公安行政案件办理中存在的问题、原因及对策

倪生明　刘振华

公安行政案件办理中存在的问题、原因及对策

倪生明刘振华

一、办理行政案件中常见的问题

（一）证据收集不规范或不充分

一是询问笔录漏洞较多，存在违法取证嫌疑。证人证言、受害人的陈述、违法嫌疑人的陈述和申辩等，都是办理行政案件应当获取的主要证据，都必须通过笔录的形式予以体现。因此，做好询问笔录，是民警办理行政案件的一项基本功。但在实际办案中，笔录中存在的问题普遍较多。具体包括：（1）询问应有两名以上民警，但询问人员栏只填写一个民警名字。（2）口头传唤的时间不填写，被传唤人不签名、不捺手印。（3）询问未成年人时，无监护人到场签名。（4）同一民警在同一时间询问2名以上的违法嫌疑人或者证人。（5）不告知违法嫌疑人权利义务，不询问嫌疑人的前科劣迹，不询问是否具有人大代表、政协委员身份等，导致在处罚裁量及处罚执行时带来诸多不便。（6）询问超时限的不延期，对不适用拘留处罚的，将询问时间延长到24小时，对口头传唤的违法嫌疑人可能适用拘留处罚、询问时限超过12小时的，未在询问笔录中体现。（7）将证人当犯罪嫌疑人讯问，制作证人笔录时错误地使用讯问犯罪嫌疑人的笔录首页等等。根据法律规定，证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据，以非法手段取得的证据不能作为定案的根据。询问笔录中存在的诸多细节问题，将直接影响其作为定案根据的效力。二是应当收集证据未收集或应当查证线索未查证。如：（1）某派出所办理的叶某兴被故意伤害案中，陈某虎几份笔录里面都提到，叶某兴妹妹（住在他家隔壁）在案发现场有拿扫帚打了他腿一下的违法行为，但办案民警未对叶某兴妹妹身份进行核实，也未对该违法行为进行调查核实，也未附情况说明。（2）某县公安局城关派出所办理的薛某松吸食毒品案中未对吸毒地点（中心旅社）的住宿登记情况进行查询，导致另两名吸毒人员没有查证。（3）某县公安局河滨派出所办理的刘某楠吸食毒品案，刘某南在笔录中陈述是在其叔叔周某的陪同下投案的，但民警没有对周某进行询问并制作笔录，来证实其主动投案到案的经过。

（二）法律法规把握不准，行政处罚不当

行政处罚的种类和幅度，应与违法嫌疑人实施的违法行为的事实、性质、情节、手段以及社会危害程度相当，不枉不纵，不畸轻畸重，实现法律效果与社会效果的有机统一。在实际办案中，由于民警不能准确适用法律法规，导致对违法嫌疑人的处罚不当。一是适用法律条款不当，导致案件定性不准。要对案件准确定性、准确适用法律条款，必须对案件进行全面分析、综合判断。既要从违法行为构成的四个要件即主体、客体、主观方面、客观方面来把握，又要注意行政案件与刑事案件的衔接，才能准确定性及准确适用法律条款。以经常办理的电游赌博案件为例，法律规定涉及10台以上赌博机且经营10天以上；或者累计赌资在5万元以上；只要具备上述条件之一，就要立刑事案件。不具备上述条件的就立行政案件。就行政案件而言，又分为在查处时现场有无违法嫌疑人两种情况。有违法嫌疑人的，应依照《中华人民共和国治安管理处罚法》之规定来定性、处罚；没有违法嫌疑人的，应依照《娱乐场所管理条例》之规定来定性、处罚。如某县公安局城关派出所办理的薛某松吸食毒品案中，在对外生效的法律文书中，吸毒成瘾引用法条错误，本应引用《中华人民共和国禁毒法》第七条第三项的，却引用《中华人民共和国治安管理处罚法》的条款，影响了法律效力。又如：某县公安局城区中心派出所办理的谢某妹财物被盗案，调取证据通知书应盖县公安局公章的却盖派出所公章。二是法定情形尺度把握不准，导致裁决处罚幅度不当。法定情形包括从轻、减轻或者不予处罚以及从重处罚等4种情形。但在实际办理赌博、吸食毒品案件中，关于自由裁量、法律适用方面存在较为突出的问题，对于应当适用一般标准，还是适用情节较轻或情节较重的标准未能很好把握。民警对法定处罚种类和幅度范围把握不准，对从轻、减轻或者不予处罚的顺序选择不准，还有从重处罚以及从轻、减轻或者不予处罚的法律条款不引用到审批表中，导致审批时适用法律条款不全，处罚依据不足。如：某县公安局刑事侦查大队办理的孔某辉等人吸食毒品案，根据省公安厅关于适用《中华人民共和国治安管理处罚法》有关情节细化标准的规定，苏某云吸毒的违法行为不属于情节较轻，却对其按情节较轻情形处行政拘留5日。如某县公安局治安大队办理的赖某芳等人赌博案。本案参赌人员众多，涉案金额4万多元，对赌资不满1000元的参赌人员，根据省公安厅关于适用《中华人民共和国治安管理处罚法》有关情节细化标准规定，应处以10日以上拘留，却只给予300元、500元的罚款处罚，明显畸轻。再如某县公安局治安大队办理的宁某贤等人赌博案。该案现场查获并收缴了王某英保管的赌资19010元，属赌资巨大，根据省公安厅关于适用《中华人民共和国治安管理处罚法》有关情节细化标准规定，属“情节较重”情形，对参赌人员应处以“10日以上15日以下拘留，并处500元以上3000元以下罚款”的处罚，但对黄某忠只处拘留5日处罚，显著偏轻。导致该案量罚错误。

