浅析我国事业单位编制外用工问题

2016-02-01李思健

法制博览 2016年19期

关键词：法律对策

王　伟　姜　瑞　李思健

西北大学法学院，陕西　西安　710127

浅析我国事业单位编制外用工问题

王伟姜瑞李思健

西北大学法学院，陕西西安710127

摘要：当前事业单位编制外用工在劳动合同的订立和履行阶段问题突出，主要集中在劳动立法问题、事业单位无合同用工、违反劳务派遣规定和违法解除合同，以及劳动者违反用人单位规章制度等方面。相应的可以通过完善立法、创新用工管理机制、推行法律顾问制度以及建立劳动者失信名单等措施缓解现有形势，达到规范事业单位编制外用工，维护事业单位和劳动者利益的目的。

关键词：事业单位编制外用工；合同问题；法律对策

事业单位，是指由政府制定行为规范，以社会公益为目的，运行和人员经费由政府财政补助或非财政补助，不属于政府机构的社会服务组织。由于事业单位自身承担社会服务职能的广泛性与其编制固定、经费不足之间的矛盾，使得事业单位不得不在编制有限的情况下雇用更多编制外人员来满足社会需求，事业单位的“公法”属性使得其在进行编制外用工时不得不小心翼翼，以免因违法用工引起社会群体事件，对事业单位、劳动者以至于整个社会带来不利影响。因此，对事业单位编制外用工进行规范兼具理论意义和现实需求。

一、我国事业单位编制外用工现状

目前全国事业单位用工总人数超过4000万人，其中经国家编制审核部门核定的事业编制正式职工约占总人数的3/4，对于编制外人员更是难以获得准确数据。事业单位编制外用工主要包括四种形式，分别是人事代理、劳务派遣、劳务外包和劳动合同用工。人事代理是指有代理资格的中介机构依法接受单位或个人委托，提供人才招聘、技术培训等代理性人力资源服务。劳务派遣指派遣单位与劳动者签订劳动合同，与用工单位签订协议，将劳动者派遣到用工单位由其对劳动者进行管理使用，但由派遣单位向劳动者支付报酬。劳务外包是将人事管理的部分或全部工作外包给一个服务机构，按照事先确定的劳务单价根据劳务外包单位完成的工作量结算报酬。劳动合同用工是劳动者与用人单位通过订立劳动合同确立劳动关系，明确双方权利义务。劳务外包中劳动者与事业单位之间关系的疏离性使得在现实中因劳务外包引起的事业单位纠纷并不多见，更为常见的则是因劳动关系和劳务派遣关系引起的纠纷，见诸于新闻报道的“临时工”、“合同工”即是这两者。

二、事业单位编制外用工存在的问题

无论是2003年新浪网关于“媒体从业人员工作生活状况”的问卷调查①，还是2007年北京电视台的“纸馅包子”虚假新闻事件②，无不显示了编外人员令人担忧的生存状况。事业单位编制外用工存在的问题主要表现为立法方面、事业单位以及劳动者本身的问题。

(一)立法问题

目前我国对劳动者保护的主要法律是《劳动法》、《劳动合同法》和《劳务派遣暂行规定》等。

1.《劳动合同法》一定程度脱离经济现实。过于强调对劳动者的保护，大幅度增加了用人单位的负担，用人单位没有能力落实劳动法的规定，因此采用不签订合同等违法方式为自己规避风险。正如财政部部长楼继伟所言：“2008年出台的《劳动合同法》是一部过分超前的法，可能超前50年③。”

2.《劳务派遣暂行规定》中对“临时性、替代性岗位”的规定极不明确，在立法上存在较大隐患。该规定没有将适用主体范围溯及事业单位，根源在于《劳务派遣暂行规定》立法层次过低，我国事业单位种类繁杂各自主管部门不同，人社部制定的《劳务派遣暂行规定》难以约束所有事业单位。

(二)事业单位的问题

1.事业单位不订立劳动合同。其原因主要集中在以下几个方面：一是事业单位尤其是行政类和公益类单位经费来自财政划拨，降低成本的“有效方式”就是无合同用工。二是劳动者在面临巨大就业压力的情况下不敢用劳动合同法来维权。三是劳动者本身相对于用人单位处于弱势地位，举证难度大。

2.劳务派遣中存在问题。第一，事业单位劳务派遣工的待遇收入与其所从事的岗位工作不成正比，主要表现在劳务派遣工与在编职工同工不同酬。第二，劳务派遣涉及三方主体，管理混乱。一方面，劳动力的使用、管理与偿付的分离，使得事业单位对劳动者有管理权，劳动者却没有从用人单位获得相应报酬的能力，侵犯劳动者权利的行为大量滋生；另一方面，劳动者事业单位需要承担因被派遣人员侵权导致的侵权责任，却不能从工资报酬上直接对劳动者进行追偿，增加了权利实现的困难。

