关于民事案件送达问题的调研报告

●山东省高级人民法院研究室

关于民事案件送达问题的调研报告

●山东省高级人民法院研究室

送达是诉讼中的必经程序。长期以来，民商事案件送达困难、送达不规范等一直是困扰各级法院，特别是基层法院的工作难题，成为制约各地法院提升审判执行工作效率的瓶颈。近期，省法院研究室针对民商事案件的送达问题，组织了专门调研，并赴部分法院进行了实地调研、座谈，形成调研报告如下。

一、民商事案件送达工作的基本情况

（一）在送达主体上

对于由谁负责送达工作，目前主要有三种模式：一是分散送达。立案庭仅负责立案，所有的诉讼文书均由承办案件的法官负责送达。二是集中送达。成立专门的送达保全机构，负责送达工作。此模式又分为两种：一种是相对集中送达，即每个审判庭设立一个送达小组，负责本庭案件的送达工作。另一种是全面集中送达，即设立一个送达机构，通常设在立案庭或法警队，负责全院案件的送达工作。三是分散送达与集中送达相结合。送达机构只负责立案后的首次送达，后续诉讼程序的送达工作由各审判庭或承办法官负责。

（二）在送达方式上

一是一审案件以直接送达和邮寄送达为主。据统计，这两种送达方式的总和基本占所有送达方式的80%-90%。其中直接送达通常占40%-50%，有的地方达70%以上。邮寄送达通常占30%-50%，个别法院高达80%以上。总体来说，案件数量多、地域广的法院邮寄送达比例高；案件数量少、地域小的法院直接送达比例高。二是二审案件以邮寄和委托送达为主。因二审案件中，当事人地址比较明确，二审案件通常采用邮寄送达，或委托一审法院送达。三是公告送达呈攀升趋势。目前使用公告送达的案件数量逐年增长，据不完全统计，当前全省法院公告送达率平均在10%-20%之间，个别法院高达30%。四是电子送达适用比例较低。虽然部分法院已经探索适用电子送达，如青岛中院、济南市中区法院、泰安市岱岳区法院等，但全省法院总体适用比例偏低，且集中在金融案件领域。

（三）在送达效果上

一是首次送达成功率不高。一审案件首次送达的成功率不高，平均在50%左右，而商事案件首次送达成功率只有约30%。许多案件往往需要两次甚至三次以上反复送达。二是送达工作耗时过长。送达期间在案件审理期限中所占比重较大。如枣庄法院统计，送达期间占审限比例大致在20%到30%之间。聊城法院统计，中院受理的一审民商事案件平均送达时间在15-20天，占审限的10%左右。基层法院占比达到27.2%。三是送达工作占用大量司法资源。随着民商事案件数量的持续上升，送达工作任务越来越繁重。一个案件至少需要两次送达，如果当事人有多人，或者当事人找不到、不配合，送达次数需要成倍的增长。并且每次送达需要两名工作人员，需要车辆、录音录像设备等必要保障，这些都需要法院自身承担。

二、送达工作中存在的困难和问题

（一）受送达人难以找到

“人难找”是造成“送达难”的首要因素。一是受送达人的有效住址难以确认。随着人口社会流动性日益增加，当事人居住、工作环境复杂，有的居无定所，有的工作单位变动频繁，使法律文书不能及时送达。二是受送达人员身份难以认定。送达人员无法证明其受送达人身份的情况，有的明为被送达人本人，却当面不承认；有的受送达人使用假身份证，虚假工商登记等给法院送达带来障碍。三是部分受送达人缺乏诚信意识，逃避诉讼心理严重，与送达人员玩“躲猫猫”，故意藏匿躲避送达。