（三）收缴、追缴界限不清，涉案财物管理混乱

根据法律，收缴的范围包括：毒品、淫秽物品等违禁品，吸食、注射毒品的器具，赌具和赌资，伪造、变造的公文、证件、证明文件、票证、印章等，倒卖的有价票证，直接用于实施违法行为的本人所有的工具，以及其他法律、法规规定可以收缴的非法财物。收缴由县级以上公安机关决定，但违禁品，吸食、注射毒品的器具以及非法财物价值在500元以下且当事人对财物价值无异议的，公安派出所可以收缴。追缴的范围包括：违反治安管理行为人违法所得的财物。追缴由县级以上公安机关决定，但追缴违法所得的财物应当退还被侵害人的，公安派出所可以追缴。在实际办案中，民警对收缴、追缴的概念不清、收缴和追缴相混淆。在呈报审批时，将该收缴的呈报追缴，将该追缴的呈报收缴，张冠李戴；扩大范围，将不应收缴、追缴的予以收缴、追缴；将收缴、追缴三级审批变为办案单位一级审批，导致审批程序错误；涉案财物不按规定进行登记、保管和处理，管理存在混乱现象。

（四）程序瑕疵

一是未按要求履行通知、告知义务。这一问题包括告知或送达不及时，未送达、未告知等。如在某市公安局城关派出所办理的林某坤被殴打案中，该案陈某亲属在处罚决定书签名时未写明日期，无法确定处罚决定书是否在两日内送达被侵害人。某县公安局城关派出所办理的傅某良被殴打案，未及时将处罚决定书送达被侵害人，《公安机关办理行政案件程序规定》第147条第2款规定，治安案件有被侵害人的，公安机关应当在作出处罚决定之日起2日内将决定书复印件送达被侵害人。无法送达的，应当注明（本案15日做出处罚决定，22日送达被侵害人）。某县公安局城关派出所办理的张某华被故意伤害案14日作出处罚，17日才予以送达受害人，未在2日内送达。二是未使用规范的法律文书，或者法律文书制作不规范。如某县公安局川东派出所办理的王某莲、林某牛卖淫嫖娼案，该案检查笔录中检查开始时间是13时15分，而林某牛、王某莲询问笔录中分别在13时05分，13时10分就已经到了派出所办案区，时间逻辑存在明显错误。又如某市公安局交通管理大队办理的黄某弟肇事逃逸案，行政处罚告知书和行政处罚决定书同是11月15日作出，文书送达回证上违法人签署日期未签到时分，无法体现是告知前还是告知后处罚。

