽大学法学院，安徽　合肥　230601



论地方政府的立法依据

李娜

安徽大学法学院，安徽合肥230601

摘要：立法依据是指立法工作依据的法律、政策、事实和理论等。地方政府立法的法律依据为法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规。政策依据为中共中央，国务院制定的政策，包括中共地方省委、省人民政府制定的各项方针、政策。事实依据为立法调研。理论依据为立法权理论和涉及具体事务的相关理论。

关键词：立法依据地方政府规章

一、立法依据的含义

立法依据是指立法工作依据的法律、政策、事实和理论等。具体来讲，立法依据包括法律依据、政策依据、事实依据和理论依据。[1]法律依据有广义上的法律和狭义上的法律之分，一般是指广义上的法律依据，包括宪法和法律，国务院制定的行政法规以及省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规。国务院批准的较大的市包括省、自治区人民政府所在地的市经济特区所在地的市，国务院已经批准的较大的市和其他设区的市。政策依据是指中共中央，国务院为了实现经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的需要和目标而制定的重大战略部署和政策方针，也包括中共地方省委、省人民政府制定的各项方针、政策。在我国立法工作中，政策是一个重要的考量因素并体现在立法之中。事实依据来源于对各类社会现实问题的考察、总结与研究成果。社会调研能够反映出社会现实问题的方方面面，为立法提供真实和直接的参考依据。解决社会问题的需要通常是促使立法工作进行的重要原因。理论依据是指立法所要参考和借鉴的学术理论，如立法技术理论，社会学理论，经济学理论等。立法项目经过严密周全的理论论证过程，能够体现立法本身的科学性保证较高的立法水平。理论的表现形式多样，可以包括专著，论文，教材或其他资料，范围上不限于国内或国外。

二、地方政府立法的法律依据

地方政府的立法主要是通过地方政府规章表现出来。[2]地方政府的立法主体为省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的人民政府。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条的规定，地方政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。

宪法是法律指定的依据，但不是地方性法规及地方政府规章制定的直接依据。故地方政府立法的法律依据为：(1)法律。《中华人民共和国立法法》第八十二条，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。设区的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。以上两部法律当中均有明文规定地方政府可以根据法律制定地方性的规章。(2)行政法规。《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》中专门规定了规章制定需遵循的原则程序等事项。(3)本省、自治区、直辖市的地方性法规。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据同级人大及其常委会制定的地方性法规，制定地方政府规章。地方政府规章的内容不得与法律法规相违背，其效力不仅从属于宪法与法律，而且还从属于行政法规与地方性法规。[3]地方政府可以制定规章的事项分为两类：一是执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。地方政府规章不得与上位法相抵触，应与上位法的精神原则相一致。二是属于本行政区域的具体行政管理事项。该类事项具有地方性和独立性的特征。地方性行政事务繁多且各种情形较为复杂，地方性法规规定的条款较为宽泛，难以及时有效专业地规范和解决该类事项，而地方政府因执行行政职能，直接接触并能深入到社会实际层面，了解实际问题，任用专业团队提出可行的解决方案。地方政府以规章形式将科学有效的方案或措施公布施行，能够及时有效处理行政事务，达到高效便民的效果。

三、地方政府立法的政策根据

在现代法治国家，承担政策调控任务的法律规范日益普遍，公共政策已经深刻融汇于国家法律体系之中。[4]国家重大的长期性的公共政策尤其需要法律加以巩固与促进实施。将政策体现在法律体系当中，能够使公共政策获得国家强制力的保障，有利于顺利实施。同时将公共政策的内容与实施情况规范在法律的框架之内，有利于促进国家的法治建设。如义务教育是一项基本国策，已写入宪法，并制定了专门的《中华人民共和国义务教育法》。国家法律无形中也体现着公共政策的价值与目标。如各省的《人口与计划生育条例》属于地方性法规，体现出了国家人口与计划生育政策。

地方政府立法的政策依据包括中共中央、国务院制定的政策，也包括中共地方省委、省人民政府制定的各项方针、政策。(1)中共中央制定的政策。党的十八届三中全会、四中全会对于深入推进科学立法民主立法提出了一系列要求。四中公报中提出要完善立法体制，实现立法和改革决策相衔接。加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。加快建设法治政府，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。(2)国务院制定的政策。如《国务院2015年立法工作计划》对各省、自治区、直辖市人民政府的立法指导意见，要求将行之有效的改革措施上升为法律法规，及时清理无效或无法适应当前社会的规章或规范性文件，对于对实践条件还不成熟、需要先行先试的改革举措，要及时提请有权机关作出授权。(3)中共地方省委、省人民政府制定的各项方针、政策。如各省出台的立法工作计划。江苏省《省政府2015年立法工作计划》中共列举了57项需要制定或修改的地方性法规、规章项目。

