直面大数据发展对档案工作的挑战

王肖波 林伟宏/浙江省档案局

2016年2月5日，浙江省人民政府举行第60次常务会议，审议并原则通过《浙江省促进大数据发展实施计划》。时任浙江省省长李强指出：“促进大数据发展，关键要在其促进经济社会发展、推动政府治理能力现代化、加强社会管理等方面下功夫。各地各有关部门要统一思想、落实责任，实行专人负责，找准公共数据整合、共享、开放这一切入点，突出重点、分步推进。要注重应用、体现成效，通过实施一系列大数据应用示范工程，带动大数据整体发展水平的提升。”主要任务如下：一要围绕体制机制创新，打造数据共享、交换和开放统一平台。其中提到，由省政府办公厅牵头深化公共数据统一开放平台建设，优先推动信用、交通运输医疗……企业登记、档案等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放；二要围绕社会治理精细化，建设社会治理大数据应用体系；三要围绕经济运行科学化，建立监测分析大数据支撑体系；四要围绕民生服务普惠化，开展公共服务大数据应用创新；五要围绕技术研发及产业化，激发创业创新活力；六要围绕数据应用普及化，培育产业发展新生态；七要围绕可持续发展，完善安全保障体系。

为推动七大任务的落实，浙江省将实施政府基础信息资源库建设示范工程、投资项目在线监管示范工程、公共信用信息服务示范工程等十八项示范工程。其中，第十项是档案管理和开放共享示范工程，牵头单位为浙江省档案局，省级有关单位和市县二级政府配合共同参与。该示范工程的内容如下：加强数字档案馆（室）建设，推进档案大数据聚合，构建查阅利用在线数据服务平台，完善档案数据共享开放标准，促进档案数据通过浙江政务服务网向社会开放共享。加强大数据归档管理，制定大数据归档范围、标准，建立统一的归档平台，对具有保存利用价值的大数据按照档案管理要求进行及时归档和登记备份，促进大数据证据保全、长期保存和再利用。

由此可见，大数据实施计划对档案工作的挑战已经到来，我们必须直面挑战、迎难而上，在理念、制度、技术、利用等方面不断创新，唯此才能适应时代发展的潮流，占据生存发展的一席之地。

一

上世纪八十年代中期，国家档案局提出把计算机技术应用于档案，至今已有30余年。这一时期大致分为三个阶段：一是探索阶段。这一阶段的时间跨度为八十年代中期到九十年代中期，主要是计算机辅助档案管理，关注和解决的问题主要是档案机读目录著录标准的制定、编目检索软件的研制、目录数据库的建立和充实，并开始进行档案编目和目录检索；二是起步阶段。这一阶段的时间跨度为九十年代中期到本世纪初，主要是档案信息化准备阶段，关注的问题是档案信息处理标准体系建立、传统档案的原文信息数字化转换、多媒体数据技术应用、较大型网络和广域网络的应用研究、分布式综合性数据库建立、档案信息网站建立等。三是发展阶段。这一阶段的时间跨度为本世纪初到现在，属于档案信息化发展阶段，计算机信息网络技术在档案管理各个环节中逐步获得普及，档案信息化已经实现单机版档案软件和网络版档案软件应用，数字档案馆（分布式、馆室一体化、区域共享）都有了一定基础和初步成效。档案信息化关注的重点从档案条目、纸质档案扫描件副本，开始向OA电子文件归档、电子档案长久保存等方面转化。

2002年《全国档案信息化建设实施纲要》提出，要普及应用文档一体化，实现档案管理与办公自动化、电子政务同步建设，协调发展；2002年，国家档案局制定《电子文件归档与管理规范》，2003年下发《电子公文归档管理暂行办法》；2009年中办发布《电子文件管理暂行办法》，2012年下发《电子档案移交与接收办法》。电子文件和电子档案有着其独有的特性，《电子文件归档与管理规范》中对电子文件的定义是“在数字设备及环境中形成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的文件”。电子文件具有形式多样、内容易改、寿命不稳和依赖操作系统和外部设备的特点，相比纸质文件其管理技术更为复杂。如果不能对电子文件这种具有战略意义的信息资源进行合理配置、有效整合、互联互通、共建共享，使之服务于国家的各项建设事业，将会是一种极大的社会资源浪费，对国家核心竞争力的负面影响也会不断呈现出来。