（五）调解超越法定范围，降格处理案件

对于民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。民间纠纷是指群众之间在日常生活中发生的各种争议，如发生在家庭、邻里、同事、同学等之间因琐事引起的争议，或者因排队、就餐、乘车等引起的争议。但对于并非因民间纠纷引起的各种恶意侵犯他人人身权利、财产权利的违反治安管理行为，如结伙斗殴、追逐、拦截、辱骂他人、强拿硬要、任意损毁财物等寻衅滋事行为，猥亵他人的行为，盗窃、抢夺他人财物的行为等，不能适用调解，而应当严格依照法律规定处理。但在实际办案中，民警片面理解“能调则调、多调少罚”方针，不问案件性质、违法情节和社会危害程度，不看法律界限，一味地“和稀泥”，将不能适用调解处理的案件进行调解处理，导致案件降格处理，在一定程度上放纵了违法行为。

二、存在问题的主要原因

办理行政案件存在诸多问题的主要原因包括：

（一）对于案件细节不重视

从办理行政案件存在诸多问题的背后来看，较多问题的发生，实际上还是由于办案单位及法制部门没有很好地做好细节的掌控导致。在实务中应当切实做到转变理念，案件审核把关应当抓严抓细，从根本上杜绝违法个案的发生，有效提升执法质量，避免因为案件质量不高引发各类纠纷、信访、投诉等问题。

（二）对于问题的整改落实不到位

对于执法考评中存在的问题，许多单位不仅通过通报的方式，还通过下发纠正违法通知书，甚至面对面讲解等诸多方式进行提醒和警示。然而实际整改效果并不乐观，大量问题屡犯屡错，通报最多的几类问题始终如一。甚至存在边错边改，边改边犯的情况，各地对于通报的整改落实情况很不到位。法制部门一头热的情况在一定范围内还持续存在。由于极个别民警抵触心理强烈，居然产生个别法制部门对于发现的问题，宁可让上级考评中再次通报，也不勒令整改以达到引起民警和领导重视的扭曲现象，极大地削弱了执法监督部门的权威。

（三）对于考评通报缺乏系统学习

无论是省厅还是市局的考评通报，都是根据考评中的普遍现象以及个别单位的个案现象有针对性地进行编写的。其目的在于通过通报相关问题，使得各单位能做到有则改之，无则加勉。不能因为通报中没有对相关问题点出自己单位，就忽略对该问题的学习和有效避免，而应当从他人的问题中总结自己的经验。尤其应当注意的是考评通报中的下步工作意见。这部分内容大多是贴近实战的下步工作部署。有的是对于可能发生的执法问题的预警，有的是对于普遍存在错误的规范。各单位应当认真加以学习并落实其整改要求，使得考评通报不再是一纸空文，切切实实地发挥其应有的规范执法的作用。

（四）思想认识有偏差

办理行政案件存在的问题，除了警力少、任务重等客观因素外，基层派出所及其民警在思想认识上存在一定偏差也是不容回避的事实。一是“萝卜多了不洗泥”的思想。能简则简，能省则省，在办案中存在偷工减料现象。二是重实体、轻程序的思想。认为只要有违法事实存在、处罚有法律依据，不搞刑讯逼供、不冤枉人，程序上有一点瑕疵问题不大，不影响对违法嫌疑人的处理。三是不敢作为的思想。认为现在是构建和谐社会，上级机关也明确要求“能调则调，多调少罚”，再加上综合考评要搞群众满意率测评，打击处理对象多了、对立面多了，对公安机关自身不利，因此在办理行政案件中求稳求和的思想较重。四是逃避监督的侥幸心理。认为办理行政案件（主要是治安案件）无非就是罚一点款、拘留几天，违法嫌疑人一般不会有过激的反应，行政案卷只在分局和市局执法检查时才拿出来，更不会拿到检察机关和审判机关去，问题的影响范围有限。

（五）制约监督有缺失

对办理行政案件实施执法监督的主体是分局法制部门，包括案件的审核把关、网上执法办案系统的监管、日常的执法质量考评等。由于基层派出所天各一方，加上办理行政案件在时间上的不确定性，法制部门往往鞭长莫及，只能根据网上执法办案系统提供的信息来进行审核把关，难以有效实施事前监督，存在的问题往往要到执法检查时才能发现。省、市执法质量考评每年进行4次，对办理行政案件进行随机抽查，检查难以面面俱到。违法嫌疑人看重的是对自己的处理结果，没有从程序上维护自身合法权益的意识，只要处理结果不是畸轻畸重、明显有失公正，违法嫌疑人不会申请行政复议、更不会提起行政诉讼。当事人既不复议也不诉讼，律师无法介入，检察机关和审判机关的法律监督作用也就无从发挥。

