我国环保NGO的发展困境与法律对策

侯永刚　王跃先

摘要：环保 NGO拥有专业技术优势，通过施加舆论压力和发挥教化功能， 它在全球环境治理领域已经形成了一定影响。与此同时， 环保 NGO在该领域面临着独立性受削弱、专业性性缺乏、社会影响力不足、内部结构不合理、法律保障机制不健全等一系列问题。当前应从增强自身发展能力、提升法律地位、建立社会监督机制等方面来解决我国环保 NGO 在进一步发展的过程中遭遇的一些发展困境。

关键词：环保 NGO；发展困境；法律对策

中图分类号：DF63 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）01-0060-03

NGO（Non-Governmental Organization，NGO）中文译为非政府组织，包括“非赢利”组织、“非盈利”组织、“非营利”组织、民间组织、社团组织等，是政府与企业之外不以利益最大化为目的的第三领域（第三部门），具有非营利性、非政府性、志愿公益性等特点。[1]随着环境污染问题的日益突出，单靠政府干预的结果并不理想。环保 NGO 开展的各种活动对于提高民众的环境意识和缓解严峻的生态环境危机起到了重要作用。当环境资源面临“市场失灵”和“政府失灵”时，环保 NGO 的任务将更加艰巨，它在环境保护中的角色也将越来越重要。

一、我国环保NGO的发展现状

（一）环保NGO数量及从业人员

环保 NGO 作为一种新的社会组织形式，最早出现在 19 世纪中期，成立于 1865 年的英国公物保护协会是世界上第一个环保非政府组织。[1]我国环保 NGO 起步晚、发展还很不充分。据中华环保联合会报告显示，直到 1978 年 5 月，我国第一个具有官方背景的环保 NGO 即中国环境科学学会才宣告成立。 此时世界范围内环保NGO已存在三千多家。1991 年 4 月，我国第一个民间性质的环保NGO 即辽宁盘锦市黑嘴鸥保护协会成立。据中华环保联合会调查，2005年中国环保NGO有2 768家，到2008年已达到3 539家，发展极为迅速。但是，环保NGO规模普遍较小，平均每个环保民间组织的全职人员在25人左右，在我国环保NGO中，有28.9%的没有专职人员，46.5%的专职人员人数在1-5人之间，59.7%的草根NGO的专职人员人数在1-10人之间。[2]

（二）环保NGO组织机构及管理模式

环保NGO根据其关注的不同的领域，可以分为不同类型的环保组织。既包括综合性环保非政府组织，如自然之友、北京地球村等，它们关注几乎所有的环境问题；也包括专门性环保非政府组织，如中国野生动物保护协会、中国小动物保护协会等，主要关注野生动物保护活动。

根据成员构成结构来划分，既包括研究型，主要由相关领域的专家组成，通过监测、研究和分析，向社会提供最新的环境研究成果或向有关政府提供政策研究报告；也包括参与型，它们一方面强调环境保护的群众和大众参与的重要性，一方面重视环境研究，主要由数目庞大的普通会员和实力强大的环境科研队伍组成。

从环保NGO内部管理模式的情况看，可分为官办型环保NGO与草根型环保NGO。官办型环保NGO如北京环境科学学会、中国环境新闻工作者协会等，它们是由政府直接或间接控制的环保组织。我国草根型环保NGO如“自然之友”、“地球村”等，民间草根型环保NGO约占14.3%，其特点就是自主性强，较少受到政府的行政干扰，拥有独立的人事权。

另据调查表明，我国环保NGO的发展还处于起步阶段。虽然与20世纪90年代相比有很大进步，但是与发达国家成熟的环保NGO相比，中国环保NGO的组织管理水平尚有很大差距。大多数环保NGO治理结构仍然不完善，理事会形同虚设。有将近30%的环保NGO没有理事会，将近30%的环保NGO没有年度报告。

（三）环保NGO的活动方式

第一层次，开展环保知识、环境意识的宣传和教育活动； 推动环境保护领域的公众参与活动； 开展保护生物多样性、保护自然生态环境的专项活动。第二层次，开展环境保护科学技术的研究工作； 对环境保护项目进行资助，对环境污染受害者进行援助； 环境保护产品的推广以及业界联合等活动。第三层次，参与制定环保公共政策； 参与全球范围内的环保交流活动。此外，环保 NGO 还开展环境质量影响的认证与评价业务，提供环境保护方面的咨询和指导。

我国的环保NGO还处于初步发展阶段，目前的活动主要停留在通过环境教育使公众意识到环境与资源危机的层次上，缺乏对突发重大环境问题和国际性环境问题的反应能力，对参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足、成效不高。

以“绿家园”、“自然之友”等环保NGO参与的怒江水电开发被搁置一案为例，环保NGO的政策倡导性参与只是一种间接性的参与，与参与到政府的决策，从而为公众利益代言还有很长的一段路要走。