（二）受送达人拒绝配合

“门难进”、“字难签”是造成“送达难”的重要因素。一是受送达人拒绝见面。有的受送达人虽然能电话联系，但送达人员无法进入受送达人住所，甚至连小区大门都无法进入。二是受送达人拒绝签字。一些受送达人拒绝接受诉讼材料，甚至威胁辱骂法院工作人员，当面撕毁诉讼文书。同住成年家属往往否认与受送达人的亲属关系，也不愿代为签收。三是有关人员拒绝见证。受送达人基层组织和所在单位工作人员，出于人情、工作等考虑，一般不愿充当见证人。虽然可以通过拍照、录像的方式留置送达，但当事人往往存在抵触情绪，可能会激化矛盾，甚至危及送达人员人身安全。此外囿于拍照、录像设备以及拍摄的非专业性，有时不能完全再现送达过程，进而影响庭审的正常进行。

（三）邮寄送达未能发挥优势

按照民事诉讼法的规定，邮寄送达是直接送达诉讼文书有困难时，采用的一种送达方式。实践中，由于邮寄送达具有简便、省力的优点，被大量采用，但同时也带来了运用过于随意、过多的问题。一些法院为节省人力，越过直接送达环节，优先选择邮寄送达，导致邮寄送达率居高不下。而邮寄送达本身，亦存在许多问题，使其优势没有充分发挥。一是邮件退回率高。因当事人的地址信息不准确或发生变化，当事人躲避诉讼拒绝签收、投递人员责任心不强等因素，导致邮件投递成功率低。如威海环翠区法院邮寄送达退回率约27%，日照市东港区法院邮寄送达退回率达60%。二是邮寄送达瑕疵多。如本人签收的，没有签收时间和签收人的身份信息；他人代收的，没有注明代收人身份及其与收件人的关系；拒绝签收的，没有注明理由和具体情况。三是邮寄回执退回周期长。邮寄后，不能及时收到回执，无法确认是否送达成功。虽然通过电话或者网络能够查询送达情况，但也存在投递员未及时录入或信息不准确等情况，影响后续开庭等诉讼程序。如潍坊中院统计邮寄回执返回的平均时间为11.6天，最长返回时间达58天。

（四）委托送达效率不高

委托送达在上下级法院中不存在明显问题，而委托异地法院送达往往效率不高。一是受托法院由于责任心不强、重视程度和积极性不高、自身送达工作繁重等原因，没有及时送达，甚至不予送达。二是委托法院与受托法院间缺乏有效的沟通，委托法院只能消极等待受托法院的回音，没有健全的渠道查询实际送达人及送达进度。

（五）公告送达效果不佳

一是启动的随意性。有的当事人提供的或查找的材料无法证明受送达人“下落不明”，有的则在其他送达方式并未穷尽的情况下便径直采用了公告送达。二是形式的单一性。法律规定的公告送达形式有张贴公告，在报纸、信息网络等媒体刊登公告等多种形式，而目前公告送达多采用登报公告，当事人实际了解公告内容的概率较低。三是时间的漫长性。法律规定的公告时间为60日，一个案件至少要公告两次，再加上举证期间以及登报等候时间，诉讼周期一般长达八个月以上。

（六）电子送达利用率不高

对于电子送达，目前各地探索较多的是电子邮件送达，也有地方尝试采用QQ、微信等网络即时通讯送达，但整体上利用率不高。一是传统思维限制。法官、律师、当事人仍习惯于传统的纸质文书送达方式，对电子送达的有效性、安全性存有顾虑。二是送达范围受限。电子送达需当事人确认同意，开庭前的司法文书难以应用电子送达，且判决书等不能电子送达，故其适用空间有限；因传真、电子邮件等使用主体具有局部性，多数农村地区当事人不会或无法使用。三是送达完成难证。电子送达“确已送达”的确认，需赖以特定的电子信息技术予以固定，实践中多数法院尚无此类专门电子技术平台，给案卷的存档备查造成障碍。