四、地方政府立法的事实依据

事实属于客观存在，社会中的实际问题错综复杂，若未通过长期全面的实地调研，掌握全面系统完整的第一手立法资料，立法过程中将面临很大的困难和阻力，立法成果很难尽如人意。调查研究是取得正确认识的前提，是推进决策科学化、民主化的基础。[5]立法调研是公众参与立法的一种重要形式，也是科学立法民主立法的集中体现。立法的目的在于更好解决社会问题，服务于社会生活。立法必须立足于社会实际，必须反映公众的呼声与愿望。立法调研的主体是地方有权立法的机关，包括地方人大及其常委会和地方人民政府。地方立法调研的价值是指立法调研满足地方立法需要的关系。[6]

地方政府立法的事实依据为各项规章制定工作所进行的立法调研。《规章制定程序条例》第十四条规定，起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。在实践中，地方政府法制部门在制定或修改规章项目的过程中组织了立法调研活动，使立法活动更加民主与科学。比如安徽省政府法制部门组织《安徽省保密管理实施细则(征求意见稿)》立法调研工作。立法调研应当深入到群众当中，涉及范围要广，调研报告的内容要详细充分且能实际反映需要解决的问题。

五、地方政府立法的理论依据

地方政府立法的理论依据包括立法权理论和涉及具体立法事项的相关理论。(1)立法权理论。立法民主主义理论。立法民主主义就是要求尽可能地扩大民主立法的范围和层次，保持立法过程的开放性，让更多民众参与到立法过程当中以表达自己的利益诉求。立法民主主义理论体现在立法过程中的方方面面。新自由主义理论。国家立法很难对地方性问题考虑周全，难以收集到社会各方面的信息资料并加以立法规制。社会内部自发性的秩序更能贴切的维护社会稳定与和谐。国家或中央不过分干预地方性事务，地方进行自我规制。地方性知识理论。各地方人文地理环境风俗各不相同，应当充分尊重差异性与多样性，体现立法多元化。地方立法机关相比较于中央立法机关更能把握地方知识，对地方进行更好的立法规制。[7](2)涉及具体立法事项的相关理论。如涉及经济金融事项的立法，需要经过经济金融理论的论证，分析可行性，才能有效达到立法目的。关于人口政策的立法，涉及到社会人口学理论等，需要经过人口学理论的论证，以及相关专家的分析研究，才能更好的推行。随着行政权越来越多地渗入到社会生活的细节之中，地方政府的行为也越来越具有专业性，大到核力量、国际货币流通波动及环境污染，小到药品、食品的质量标准、计算机网络及通讯的管理措施，无一不需要专业性知识作支撑。[8]

六、小结

地方政府立法是现代国家治理的重要途径。地方政府立法必须遵循宪法和法律的规定，地方政府规章的制定遵循“根据”原则和“不抵触”原则，于法有据，于理可循，于实际可行。国家的大政方针是地方政府立法的重要参考依据，地方政府通过立法贯彻国家政策方针，实现立法体制与改革相衔接。地方政府立法应当深入基层实地调研，充分了解民众的利益诉求，从而更好的服务于社会生活，实现立法目的。地方政府立法应当注意地方政府规章与地方性法规，国务院部门规章等规范性文件之间关系，明确地方政府的立法权限以及与地方人大及常委会立法之间的关系。地方立法工作不仅需要进行法律理论的支撑与论证，涉及到与立法相关的其他领域的专业理论也应当得到重视与参考，提高地方立法的科学性与可行性。

[参考文献]

[1]马春生.试论地方立法的依据[J].政府法制，1999(1)：46.

[2]李瀚琰.论地方人大与地方政府的立法权限划分(社会科学版)[J].山西农业大学学报，2015(5)：518.

[3]沈荣华.关于地方政府规章的若干思考[J].中国法学，2000(1)：75.

[4]鲁鹏宇.法政策学初探——以行政法为参照系[J].法商研究，2012(4)：112.

[5]孟令国.立法权下放与地方立法调研[J].党政论坛，2015(07)：32.

[6]饶世权.论公众参与视野中的地方立法调研(哲学社会科学版)[J].西北大学学报，2011(6)：129.

[7]程庆栋.我国地方立法权的配置研究[D].厦门大学，2014，4：18-23.

[8]张闯.论地方政府立法的权限与范围[J].南京社会科学，2011(08)：14.

中图分类号：D624;D625;D921

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)15-0104-02

作者简介：李娜(1992-)，安徽安庆人，安徽大学法学院，2014级法律史专业硕士研究生，研究方向：中国法律史。