（四）环保NGO的经费及来源

从国际环保组织的资金来源上看，基金会是这些环保组织最重要的基金来源，有近60%环保组织有基金会的资助；其次是国际机构和国家政府的拨款、会员费。

而从我国环保组织的资金状况看，约三分之二以上的环保组织（包括高校环保社团）是由政府或者高校团委发起成立的，其经费来源自然也主要靠政府的财政拨款。据中华环保联合会调查，74%的环保NGO没有固定经费来源，26%的环保NGO基本能筹集到经费，草根型环保NGO年筹集经费主要靠慈善捐赠。[2]

有关 NGO的研究表明：如果一个 NGO 长期依赖单一的资金来源，它们的独立性就可能成为问题。除了资金来源，资金的分配问题也很重要。环保NGO是否能够将其资金的来源及分配情况公开化、透明化，是影响其能否持续获得资金来源的重要因素。

二、中国环保 NGO遇到的困境及原因

（一）环保NGO的自身发展缺陷

首先，缺乏独立性，制约自身能力建设。我国环保NGO在经费来源与政策实施两个方面是不独立的。对于官办型环保NGO，[3]其角色定位为政府的“伙伴”，其宗旨是“帮忙而不添乱”， 其机构设置与工作流程官僚化， 其主要领导人直接由政府官员或者是由退休的领导干部担任， 并享受公务员待遇， 志愿性、自治性不强， 其工作原则以不抢政府“风头”为主，并且压制该地区同类的民间环保组织，极力维护政府的威信，工作目的偏离组织目标，不同于官僚政治的创造性活力在下降。

对于草根型环保NGO， 由于组织的自发、志愿性， 因此其机构设置很粗糙， 人员缺少相应的训练， 其管理层核心力量太弱， 往往只有一人， 即组织的发起者。从管理学的角度讲， 管理层的薄弱导致的是组织活动的无计划性，[3] 对于组织一些长期性的活动， 对环保组织的管理水平是极大的考验。

其次，专业化程度不高，活动范围狭窄。现在我国大部分的环保NGO的活动范围仅仅局限在环境保护宣传教育和环保知识普及上，而对于环境保护科研工作与环境保护立法、司法维权工作介入少之又少，活动范围只存在于他们熟悉的领域， 例如开展环境教育、提倡资源循环使用、推广环境友好的生活方式等领域，而对于他们而言很陌生的东西， 非专业人士的介入容易产生问题。在我国，一些人参与环保NGO只是单纯的使命感的驱动或者是一时的冲动， 对环保事业的专业性和长期性并没有充分的认识。环保项目策划能力的高低也是检验组织专业化水平的重要指标。项目策划水平的高低直接影响资金筹措效果，事实上，如果有好的创意寻找资金还是有“门路”的。很显然，我国的环保NGO内部或组织间还很少有专业的划分，导致其活动范围和层次上难有较大提高。

再次，社会影响力有限，组织目标难以实现。在我国环保NGO之间， 一个较明显的缺陷就是缺少协同， 中国的民间环保组织之所以不成气候， 跟组织的单打独斗有很大关系。我国环境问题的暴露具有个别性的特点， 也就是意识到或发现环境问题的主体是个人或是某个组织， 而真正去解决这些问题的也很可能是这些个体， 当前人们普遍关心的是民间环保组织与政府、企业等权、财部门的合作， 关心如何从这些部门身上获取有用资源， 却忽略了挖掘组织本身的潜力。

（二）环保NGO的外部环境约束

首先，对环保 NGO实行双重管理体制且准入门槛过高。在西方国家， 一个民间组织只要有一个人以及合理的组织章程， 花很少的钱就可以进行注册。我国有关 NGO 管理的法律法规还不够成熟和完善，立法的层次和质量不高，在具体问题上缺乏可操作性。在我国，现行的非政府组织实行登记主义，其法律依据为：1998 年 10 月国务院发布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。其主要规定如下，其一，实行登记管理部门和业务主管单位双重管理体制，即非政府组织注册前提就是找到一家主管单位挂靠；其二，禁止在同一行政区内设立业务范围相同或相似的非政府组织；其三，成立一个全国性社团至少要 10 万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要 3 万元以上的注册资金限制。其规定致使大部分民间组织在法律制度外徘徊，沦为“黑户”，阻碍了我国环保NGO的发展壮大，成为制约非政府组织发展的制度桎梏。

其次，财税法律制度不健全且缺乏必要的政策扶持。

在财税制度方面：一是在开展公益活动中非政府组织自身面临缴纳所得税、营业税的问题，二是对公益性非政府组织捐赠的所得扣除问题。由于我国并没有专门针对非政府组织建立有关的税收管理制度，不同类别的非政府组织在税收优惠、税收管理方面的差别比较大，困扰了一些公益性非政府组织的发展。

在政策扶持力度方面：一方面是免税资格的混乱，现阶段，对环保NGO没有明确区分营利性与非营利性之分，也没有明确规定其享有免税待遇；另一方面，对于个人或企业的捐赠行为却缺乏税收激励制度。“据‘北京地球村负责人廖晓义介绍：由于缺乏完善的税制，民间环保组织在国内筹资非常困难。‘地球村'一直没有固定的经费来源，其基本费用是用制作电视节目的经费来支撑的，吃了上顿没下顿。”[4]

