反腐败国际追逃的中国模式研究

2016-02-02王珏

法制博览 2016年22期

关键词：国际合作反腐败

王　珏

北京师范大学刑事法律科学研究院，北京　100875

反腐败国际追逃的中国模式研究

王珏

北京师范大学刑事法律科学研究院，北京100875

摘要：近年来，贪腐官员外逃屡见报端，其“失联”行为所带来的危害性不言而喻。对外逃官员加大追逃力度使其受到司法惩戒看似必然，实际执行中却面临着因一国司法主权不容逾越所带来的引渡难题，造成追逃行动关卡重重，犯罪嫌疑人得不到及时抓捕，更无法对潜在的外逃者起到威慑作用。处理国际追逃问题时，应在兼顾尊重他国司法主权的同时，通过合理的规避政策以寻求不同文化模式和法律背景下诸国间的共同利益需求和平衡，从而化解引渡制度自身带来的追逃障碍。

关键词：反腐败；追逃；引渡；国际合作

一、追逃问题研究背景

提到贪腐问题，时下很多官员在犯下大案后往往闻风而动，贪官外逃早已不再是一个新鲜的名词。追逃的成功案例既表明国际间司法协助合作的深入和我国国际影响力的增强，也极大推动了特大贪腐案件的破获。对于逃往国外的犯罪嫌疑人，一方面是国与国之间司法主权的超然地位带来的追诉难题，另一方面是两国间的间司法协助对国际司法合作提出的新的要求。对这些潜逃他国的罪犯，需要一种国际间通行的制度为追诉行为提供标准和底线，同时也对请求国实现其引渡请求的目标予以保护，于是以引渡制度为主的一系列国际司法合作措施应运而生。

引渡制度的成功运用使得外逃犯罪嫌疑人不得不面对国内刑事司法制度的追究，同时阻断了潜在外逃者的退路。然而作为国际间司法协助通行证的引渡制度，实践过程中却面临着诸多阻碍，对外逃官员的引渡和遣返请求往往因制度本身的限制而被拒绝。

二、引渡基本原则限制国际司法协作的开展

引渡制度是政治上的博弈，更是司法协助法律制度的智慧结晶，但制度本身的的限制也不容忽视。为了充分保护一国司法主权，同时基于人道主义的考虑，各国通过立法明确了对引渡制度的限制，条约前置主义、双重犯罪原则、特定性原则、政治犯罪例外原则、死刑不引渡原则、本国国民不引渡原则等基础性规定都构成了对国际引渡合作的限制甚至阻碍，尤其是我国死刑制度的保留、政治犯概念的界定以及颇受诟病的人权保护法律的缺失使我国在适用引渡制度时往往受到诸多限制。

(一)条约前置主义使引渡申请因缔结条约国家的数量限制大打折扣

条约前置主义要求在适用引渡制度时必须以两国之间存在双边引渡条约关系作为引渡的前提条件，很多国家奉行条约前置主义，甚至不承认互惠原则，在法律中直接规定了引渡依双边条约进行，一旦没有条约就绝无引渡可能。然而对请求国而言，一国不可能与所有国家都签订引渡条约，我国对外签订的引渡条约数量更是远远低于我国对外引渡的实际需求。中美两国的引渡就因两国没有签订引渡条约而阻碍重重，在司法合作问题上只能采取遣返等其他变通方式实现追逃目的。条约前置主义的限制不仅针对请求国，也同样针对被请求国，该原则的存在同时也限制了被请求国的对外请求，严格奉行条约前置主义的国家自身对外的请求也会因为互惠原则而受到限制。

(二)双重犯罪原则因各国文化背景的差异导致一些犯罪在他国不受追诉

双重犯罪原则要求请求国的引渡请求中所指控的行为在请求国和被请求国都认为是犯罪。对请求国而言，罪刑法定原则这一通行的刑法精神要求只有当犯罪行为人行为触犯了该国的法律才能受到刑事法律追究，对被请求国而言，如果本国不认为是犯罪，则没有启动国家权力机关采取强制措施的立场。由于每一个国家都有自己特定文化背景和具体国情决定下的法律制度，各国刑事法律规定的罪名、罪状及入罪标准也不尽相同，双重犯罪原则也因两国对犯罪严重性的定性和量刑制度之间的法律差异成为引渡实践中的阻碍。