（七）工作机制不够完善

一是送达工作体系不健全。部分法院对送达工作缺少足够的重视，没有建立起有效的送达工作体系。有的送达机构与案件承办法官之间缺乏有效衔接，导致案卷在相关部门之间流转时间过长；有的对送达工作保障不力，缺少送达人员、送达车辆和专用设备，影响送达工作正常开展。二是送达工作不够规范。多数法院采取的送达应对措施都是在自身主导下进行的，以减轻法院送达负担的考量居多，而考虑当事人利益或者程序利益较少。同时过重的送达负担造成法院通过不规范的手段进行转嫁，这又导致送达存在效力瑕疵，给案件审理埋下隐患。三是与社会其他部门协调工作联动机制不完善。目前，法院送达尚未与公安机关、基层组织等部门进行合作，搭建信息化平台实现诉讼文书送达。地方法院虽有意与相关部门对接，但缺乏相关上级文件，与相关部门协调联动效果不佳。

三、改进送达工作的意见建议

（一）准确适用送达方式

一是优先直接送达。立案后，优先采用电话、短信等简便方式通知当事人到法院领取诉讼材料。无法通知当事人或当事人不到的，如果受送达人住所地在受案法院辖区或邻近地区的，应当采用直接上门送达的方式；直接送达有困难的，可以采取邮寄等方式送达诉讼文书。

二是完善委托送达。明确委托送达的适用范围和条件，确定工作方式和基本流程，实行统一归口办理，增强委托送达制度的可操作性。探索构建覆盖全省的委托送达网络信息平台，加强委托法院和受托法院的协作配合，建立跟踪催办、信息反馈等机制，实现信息共享，确保送达实效。

三是规范公告送达。严格把握公告送达的条件，慎用、少用公告送达。原则上采用张贴公告的方式，以减少刊登公告的等待，缩短审理期间。发挥信息网络刊登公告成本低、速度快的优势，利用好信息网络开展公告送达。探索建立全省人民法院公告送达网，通过统一的网络平台发布公告。

四是推广电子送达。积极引导当事人及其诉讼代理人选择传真、电子邮件、短信、微信、QQ等各类能够确认收悉的电子送达方式。探索建立全省统一的电子送达平台，通过平台自动生成受送达人无法修改的送达材料，然后批量创建、发送短信邮件等完成送达工作，并自动发回、保存送达凭证。有条件的法院可以先行建立专门的电子送达平台，或者以诉讼服务平台为依托进行电子送达，或采取与大型门户网站、通信运营商合作的方式，通过专门的电子邮箱、特定的通信号码、信息公众号等方式进行送达。制定详细的电子送达实施规则，明确适用电子送达的诉讼程序和案件，明确电子送达的法律责任（如送达不能的问责、救济制度）。确定合理的辅助通知手段，确保当事人收悉，同时完善电子送达确认收悉的技术认定，送达结果可附卷备查。

五是探索电话送达。经受送达人同意后，由送达人员通过电话告知其送达司法文书中的内容，告知完毕，即视为送达。但判决书、裁定书、调解书除外。送达全程录音备案，并将录音刻盘附卷保存或制作书面笔录附卷。

（二）完善送达工作模式

目前采取的送达模式，无论是集中送达还是分散送达，都存在一定的优缺点。集中送达涉及到部门工作衔接及送达人员的工作能力、责任心等问题，法官自己送达则加重了法官的工作负担，同时也不利于节约司法资源。在司法责任制改革的形势下，应当明确由审判团队中的法官助理负责送达事务，一方面可以减少案卷流转环节，避免因部门之间衔接不畅造成的无谓时间损失；另一方面可以发挥法官助理熟悉案情的优势，在送达的同时视情做调解工作，从而提高审判效率。当然，各级法院也应当加强对送达工作的保障，确保送达车辆使用，并为送达人员配备执法记录仪、录音电话等设备。

（三）完善送达地址确认制度

一是强化送达地址确认书适用。各级法院在立案和审理阶段，都要认真落实送达地址确认书制度，要求和引导当事人准确、规范、完整地填写送达地址确认书，向其释名拒绝填写、未准确填写和未及时书面告知送达地址变更的法律后果。当事人无法现场填写的，可以要求其在7日内填写完成并将填写后的送达地址确认书交还或寄回法院。当事人未交回或寄回法院的，推定为拒绝提供送达地址。

