环境行政公益诉讼激励与约束机制研究

扶奚墨　张霞非　唐　珊

西南政法大学，重庆　401120



环境行政公益诉讼激励与约束机制研究

扶奚墨张霞非唐珊

西南政法大学，重庆401120

摘要：环境行政公益诉讼的发展与完善势在必行，创建具有中国特色的环境行政公益诉讼激励与约束机制迫在眉睫。本文以公共信托理论和环境权理论为支撑，以美国、日本、印度、英国等国家环境行政公益诉讼实践为基础，阐述我国环境行政公益诉讼激约机制建立应以“环境权”为基础、拓宽原告主体范围、分担举证责任与诉讼费用、建立原告奖励机制与保护机制以及设置诉讼前置程序等。

关键词：环境行政公益诉讼；公共信托；环境权；激励与约束机制

一、环境行政公益诉讼概说

环境行政公益诉讼是指，当行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为使环境公共利益遭受了侵害或者有侵害之虞时，个人、法人、检察机关或其他组织为维护环境公共利益依法向人民法院提起的诉讼。当行政机关不履行保护环境的职责时，其为环境法目的的实现提供了额外保障，也实现了在法律的层面上来维护环境公共利益。同时，环境行政公益诉讼的建立具有重大的宪法意义——国家行政机关作为被告，其建立将赋予司法机关对行政机关的司法审查权，对我国权力分立与制衡有不可小觑的作用。

二、环境行政公益诉讼激励与约束机制的理论基础

(一)公共信托理论

公共信托理论最早来源于罗马法，经美国学者约瑟夫·萨克斯发展，被引入环境领域，成为了环境公益诉讼的重要理论基础，又称环境公共信托理论。他认为，水、空气、日光等人类生活所必须的环境要素应视为全体公民的“共有财产”。公民为了保护和合理支配它，通过信托的方式，委托予国家来管理，此时公民与政府之间便形成了委托人与受托人的信托法律关系。国家有义务保护环境，并且根据公民和子孙后代的共同利益来管理和处分该“共有财产”。公民则有权借助司法程序来监督国家的环境管理行为。1970年《密歇根州环境保护法》通过，它以环境公共信托理论作为基础，制定了环境公益诉讼规则。此后世界各国与地区也逐渐接受该理论，成为环境公益诉讼的主要理论基础。

从环境行政公益诉讼目的的特殊性来看，公民(委托人)以诉讼的形式来维护环境公共利益，实际上是国家(受托人)把部分社会责任转嫁给了社会组织和个人来承担。国家作为受益者，则更有必要对公众主动承担社会责任的行为予以支持鼓励，为保障公民承担社会责任、监督社会公共利益的合理使用提供有效可行的渠道。并且，在环境公益诉讼中，当事人并不会获得直接利益，反而会支出一定诉讼成本，这使得只有公益心的公民才会提起。另一方面，环境行政公益诉讼若缺乏约束机制，可能会致使公民追求环境公共利益的立场转变，甚至变相从中牟利。所以，国家需要建立相应的激励与约束制度来鼓励、监督公民积极行使权利与履行义务，这与公共信托理论的观点相辅相成。

(二)环境权理论

环境权是指环境法律关系主体享有的适宜健康、良好生活环境以及合理利用环境资源的基本权利，其最显著的特点是公益性。环境权的内容包含三个方面：公众的环境知情权、环境决策参与权以及公众诉权。这里的公众诉权与一般环境侵权诉讼不同，它并非因主体自身利益受到侵害而提起的自益性诉讼，而是以公益促进作为诉讼目的，为了督促行政机关及其工作人员而采取积极作为的方式维护环境公共利益，它判决的效力也只不局限于当事人。

我国《环境保护法》第57条规定，公众享有对他人污染和破坏环境行为向相关部门举报的权利，第6条规定，公众有保护环境的义务，但不能理解为每个人都必须去行驶自己享有的环境权——去举报他人污染破坏环境的行为，而应该理解为公众有义务自己不实施污染和破坏环境的行为。可以理解为公众的环境权其实是一种环境管理的参与权，公民可选择是否参与。环境权要求权利人必须积极作为才能实现权利，消极不作为视为对环境权的放弃。因此，很多国家都在环境法领域设置相应条款，对作出积极环境保护行为的公众给予精神和物质方面的奖励，我国在《环境保护法》第11条也有此规定。不仅如此，环境权的实现也需要行政相对人和行政机关的积极作为，而他们有时会基于自身利益不希望环境权利人的参与，或者剥夺、架空公众的环境权等，此时环境行政公益诉讼的重要性不言而喻。

然而，大多数公众对于实现环境权往往不重视，不愿积极作为，更别说以诉讼的方式去维护环境权，与此同时又有一些人用环境行政公益诉讼去谋取不正当利益，所以环境行政公益诉讼的激励和约束制度构建显得尤为重要。

三、主要国家环境行政公益诉讼激励与约束机制比较分析

(一)主要国家环境行政公益诉讼激励机制发展概况

1.美国

首先，在原告诉讼资格方面，美国是世界上首个通过专门立法创建环境公民诉讼制度的国家。1970年的《清洁空气法》率先纳入公民诉讼条款，规定公民只有在行政机关的行政行为损害其利益时才有资格起诉。其次，在举证责任方面，为了保障诉讼双方平等的法律地位，美国实行举证责任倒置原则，原告仅承担有限的举证责任。另外，在诉讼费用方面，美国采取特殊规则——法官可根据案件情况，裁定处于优势地位的当事人承担包括专家鉴定费、律师费在内的诉讼费用。