三、法律对策

（一）增强环保 NGO 自身发展能力

环保 NGO若想在全球环境治理领域发挥更大的作用，它需要在充分发挥自身优势的基础上，确保独立性，处理好与国家和政府间国际组织的关系， 加强内部成员之间的沟通与协调，不断通过改革解决自身存在的问题。争取政府和主管单位的支持。民间环保组织是对政府在环保方面职能的补充， 服务对象是全体民众。所以， 政府有义务给予民间环保组织支持。政府的支持应主要体现在登记注册条件的放宽、资金的支持、使环保组织获得捐赠的渠道畅通、项目审批手续的简化、官员的现场办公等。

不断提高自身素质、拓展活动范围，从专业化视角去关注环境问题，提高服务社会的能力； 提升管理水平，提高立项和项目运作的科学化和专业化水准，积极与国际环保NGO组织寻求合作，编制年度工作报告、资金筹措及使用说明，提高透明度和公信力； 注重人才吸纳和培养，加强培训，建立人才流动和便于公众参与环保NGO活动的机制。

现阶段，我国环保 NGO 的作用有来自于该组织领袖的魅力，但在未来的平民社会里主要还是依靠团体的力量。单个环保NGO的力量有限，若能抱团发展，即通过搭建各种信息和经验交流平台，开展联合行动，实现智力资源、信息资源、资金资源、人力资源的共享，可以扩大活动的影响力，提高实现预期目标的成功率和组织公信力。[5]

（二）提升民间环保组织的法律地位

目前，我国实行的非政府组织登记管理制度，实际上是人为抬高了非政府组织合法注册登记的门槛，使得许多合法的非政府组织难以获得正当身份。[6]显然，过于严格苛刻的准入制度对非政府组织自身的发展和供给公共服务十分不利。在我国， 随着生态环境的日益恶化， 环保NGO的作用越来越突出， 民众支持环保NGO的呼声也越来越高。环境保护和治理是一项即时和长期的任务， 需要投入大量的人力、物力、财力， 环保NGO作为社会管理的“第三支力量”将分散的公民组织起来，整合了社会的资金和资源，最终形成了一股强大的社会力量，有组织地参与到环境保护中去。

对此，国内许多学者专家都提出自己看法，比较一致的建议是，在对非政府组织科学分类和分层基础上，构建“创设备案制度，实行登记、备案双轨制”的准入制度。登记与否并不是非政府组织获得合法性的前提条件，成立非政府组织除了登记之外，多了备案一个渠道，两者的不同之处在于非政府组织登记之后取得的是法人资格，而备案不能获得法人资格。

现阶段，我国NGO的生存模式是国家赋予NGO的垄断地位，政府与NGO之间具有密切的、制度化的合作关系。总的来看，在这种生存模式下的国家与社会关系强调国家的最高代表性和重要性，强调稳定、秩序和整合，比较适合现阶段中国的国情。不过，在该模式下，需要特别注意的是，虽然政府与NGO关系密切，但是NGO自身是高度自治的，政府并不干预NGO的内部事务。因此我国也应取消需要主管单位的限制， 将登记环节弱化， 重在对民间环保组织的登记后的管理、引导。对注册资金和人员数量要求也应该放开。

（三）建立广泛的社会监督机制

在我国，存在着对过于独立的环保NGO可能会影响社会稳定的政治倾向，有时对过于独立的环保NGO的看法过度敏感，这其中也不排除某些环保NGO不小心受到了境外组织的利用，成为了阻碍环保NGO发展的“害群之马”。但是，对民间环保组织的发展， 我们应该以辨证的眼光去看待， 大部分的民间环保组织是起到积极作用的。

另外，组织内部的腐败也是一个尖锐的问题， 环保组织的资金来源主要是捐赠， 捐赠过程中票据的开具、现金的管理如没有规范的操作指南， 其受赠资格也可能会受到怀疑。组织财务状况的不透明、捐赠者缺乏监督资金的使用状况的意识， 也会造成资金的流向不明。因此需建立严格的财务制度， 保证这些组织健康、有序地发展。

因此，建立起有效地监督机制，使环保NGO的组织目标和口袋透明化。政府是唯一具有法律权威强行要求非政府组织进行问责交待的组织，但是政府没有能力对每一个组织都进行认真、细致的审査，这就使得单一的政府监督模式效果并不明显。因此，非政府组织除对政府部门进行问责交待外，还必须建立起接受其供给公共服务相关的利益群体，如捐赠者、被供给的对象、普通公众进行监督的机制。

参考文献：

[1] Macormick J.British Politics and the Environment[M].London： Earthscan Publishers Ltd.，1991.

[2] 中华环保联合会.中国环保民间组织发展状况报告（2008 环境蓝皮书）[R].

[3] 林家彬.环境NGO在推进可持续发展中的作用[EB/OL].国研网.

[4] 王 名，刘国翰，何建宇.中国社团改革—从政府选择到社会选择[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[5] 张新华，陈 婷.中美环保NGO发展比较及对中国的启示[J].环境科学与管理，2011（8）：5-7+12.

[6] 贾 峰.中国环保NGO尚处于儿童阶段[J].绿色视野，2013（1）：8-10.

[责任编辑：兰欣卉]