完善档案利用制度充分发挥档案作用

文・邱宗灿

完善档案利用制度充分发挥档案作用

文・邱宗灿

档案利用工作是档案部门直接为社会和公民服务的工作，是档案工作根本目的，也是档案工作赖以生存和发展的基础，更是广大档案工作者的神圣使命。那么到底何为“档案利用”呢？

《档案学词典》对“档案利用”的解释是，“档案利用”亦称“档案提供利用”“档案利用工作”，是以馆（室）藏档案资源为基础，通过一定的方式，直接提供档案为利用者服务的工作。它对档案管理工作具有反馈作用和推动作用，能促进档案业务工作开展，提高档案工作水平。其主要方式有，提供档案原件，提供档案复制件，编辑出版档案文件汇编、档案史料汇编、举办档案展览等，综合档案内容编写书面资料（如大事记、组织沿革等），制发档案证明以及函复查询、外调等。从上述的解释可以看出，档案利用工作除了日常查阅档案，为利用者提供档案阅览、复制、摘录和出具档案证明之外，还包括档案编研、举办档案展览等方面内容，因此它是档案部门一项重要的基础性工作。

一、档案利用工作中常见的问题

（一）利用者身份审查认定问题

《档案法》规定，“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”《档案法实施办法》规定，“《档案法》所称档案的利用，是指对档案的阅览、复制和摘录。中华人民共和国公民和组织，持介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已开放的档案。外国人或者外国组织利用中国已开放的档案，须经中国有关主管部门介绍以及保存该档案的档案馆同意。机关、团体、企事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时须经有关的档案行政管理部门审查同意。”国家档案局2号令《各级国家档案馆开放档案办法》、3号令《外国组织和个人利用我国档案试行办法》，对利用已经开放的档案在利用手续（即身份认定方面）都做出了明确规定，但对利用未开放档案方面则规定的不够具体。之后国家档案局又发布了许多规章、标准和规范性文件，虽然都有涉及档案利用方面的规定，但除了婚姻登记档案在提供利用手续有明确具体的规定之外，其余的有关未开放档案利用规定基本沿用《档案法实施办法》的规定精神。

为了进一步了解各地在档案利用方面的规定，笔者通过网络查找，发现各地基本上都有档案利用方面的规定，这些规定有的是以政府的名义发布的规范性文件、规章，比如《南京市各级国家综合档案馆档案开放与利用办法》《杭州市规划局建设项目规划档案对外利用服务规定》；有的是以档案局（馆）名义下发的文件，比如《天津市民生档案信息馆际“一站式”服务规范（试行）》，河北省档案局、河北省档案馆关于印发《河北省档案馆利用开放档案暂行办法》的通知；有的是作为档案馆内部的规章制度，如《上海市档案馆利用档案规定》《重庆市档案馆档案利用暂行办法》《广东省档案馆关于复制开放档案的几项规定》《黑龙江省档案馆涉及群众权益档案利用办法》等等。这些地方性的文件、规章、制度，明确规定利用者凭本人身份证、工作证或介绍信等合法证明，可以利用未开放档案中与本人有关的档案内容，除此之外利用者利用未开放档案，则要求利用者必须持有介绍信（部分地方同时要求利用者持有身份证），经所在档案馆审查认定之后就可以。但对介绍信的级别各地则有不同的要求，有的地方要求介绍信是县（团）级以上、有的地方要求是乡镇（街道）以上、有的地方则要求是利用者所在单位的介绍信、有的地方对介绍信的级别并没有明确规定只要求有关单位的介绍信就行。这些不同要求的规定既增加基层档案馆对利用者身份审查认定过程中解释的工作量，又容易使利用者觉得一些地方档案馆对利用者故意设置门槛、刁难利用者，从而影响到档案利用工作的正常开展。

（二）如何出具档案证明问题

实际上在基层档案馆利用工作中出现最频繁的是出具档案证明。这种档案证明不但能够帮助利用者解决日常生活中的具体问题，同时在处理纠纷过程中还能起到法律凭证作用。这种档案证明从表面上来看大体相同，也就是在一份档案复印件上签署意见之后加盖档案部门的公章，实际上各地所出具的档案证明并不一样。就笔者所在地区的几个档案部门来看，区别主要在于档案证明上所签署的意见和加盖的公章。签署意见的内容主要有以下几种：

一档号：全宗号-目录号-案卷号-页号，本件与原件相符，****年**月**日。

二档号：全宗号-目录号-案卷号-页号，本件与馆藏资料相符，****年**月**日。

三复印于档号：全宗号-目录号-案卷号-页号，****年**月**日。

四本材料根据全宗号-目录号-案卷号-页号（档号）复印，****年**月**日。

五与原件相符，档号：全宗号-目录号-案卷号-页号，核对人：签名，****年**月**日。

六与原件相符，****年**月**日。

七与存档件相符，****年**月**日。

这些意见的内容大部分是事先刻好一枚方形章，只有档号、核对人签名、时间这几项内容在出具证明时用人工填写上去。但也有少部分单位查档证明上的意见是直接用手工写上去。

在加盖公章方面，一般机关档案室所盖的印章都是本单位的公章，而档案馆有的是直接加盖档案馆公章，大部分档案馆所盖的印章是“***档案馆查档专用章”或“***档案馆调查证明材料专用章”或“***档案馆业务专用章”。