2.印度

第一，宽松的环境行政公益诉讼主体资格。和英国保守的环境行政公益诉讼立法模式不同，印度的最高法院通过积极的改革方式，允许任何公民或者社会团体都可以提起环境行政公益诉讼，而不需要证明其与案件具有直接的利害关系。第二，书信管辖权。在印度，任何人或者社会组织都可以通过邮寄信件或者提交新闻报道的方式提起环境行政公益诉讼，法院可根据这些书信行使环境行政公益诉讼的管辖权。最高法院还专门设立了审查环境行政公益诉讼信件的部门，对符合要求的信件予以立案。如此一来，法院的大门不仅向更多的人敞开，而且便利了诉讼活动，同时还有利于提高法院审理此类案件的效率。

(二)主要国家环境行政公益诉讼约束机制发展概况

1.美国适格原告制度和事前告知程序

为有效的防止公民滥用环境公益诉讼权利，美国最高法院对公民诉讼中“公民”一词做出严格限定，规定公民只有满足利益受到严重损害或者有受到严重影响的可能这一侵权要件时，才能够提起环境行政公益诉讼。除此之外，针对公民诉权问题，美国最高法院还专门规定了“事前告知程序”，规定公民必须在起诉前60日内将起诉通知送达联邦环保局、违法行为所在州政府和违法者本人，如违反该程序，将面临败诉的风险。

2.日本监察前置程序

这一制度有效地提高了环境行政公益诉讼的效率，节约了司法成本，同时发挥了良好地约束效能。其约束力主要表现为公民如果提起民众诉讼，首先得提出监察申请，然后由监察委员会或者公共团体作出是否同意诉求的决定，如果公民对决定以及相应的解决措施不服的，最后可以直接提起民众诉讼。

四、我国环境行政公益诉讼激励与约束机制构想

(一)将“环境权”作为我国公民基本权利，从立法源头进行激励

以环境权理论作为基础，通过立法明确公民环境权，甚至纳入宪法，作为我国公民基本权利。宪法明确了“环境资源所有权”以及“保护环境的义务”，虽在一定程度上涉及到环境权的内容，但不具有实体权利的性质，并未明确提出公民享有环境权和对具体的环境权利的界定和规定，有明显滞后性。

让环境行政公益诉讼激励机制得有运行，必须要使环境权落到实处，具体有三点：一是环境权宪法化；二是环境权具体化，即为环境权法律条文的具体化；三是环境权司法化。

(二)扩宽原告主体范围，突破传统理论桎梏

以公共信托理论为基础，突破“只有直接利害关系人拥有原告主体资格”的传统理论限制，扩宽原告主体范围。美国和日本印度等国家的环境行政公益诉讼原告都未局限于直接利害人，美国与印度的原告诉讼范围比日本更为广泛和成熟，在美国能提起诉讼的原告既包括公民也包括团体，日本则限定在某一区域的居民，但总体而言，它们都不以“直接利害关系人”限定环境行政公益诉讼原告主体范围，值得我国借鉴。

(三)举证责任分担与环境责任保险制度

在举证责任方面，美国的举证责任倒置和日本的证明责任转化等相关制度都值得我国借鉴。在举证能力方面，本身存在原被告不对等性的特点。一方面，作为被告的受益方具有优势性；另一方面，作为原告，证据收集方面存在劣势。应当考虑，作为被告，若不能举证出经原告提出、法官确认的与诉讼相关的证据或反驳原告的控诉，则承担不利后果和败诉风险。

在诉讼费用方面，通过建立环境责任保险制度，即一是建立诉讼费用保险制度，在被保险人发生环境行政公益诉讼时，由保险公司负担诉讼费用；二是建立环境行政公益诉讼公益基金，抽出一定比例的资金作为原告诉讼费用的分担以及胜诉奖励。在一定程度上降低原被告间的由于环境行政公益诉讼自身性质导致的不平等性，分担原告的诉讼负担。

(四)建立原告奖励机制

环境行政公益诉讼自身性质带有公益性，实质上是将直接胜诉利益与原告相分离，这也是导致环境行

政公益诉讼受阻的原因之一，但提起环境行政公益诉讼却要花费原告的大量精力、时间和金钱。原告付出成本与本身直接收益的不对等性，促使其必须建立相应的原告奖励机制，有效保障环境行政公益诉讼的施行，激励更多的人参与到环境行政公益诉讼中来。

(五)环境行政公益诉讼的约束机制

环境行政公益诉讼的前置程序设置，作为环境行政公益诉讼的诉前约束机制是必不可少的，笔者建议将其作为约束环境行政公益诉讼的主要措施之一。可以借鉴的有美国事前告知程序、日本监察前置程序以及英国检察长诉讼等前置程序。

建立滥诉追责机制，作为环境行政公益诉讼进行事后约束机制，有一定的借鉴意义。在环境行政公益诉讼中，在激励原告提起诉讼时，也应该警惕在利益诱导下出现滥用公益诉权现象。建议将影响较大的环境行政公益诉讼的滥诉行为规定为独立民事侵权行为，原告恶意起诉、伪造证据、捏造事实等行为严重影响被告生产经营和名誉的，被告不仅可以要求原告承担全部诉讼费用，还可单独提起侵权之诉。

有激励必有约束，但在当前我国环境行政公益诉讼发展不成熟的阶段，关键难题是“无诉可提，胜诉艰难”，那么笔者认为在环境行政诉讼方面，比起约束机制，激励机制的建立与完善才是当务之急。

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中图分类号：D925.304

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)22-0078-03

作者简介：扶奚墨(1994-)，西南政法大学本科生；张霞非(1994-)，西南政法大学本科生；唐珊(1994-)，西南政法大学本科生；指导老师：廖建凯，男，湖南醴陵人，法学博士，西南政法大学，讲师。