(三)特定性原则限制犯罪嫌疑人其他罪责的追究

特定性原则要求请求国将犯罪嫌疑人引渡回国后，只能就作为引渡理由的罪行进行审判，而不得对引渡理由之外的其他罪行进行审判或处罚。该原则主要是为了防止一些国家将从事政治犯罪的人以普通刑事犯名义引渡回国，然后以其他名义任意予以处罚。特定性原则是双重犯罪原则的补充，请求国与被请求国对请求问题的关系就好比两个有重叠部分的圆，因为双重犯罪原则的存在，请求国与被请求国只能在重合的范围内展开司法协作，这就必然会导致被请求人的罪名有一部分因为某些原因不能成为引渡请求。严格奉行特定性原则的引渡案例有时会因追求引渡的成功而放弃部分罪名的追究，导致同罪不同罚，无法实现罪刑法定精神。

(四)政治犯罪例外原则使贪腐官员成为漏网之鱼

政治犯不引渡是引渡乃至国际法上公认的原则，然而侵犯国家工作人员公务行为的廉洁性的贪腐犯罪在引渡时有可能因与政治相联系，而成为犯罪嫌疑人规避引渡的借口。由于贪污腐败类犯罪的主体往往都是公职人员，这些公职人员逃到国外后往往会利用自己的身份以及与政治有关的借口为自己开脱，将其贪污腐败行为政治化从而利用政治犯罪例外原则为自己开脱。

(五)死刑不引渡原则因我国保留死刑罪名而成为规避引渡的理由

死刑不引渡是基于当前反对死刑的世界潮流，出于人权的保护和考量，认为如果被请求国认为被引渡人被引渡回国后面临着死刑的处刑，则可以拒绝引渡，有一些国家甚至坚持死刑和无期徒刑都不得引渡。死刑不引渡原则已经成为一项重要的人权保护制度。由于中国现阶段仍保有大量死刑罪名，特别是贪污罪、贿赂罪等重大经济犯罪在引渡过程中格外受限。[1]贪污受贿等非暴力经济犯罪的罪质在于其贪利性和侵犯职务廉洁性，属于典型的行为所侵犯的客体价值低于生命权利的非暴力犯罪，其罪质与剥夺犯罪人生命的死刑是不相称的，因而很多国家因我国存在死刑而拒绝引渡请求。

(六)本国国民不引渡原则因犯罪嫌疑人“入籍”而不断被利用

本国国民不引渡原则要求对被请求引渡人是被请求引渡国国籍的公民的请求应当拒绝，该原则是基于一国的属人管辖权而设立。在实践中，有很多犯罪分子外逃后即刻申请加入该国国籍，使犯罪嫌疑人在被请求国在接受引渡请求时摇身一变成为被请求国公民，导致了本国国民不引渡原则在引渡申请中作为有效地规避手段而被滥用。

三、针对引渡制度进行国内政策的完善

目前，针对引渡制度的局限性，我国也通过漏洞填补及变通措施实现追逃目的。

首先，引渡条约为两国之间的引渡合作提供了最直接的依据，因而为了保证引渡制度充分发挥作用，我国需要与他国特别是美国、加拿大等“外逃天堂”加快引渡条约的签署，通过条约为引渡制度提供便利条件。只有填补制度漏洞，使他国不再是“外逃天堂”，也使潜在的外逃者明白逃出国是没有用的，才能从根源上减少外逃行为的发生。