(三)劳动者的问题

主要表现为劳动者预期违约、泄露单位保密信息以及违反用人单位规章制度等问题。(1)劳动合同履行中常见的预期违约体现为部分劳动者在被事业单位招聘时并不了解用工形式，而当订立后有所了解同时工作选择多元化时，明示或默示拒绝入职的现象时有发生。(2)事业单位与企业同样面临劳动者泄露单位保密信息的风险。常见情形是编制外人员将载有国家秘密、商业秘密或他人隐私的图纸、软件及其他有关资料违反合同约定泄露。(3)事业单位编制外用工通常都是一些后勤、安保岗位，因其工作性质对劳动者的素质没有较高要求，往往发生一些如偷拿卷纸、迟到早退缺勤现象。虽然《劳动合同法》允许用人单位在“劳动者严重违反单位规章制度”时单方解除劳动合同，但对“严重”程度尚缺乏规定，这也是在实践中产生纠纷的根源所在。

三、针对事业单位编制外用工的法律对策

(一)完善立法，制定岗位设置标准

长期以来《劳动合同法》的修改难以取得共识，一方面超前立法对于事业单位用工存在倒逼的积极作用，另一方面法律修改面临的风险难以预料。目前可以通过出台法律解释对劳动者和用人事业进行利益平衡。2016年“十三五”规划提出各地可以根据实际情况适当降低社会保险费率，因此立法机关可以鼓励事业单位采用社会保险和商业保险相结合的方式，在减轻自身财政负担同时保护劳动者合法权益。

在劳务派遣用工中有必要提升立法层次，通过国务院制定行政规章或是人大立法的方式作出规定。对劳务派遣所适用的临时性岗位和辅助性岗位范围通过立法方式予以界定，一方面，通过制定各个事业单位一般性的辅助岗位表将辅助性岗位与核心岗位相区分。另一方面，对临时性岗位严格执行用工期限不能超过6个月的法律规定，将不确定性和季节性的岗位划归到临时性岗位之中。

(二)建立劳动者失信名单

在事业单位编外用工领域，由事业单位联合起来建立失信劳动者联络制度，对失信劳动者在事业单位内部系统进行公示，保证事业单位在进行编制外用工时参照征信系统的失信评级保持风险意识。同时设立专门部门对征信系统包括劳动者失信制度、社会征信系统进行管理。可以通过下图简单了解。

首先，需要明确失信劳动者信息的纳入条件。失信劳动者名单对象的确定标准有两个：一是对象，纳入失信劳动者名单的应当是不履行劳动合同的事业单位编制外用工人员；二是行为，将具备履行能力而故意不履行合同义务、故意或重大过失造成违反合同约定的劳动者纳入名单。

其次，劳动者失信名单的发布必须遵循提示——上传——生效的程序。当劳动者符合上述条件，事业单位必须向劳动者发出书面通知，提示劳动者相关风险。事业单位的上传行为必须经过单位负责人同意，确立首长负责制，保障事业单位上传名单的谨慎性。失信名单应当自上传完成时生效，根据劳动者失信情况确定数年的有效期，对期限届满的失信劳动者则对其记录予以消除，保证其享有与其他劳动者同等的就业地位，而当劳动者被再次上传至失信名单，则相应延长失信有效期限。

最后，要确定失信劳动者的救济程序和删除条件。一旦失信劳动者认为失信名单错误，可以向征信管理部门申请纠正并说明理由。失信管理部门符合一定条件可以将劳动者从“黑名单”中删除：一是满足时效规定，即距离纳入失信名单已经达到规定期限；二是上传事业单位与失信劳动者重新订立劳动合同的；三是其他满足删除失信记录的合法条件。

(三)全面推行法律顾问制度

党的十八届四中全会提出积极推行政府法律顾问制度，我们认为在事业单位编制外用工这一领域同样适用。法律顾问工作职责体现两个方面，一方面为事业单位在编制外用工中提供法律咨询和合同审查。另一方面，政府可以联合行业协会设立公益性质的法律顾问，为劳动者就用工合同中部分条款进行审查，对片面强化劳动者的义务、回避事业单位责任的条款进行协商。

四、结语

如何对事业单位编制外用工中这一过程进行规范，目前还缺少权威性的研究论断。我们认为从立法规范、制度建设层面还有许多需要完善的地方，建立劳动者失信名单、推行法律顾问制度对于事业单位和劳动者在理论上都具有一定的规范作用。事业单位编制外用工不仅是关系到合同双方，更是一项关系到社会公平正义的公共服务建设，对这一行为如何进行规范，保护事业单位、劳动者以及社会公平正义的研究，仍然任重而道远。

[注释]

①夏添.商业化下记者有多悲哀[EB/OL].传媒新视野，http：//www.neweyeshot.cn/archives/15297，2014-12-01.

②杨淑君.“纸馅包子”为虚假新闻北京电视台道歉”[EB/OL].新华网北京频道,http：//www.bj.xinhuanet.com/bjpd_sdzx/2007-07/19/content_10622193.htm，2007-07-19.

③楼继伟.中高速增长的可能性及实现途径[EB/OL].中国网,2015.

[参考文献]

[1]彭争艳.论我国事业单位人事制度改革[D].湖南师范大学,2009.

[2]刘晓苏.事业单位人事制度改革研究[D].华东师范大学，2009.

[3]丁婷.劳动合同违约责任研究[D].武汉大学，2013.

[4]蔡惠霞.失信被执行人名单制度研究[D].厦门大学，2009.

[5]王迪.建构我国的法律顾问制度[D].哈尔滨工程大学，2003.

中图分类号：D630.3

文献标识码：A