三、改进行政案件办理的对策

当前，公安机关正大力推进执法规范化建设。办理行政案件的现状，显然不适应执法规范化建设的要求。因此，我们必须采取措施，切实加以改进。

（一）进一步端正执法思想，树立正确的执法理念

思想是行动的指南，正确的行动来源于正确的思想。在执法办案中，要教育民警牢固树立“三个意识”：一是执法为民意识。必须牢固树立“立警为公，执法为民”的思想，努力克服特权思想，始终把党的事业至上、人民利益至上作为公安执法工作的出发点和落脚点。二是依法行政意识。必须牢固树立强烈的法治观念，把尊重法律、捍卫法律作为职业道德的底线，在执法办案过程中始终坚持以法律为准绳，切实增强依法行政能力。三是公平正义意识。在执法办案中切实做到理性、平和、文明、规范执法，切实做到实体与程序同等重要，切实维护社会公平正义，促进社会和谐。

（二）进一步加强执法培训，提高执法水平

办理行政案件存在问题的原因，部分在于民警能力不足、水平有限。因此，加强学习培训，提高民警执法办案的能力和水平是根本，也是关键。加强民警学习培训，要着重解决两个方面的问题：即“学什么”和“如何学”。基本原则应该是“干什么，学什么，缺什么，补什么”。“学什么”首先是学习法律法规，这是基础。民警必须熟练掌握《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《娱乐场所管理条例》《公安机关办理行政案件程序规定》等常用的法律法规。然后是在办案实践中学习，虽然每个案件千差万别，但都有其共性的部分，都有其基本的办案规律可以遵循。“如何学”首先是立足于自学，民警对常用法律法规必须多看多记、烂熟于心，知法律条文、知立法目的、知内涵外延、知构成要素。然后是立足岗位学，民警对办案实践的学习，主要采取师傅带徒弟方式，在具体的办案实践中去传、帮、带，逐步摸索和总结办案规律。此外法制部门也应加强业务指导，采取解剖麻雀方式，深入基层派出所，就民警熟悉的案件进行个案解剖，增强指导的针对性和实效性。

（三）进一步完善执法监督，切实提高办案质量

执法质量是公安工作的生命线。提高行政案件办理质量，必须进一步完善内外结合的执法监督体制，加大对办理行政案件的全过程、全方位监督，从源头上有效预防和减少执法问题的发生。没有完善的制度，或制度得不到落实，办案的随意性就会不可避免的出现，就会给执法不公、执法不严、执法不廉留有空间。一是抓好落实整改环节。执法办案单位要针对存在的问题通报给所队及全体办案民警，对照检查，举一反三，分析原因，切实整改，认真办案，规范执法，防止再犯。二是相关单位应当注意杜绝个性问题。执法办案单位应当加强对于案件适用法律问题方面的把关，尤其针对黄赌毒的案件，在适用法律方面法制部门要加强指导，并严格把关。针对案件扫描问题也应当引起重视，尤其对于在侦案件中取得的案件材料，务必按照省公安厅的录入规范，在取得材料后3日内录入执法办案系统，应当避免传统的破案后或结案后再进行材料扫描的情况发生。三是深化执法考评，这是提高行政案件办理质量的有效手段。执法质量考评作为衡量执法办案好坏的一把标尺，对执法办案具有很强的“风向标”作用。执法质量考评要主动适应形势发展，及时修订执法质量考评制度，调整考评的重点，改变事后监督的弊端，将执法质量考评贯穿于整个执法办案的全过程，将监督触角延伸到执法办案的每个环节。四是畅通监督渠道，这是提高行政案件办理质量的重要举措。要进一步深化“开门评警”大走访活动，主动接受人大、政协的监督，实施模拟民调警调、及时回访案件当事人，认真受理群众投诉、严肃查处违法违纪案件，正确面对网络、报刊等新闻媒体的监督，确保基层民警的各个执法环节始终处于监督之下，促进公安机关和公安民警依法履行职责。

（倪生明/国家林业局森林公安局2015年“双千计划”教官刘振华/解放军艺术学院）

（编辑 赵文清）