二是明确拒绝提供送达地址的后果。实践中，对于当事人拒绝提供送达地址的如何送达，是送达工作中最大的难题。我们认为，当事人拒绝提供送达地址的，自然人以其户籍登记中的住所地或者经常居住地为送达地址；法人或者其他组织以其工商登记或者其他依法登记、备案中的住所地为送达地址。人民法院按照该地址送达后，诉讼文书未能被受送达人实际接收的，邮寄送达的，以文书退回之日视为送达之日；直接送达的，送达人当场在送达回证上记明情况之日视为送达之日。对于当事人拒绝应诉、拒绝到庭或者拒接电话、避而不见送达人员，人民法院无法要求其确认送达地址的，或者受送达人向法院提出答辩状、管辖异议或要求回避等书面申请，但又未明确提供送达地址，且拒不到庭参加诉讼的，可以推定为拒绝提供送达地址。受送达人在本案中拒绝提供送达地址，但在本院同期审理的其他案件中作为当事人参加诉讼且提供送达地址的，该地址可以作为本案确认的送达地址。

三是探索建立诉前送达地址确认制度。当事人在诉讼涉及的合同中明确约定了诉讼文书送达地址的，人民法院可以该送达地址作为当事人确认的送达地址。鉴于实践中金融借款合同纠纷、保险合同纠纷数量较大，当事人查找不到的情形居多，且该类纠纷涉及的合同均为格式合同，人民法院可以向银行、保险公司等金融机构发出司法建议，建议其在格式合同中约定送达地址确认条款，明确效力延至诉讼阶段。受送达人未书面变更的，以该地址为人民法院诉讼文书的送达地址。当事人在公证债权文书中明确约定债权文书履行发生纠纷后的诉讼文书送达地址的，人民法院可以该送达地址作为当事人确认的送达地址。当事人向仲裁机构提交确认的仲裁文书送达地址，可以在纠纷进入民事诉讼程序后，作为当事人确认的诉讼文书送达地址。当事人在公安派出所、交警、人民调解委员会等机关和组织处理民事纠纷时，向以上机关和组织填写确认的送达地址，或者在调解协议中约定的送达地址，明确说明适用于诉讼阶段的，该送达地址可以作为当事人确认的诉讼文书送达地址。各级法院可以加强与公安机关、交警部门、各类调解组织的沟通协作，统一制作《司法文书送达地址确认书》，由上述机关或组织敦促当事人填写。一旦案件进入诉讼程序，法院便可根据该地址进行送达。

（四）充分借助外部力量

一是提高法院专递效率。加强与省邮政部门的协调，通过联合制定规范性文件等方式，明确法院专递标准和程序等要求；加强对专递人员的业务培训，要求其严格审查收件人或代收人信息，规范投递次数及退件原因批注，准确录入网上跟踪查询信息；加大投递考核力度，利用经济杠杆，切实提高送达质量和效率。

二是建立协助送达机制。建立协助送达网络体系和送达联络员制度，借助街道办事处、居（村）民委员会、人民调解组织、人民调解员、网格员等基层组织和人员的力量，代为送达诉讼文书、协助查找受送达人下落、见证留置送达；积极协调综治部门，开放社会治安综合治理网格化管理系统，便于人民法院查询受送达人地址、联系方式、工作单位等信息，提高送达效率。

三是借助其他社会力量。增强“互联网+”思维，探索寻求电信运营商、互联网企业等的信息资源支持，增加查找受送达人及其送达地址的途径，提高送达成功率。

（五）对妨碍送达行为严厉处罚

妨碍送达是一种不诚信的诉讼行为，给人民法院的送达工作造成了很大困难，应当加大对该行为的惩戒力度。对于受送达人对人民法院送达人员进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的，以暴力、威胁或其他方法阻碍人民法院送达人员履行送达职务的，撕毁诉讼文书的，应当按照《民事诉讼法》对妨害民事诉讼行为处罚的相关规定，根据情节轻重对行为人予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

责任编校：王磊