其次，在寻求国际司法协助时，对引渡申请中的罪名需要透过现象看本质，不仅是追求罪名的一致，更关注犯罪行为本身，从而突破双重罪名和特定性原则的限制。“一些国家在某些问题上放弃这一原则，一些国家则在签订引渡条约和国际刑事司法协助条约时，改变传统上双重犯罪原则要求罪名和构成要件在请求国和被请求国法律中完全一致的做法，而采用‘实质类似’标准，即只要某一行为按照请求国的法律和被请求国的法律都作为犯罪加以处罚，即符合双重犯罪原则而不必强调罪名表述一致和犯罪成立条件同一。”[2]双重犯罪原则的根基是刑法的罪刑法定精神，然而世界上并不会有哪两个国家的罪名规定会完全一致，因而在引渡谈判过程中更需要从犯罪行为本身去认定“双重犯罪”，而非单纯的追求罪名的一致。

再次，将外逃犯罪嫌疑人非政治化处理使得政治犯的概念不断缩小，被引渡主体范围扩大。政治犯各国不断通过立法和国际公约协定的签署将很多与政治有关的犯罪非政治化处理，使得政治犯罪例外原则的适用范围越来越狭窄，在政治犯罪例外原则发展过程中影响最重大的就是对腐败犯罪的非政治化。针对我国当前大量贪污腐败犯罪分子外逃的严峻现状，对腐败分子非政治化为犯罪嫌疑人的追逃提供了便利条件。

另外，积极减少死刑罪名，以死刑替代措施代替死刑也增加了引渡的成功率。针对死刑不引渡问题，在世界反死刑潮流中，死刑被认为是对人权的侵犯，因而废除死刑的国家会因被引渡人引渡回国后有被判处死刑可能等定罪量刑问题，或担忧请求国国内刑讯逼供等酷刑制度的考虑而拒绝引渡。为了避免此类情况，在引渡谈判中，我国往往会做出不对其处以死刑的量刑上的承诺，就是对死刑不引渡的变通。赖昌星案中，我国曾承诺对他在遣返前所犯罪行，中国法庭不会判处他死刑。[3]虽然死刑不引渡原则会导致“同罪不同刑”现象的产生，但如果我国能彻底消除绝对死刑，同时在主动引渡中注意刑罚的转换，就可有效地缓解为引渡而承诺不处以死刑与罪刑法定原则之间的矛盾。”[4]同时，这也对我国更进一步削减死刑罪名，减少绝对死刑的刑种，树立司法制度健全完完备的大国形象提出了新要求。

最后，对摇身一变成为被请求国国民从而规避引渡的犯罪嫌疑人，严格把控其成为“国民”身份的时间，将国籍认定时间规定为“犯罪时为非被请求国国民”，同时对已经取得被请求国国籍的犯罪嫌疑人进行排查看是否有吊销其国籍的可能性。[5]近年来，本国国民不引渡原则已经由原来的刚性条款发展至今地位已有所松动，很多时候会允许在一定条件下引渡本国国民。此外，《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》中也引进了“先引渡后移管”制度和“或引渡或执行请求国判决”的制度，在请求国审判而在被请求国执行，即让犯罪嫌疑人在判决生效后回国籍国执行的制度来使本国国民的引渡请求被被请求国接纳。这种变通措施也是引渡请求国与被请求国的司法主权得到了尽可能最大化的保障。

四、引渡制度的替代措施

诚然目前国际通行的主流追逃方式是引渡，然而引渡面临着条约前置主义等原则的限制，引渡制度在实践中运用的效果大打折扣。反贪污腐败依赖于官员的自觉，更加依赖于有效的制度配合，只有使贪官明确外逃的终是没有出路的，才能从根本上杜绝贪官外逃。因而引渡进行的同时往往通过政策创新，来弥补引渡制度自身障碍所导致的空白和漏洞，从而实现追究刑事责任的目的。

(一)遣返的中国策略

除引渡制度外，对外逃官员最常采用的手段是遣返。移民遣返措施主要依据的是一国关于移民的相关法律规定，将不符合居留和移民的外国人遣返回国，达到将一些外逃犯罪嫌疑人追回国内的效果。[6]贪官外逃往往伴随非法移民的问题，通过非法移民遣返的途径可以有效地规避引渡的诸多限制原则，同时简化了司法程序和法律适用，只依据本国移民法就可以实现，节约了司法资源，也促进了犯罪嫌疑人回国受审。遣返非法移民“主要表现为逃犯隐藏地国家为了维护本国的安全和秩序依据本国的移民法单方面作出的决定；遣返的目的地完全可以不选择对逃犯进行刑事追诉的国家。”[7]