这种形式各异的档案证明，虽不影响档案发挥其应有的作用，但由于档案行政主管部门没有对此做出统一规范，因此档案证明在形式上看显得不够严肃，同时这种格式不一的档案证明也容易给不法分子伪造档案提供便利。

在查阅档案过程中还会出现另一种结果，就是查不到利用者想要的档案，但利用者却要求档案部门出具“查无此档案证明”。特别是最近几年，有关部门在实施房产限购等政策过程中，要求档案部门为当事人提供无房产证明及已婚人员出具婚姻档案无档证明的情况不断增多。因此房地产档案部门及婚姻登记机关会出具“无房产证明”“无婚姻登记档案证明”。由于档案行政主管部门对档案部门能否出具此类证明没有明确规定，据笔者了解，国家综合档案馆一般都不愿意出具此类证明，即使出具此类证明也是千奇百怪，有的地方甚至出现由档案局出具这种证明的现象。这种现象既增加基层档案部门的工作难度，同时也影响到档案证明的权威性。

二、完善档案利用制度，充分发挥档案作用

为了做好档案利用工作，笔者认为国家档案行政主管部门应当总结各地在档案提供利用过程中的实际经验，结合当前档案利用工作的具体情况，制定出切合实际的档案利用工作规章制度，规范对利用者身份审查认定（即查档所应提供的手续）、档案证明（包括查无此档案证明）该如何出具及查档接待人员的行为准则等内容，同时以部门规章或规范性的文件予以发布，确保档案利用工作始终依法规范运行。

（一）由于国家档案局2号令和3号令对开放档案的利用工作做了明确规定，因此新的档案利用工作规章制度，应该侧重于未开放档案的利用规定，应从便民和以人为本的角度出发，明确规定利用者凭本人身份证可以利用未开放档案中与本人有关的档案内容；利用者利用未开放档案，则要求利用者必须持有本人身份证和有关单位的介绍信，经所在档案馆审查同意之后就可以。

（二）对利用者的介绍信级别不作限定，以方便利用者开具介绍信，而要求利用者提供本人身份证并将其复印留存，目的是为了防止信息的非法利用，造成档案资源的流失和泄密。

（三）应该统一档案证明的形式、内容、 印章加盖的规范性要求。在出具档案证明方面，对能够查到利用者所需要的档案内容时，为确保所出具的档案证明能反映出馆藏档案的本来面目，应尽量采取复制方式，在证明意见签署方面，笔者认这样签署比较合适，即“本件复制于全宗号-目录号-案卷号-页号（档号），核对人（经办人）：签名，****年**月**日。” 在这里为何没有出现“与原件相符”的字眼，这是因为各地馆藏档案中或多或少都存有复印件，如果利用者所需要的档案证明刚好是由复印件复制而来，那“与原件相符”的意见显然有悖于事实。在这个意见中为何要有“核对（经办）人：签名”，这是因为基层档案馆从事提供利用工作的往往不止一个人，为了便于分清责任，避免伪造档案证明等不法行为的发生，同时也体现出档案证明的严肃性和法律效力。至于证明意见上应该盖哪种公章比较合适，笔者认为还是应该盖“***档案馆查档专用章”或“***档案馆证明专用章”，因为这种公章既体现出档案证明的专用性，也方便提供利用工作人员的日常管理。针对利用者有需要档案部门出具“无档案证明”的需求，笔者认为经档案保管单位查找后确无档案内容记载的，可以出具无档案证明，此证明格式大体与档案证明类似，只不过要将证明意见中的“本件复制于全宗号-目录号-案卷号-页号（档号），”改为“经查阅本单位所保管的**全宗****年某某类档案，确无某某档案，特此证明。”在开展档案提供利用过程中，各地档案保管部门也可以参照浙江省一些档案馆的做法，在经费许可的条件下，定制含有防伪水印的查阅档案专用纸，以杜绝假档案证明的出现。

档案利用作为档案部门对外服务的一个窗口，其服务水平的高低直接影响到档案部门的对外形象，同时档案利用接待也是一项实践性、操作性很强的工作，因此档案行政主管部门有必要对查档接待人员的行为进行规范。在规范过程中可以参照《天津市民生档案信息馆际“一站式”服务规范（试行）》的做法，对窗口服务方式、服务内容、要求做出规定，以提高接待人员工作水平。

总之，档案行政主管部门只有进一步完善档案利用制度，基层的档案保管部门才能按规范做好档案利用工作，档案的作用才能得到充分的发挥。

（作者单位：福建省仙游县档案馆）