二

2015年，浙江省档案局把对接浙江政务服务网、实现电子文件无纸化归档和电子档案接收作为一项重要内容，纳入到档案工作服务中心大局中，在广泛深入调研基础上，出台《关于加强行政审批文件材料归档工作的意见》，要求各单位根据行政权力清单梳理制定本单位行政审批材料归档范围和保管期限表，并报同级档案行政主管部门审批；研究制定了政务服务网行政审批电子文件在线归档技术要求与解决方案，结合《浙江省电子政务云计算平台管理办法》，联合技术开发单位共同设计开发行政审批电子文件在线归档模块。2015年12月1 日，省住建厅作为第一家用户已经开始行政审批电子文件无纸化实时在线归档的试点，仅四个月就形成8000件加盖有浙江省档案局赋予的可信时间戳的行政审批原生电子档案。

这项工作在全国属于首创，归档技术处于领先地位，电子文件归档功能设计在行政审批事项办理完毕之后的办结操作环节，办理人员可以选择办结预归档模式或办结并归档模式。工作首选办结并归档“一键归档”模式，该功能可以隐式地设计在原先审批环节的办结操作之中，当然这需要我们预先设置好档号自动生成规则、保管期限判定、电子档案排序等。由审批办理人员在办理完毕后将审批事项直接进行归档，自动完成归档电子文件整理、归档数据打包与省档案局联动加盖可信时间戳等操作，这样既完成了“一键归档”，又为今后电子档案的移交接收创造了准确性、完整性、可用性、安全性“四性”检测的依据，同时也为下一步“浙江省档案局电子文件归档与接收系统平台”新项目的建设提供了良好的基础。

浙江档案部门在全省大数据发展实施计划的指引下，对接浙江政府服务网全面深入开展相关领域的调查研究，研究制订大数据归档管理工程实施方案，探索建立“互联网+政务服务”创新改革中的政务大数据归档管理制度机制，全面开展政务大数据归档及电子档案长期保存利用工作，力争在新一轮转型发展中不缺位，助推浙江档案事业转型升级。

三

传统的档案利用方式主要是档案阅览、出具证明、陈列、编研、答疑等，这些工作在档案馆或部分机关档案室内完成，但这已不适应公众对档案资源利用的需要。档案利用服务方式要实现创新，从封闭半封闭走向开放。查档用户体验是检验档案利用工作好坏的唯一标准。根据《浙江省促进大数据发展实施计划》和《浙江省“互联网＋”行动计划》要求，要以浙江政务服务网为总平台，搭建全省统一规范的政府信息公开平台，制订公共机构数据开放计划，规范数据开放的目录、格式、标准和程序。优先推进信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据向社会开放。进一步引导各类社会机构整合和开放数据，构建政府和社会互动的信息采集、共享和应用机制，加强政府与社会信息交互融合的大数据资源的关联分析和挖掘利用。

目前，浙江政务服务网已经在主页中设置了个人办事、法人办事、行政审批、便民服务、阳光政务和数据开放六个子系统；在数据开放子系统中已经设立了电子证照、档案数据、财政专项、空间地理、法人信息、统计数据、信用信息、政府公报八个模块。显然，“档案数据”模块应是省档案局的“主阵地”。面对这一主阵地，省档案局计划通过已批准立项的“浙江省档案信息共享平台”，建立“一站式”全省档案信息搜索引擎，将全省各个档案馆和机关的档案缩略条目在浙江政务服务网上集中开放共享。

建设全省档案信息共享平台的目的有以下几点：一是及时掌握全省档案资源的分布、归档、保管、利用等状况；二是以公共数据整合共享开放为切入点，坚持需求导向，强化示范应用引领，进一步引导各类社会机构整合和开放档案数据，构建政府和社会互动的档案信息采集、共享和应用机制，加强政府与社会档案信息交互融合的大数据资源的关联分析和挖掘利用。三是立足互联网，建立面向公众的档案概况信息检索查询服务。档案概况信息是指，数据经过脱隐私处理后保留四、五个字段（如姓名或法人、内容关键词、时间、存放单位、利用流程等），尽可能简单明了。公众如有疑问或想进一步查询，可根据“浙江省档案局异地查档、跨馆服务”要求，到附近的档案馆、政府信息公开查询点或便民服务点，经实名认证后，获取相应档案证明材料，也可以根据“网上申请、快递送达”服务模式，依托浙江政务服务网开展全省电子档案开放与共享，让数据多跑路，百姓少走路，推动档案部门在业务创新基础上实现更多公共服务事项的全流程在线办理。