遣返的初衷并不是为了追逃国，而是为了本国的国内秩序。[8]本国之外便是他国，如果一个国家为了本国利益而拒绝将腐败分子引渡回国，势必会使“国外”成为贪污腐败的温床，终有一日会深受其害。同时腐败分子在其隐匿的国家，其社会活动以及对与之交往之人的影响也会诱发更多的腐败犯罪，使得犯罪手段国际化并交叉感染，若不及时对犯罪嫌疑人加以法律制裁定会为此付出更加惨痛的代价，因而移民遣返成为继引渡之外使用更多的手段。

(二)劝返的中国智慧

通过自首减刑政策及专项追逃行动劝返，既可以避免对他国司法主权的干涉，又可以节约办案成本，简化追逃环节。2014年7月22日起至2014年底，由国务院下发通知公安部部署全国在内的所有公安机关集中开展“猎狐2014”专项行动，缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人。与“猎狐2014”境外追逃专项行动相配合的是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、外交部等四部门联合发布《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》，规定在逃境外经济犯罪人员自动投案，如实供述自己罪行，自愿回国的，视为自首。对外逃者而言，在异国他乡远离亲人朋友的孤独感和对未来的恐惧感也往往会促使他们回国。回国不仅是通过接受刑罚为其行为担负刑事责任，将不法所得带回以防止国有资产的流失，更可以减轻自己犯罪行为造成的后果，节约国家司法资源。

虽然劝返制度极大的便利了海外追逃，但也面临着同罪不同罚的诟病，以减刑吸引出逃贪官归国在实践中也被认为是给高官的特权。对于这些争论，笔者认为，对外逃人员适用自首的理论根基在与对于逃往境外的犯罪嫌疑人而言，他们在境外享有完全的人身自由，存在继续躲藏和潜逃的条件和机会，在未被采取强制措施前选择接受劝返，具有比较鲜明的自动投案特点，再加上回国后均能如实供述犯罪事实，符合了我国刑法关于自首的法律规定。与其使他们在国外苦苦抗争，给追逃行为造成阻碍，不如通过政策上的变通促使他们归国接受刑罚，使罪行的惩处得以落实。但值得注意的是，在“猎狐”专项行动结束后依然没有自愿归国的外逃者，其人身危险性更大，对他们的追逃也势必会面临更加激烈的反抗，为我国的追逃带来新的难题。

国际追逃并非一日之功，国际刑事司法协助合作及政策上的不断创新为外逃官员回国受审提供了有效支持。追逃的成功更需要有关部门充分利用现有制度实现追逃目的，努力在兼顾尊重他国司法主权的同时出色地完成对出逃官员的追责，在追逃问题上创新方法寻求国际合作、开创追逃工作新局面。

[参考文献]

[1]赵秉志.死刑不引渡原则探讨——以中国的有关立法与实务为主要视角[J].政治与法律，2005(1)：67.

[2]王蕾.论双重犯罪原则——兼论我国主动引渡难问题[D].厦门大学，2006：31-32.

[3]王勇.赖昌星“难民”案的法理评析——兼论加强我国国际刑事司法合作的几点思考[J].法学，2002(10)：78.

[4]谢瑜.论死刑不引渡原则[J].吉林公安高等专科学校学报，2006(5)：113.

[5]黄风.引渡问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2006：34.

[6]赵秉志.运用移民遣返措施追捕外逃涉腐犯罪嫌疑人之路径与难点[J].江西社会科学，2014(2)：151.

[7]黄风.境外追逃的四大路径[J].人民论坛，2011(31)：74-75.

[8]王强军.利用遣返实现境外追逃问题研究[J].法学评论，2013(6)：48.

中图分类号：D523.4

文献标识码：A