《森林法》的修改与完善

贾纪立

贵州师范大学法学院，贵州　贵阳　550001



《森林法》的修改与完善

贾纪立

贵州师范大学法学院，贵州贵阳550001

摘要：我国现行《森林法》制定于1984年，在1998年进行了修改。到现在十几年，其中许多内容都已不能适应社会发展特别是森林资源管理的需要。对《森林法》的修改应着重确立可持续发展的原则，对森林资源科学分类，建立森林生态补偿制度，加强对森林资源及其管理的科学研究，提高森林管理的科学化。

关键词：森林法；可持续发展；森林生态补偿；森林科学

一、现行《森林法》存在的主要不足

森林在生态环境领域和经济发展领域具有不可替代的作用，然而森林管理的法律依据《森林法》自从在1998年后一直没有修改完善，其许多内容已不适应森林管理的需要。其存在的问题主要有：

(一)《森林法》价值指导理念落后，无法满足社会发展需要

任何一部法律在出台之前，都要有一定的价值理念作指导，在相应的价值观、世界观指导下形成一定的法律法规，即“理想中的价值追求需要通过具体法律制度以及司法程序予以释放、体现和实现”[1]。制定法律法规是为了满足一定的现实需求，借助法律法规来实现一定的价值目标。通过《森林法》的具体条文可以看出，制定于1984年的森林法反映、代表了那个年代人们对森林价值、人与森林关系的看法，具体而言就是体现出了人类中心主义的思想。我们把森林单纯的看作为满足社会经济发展需要的资源，森林是作为生产资料存在的，即使是从森林生态功能的视角，比如保持水土、调节气候，预防洪涝、荒漠化也是单纯从人类自身的利益出发，只注重森林为我们提供良好的生产、生活环境的功能，而没有看到森林作为整个生态系统的一部分是人类和多种动植物赖以生存的条件。

(二)现行《森林法》属于经济法而不是环境资源法

现行的《森林法》主要是一部经济法，普遍的观念是《森林法》隶属于经济法的法律部门之下，性质上为经济法或经济行政法[2]。森林法的这一性质体现在其关于森林一系列采伐制度上，从现行《森林法》的制度内容上看，这也确实是一部不折不扣的经济法，或是林业行政管理法，主要的制度内容都是针对林业产业进行管理的规则。这样的法律性质和内容规定，忽视了森林在生态平衡、生物多样性及生态安全方面的作用。

(三)森林产权制度不适应市场化环境，不利于森林产业发展

森林具有重要的经济价值，森林产业的发展离不开市场力量的投入，而不能仅仅依靠国家力量。同时，森林产业也是许多地区农民生活的依靠，也是发家致富的依靠。虽然我国林权确认工作已基本完成，全国确权集体林地27亿亩，占集体林地总面积的97.7%，发证面积占确权林地的95.5%。但配套改革还比较滞后，《森林法》中还有许多内容带有计划经济色彩，加之带有很强行政化管理手段，侵犯了森林经营主体本应当享有的决策权、处置权、收益权，制约了森林产业的发展。

(四)《森林法》忽视了森林质量，片面强调森林数量

虽然森林面积是衡量我国森林管理工作的重要指标，但是也决不能忽视森林的质量。森林不仅仅是一片树木的简单组合，更是一种生态群落，包括乔木、灌木、草本植物、动物、土壤、溪流等，森林与其周围环境共同构成了大多数野生动植物的生存环境。在人类中心主义思想指导下制定的《森林法》只片面看中作为木材的森林数量，而忽视了作为生态环境的森林质量。正因为如此，虽然很多地区有茂密的的林木，森林面积很广泛，却被称为“绿色沙漠”。

二、《森林法》的修改与完善

根据现行《森林法》存在的问题与森林资源保护和管理的需要，应该在以下方面对其加以完善：

(一)在总则中明确森林管理的价值取向与理念，明确森林资源的保护与管理以可持续发展为基本原则

简单来说，森林资源具有生态价值和经济价值。生态功能具有可持续性、公共性和非排他性，一个社会健康、可持续的发展离不开森林生态功能的发挥，无论对当代人而言还是后代人来说，生态功能都是森林的基础价值。而且森林生态功能的发挥需要长时间的积累，一单被破坏短期内难以恢复，如果森林得到良好保护，则可以恩泽后代。对于森林的经济价值而言，当代人对森林产品的需求可能是无限大的，如果优先满足当代人的需求，后代人的需要一定会无法得到保障。只有先保障后代人的基本需要，再来确定当代人的需要。所以，在可持续发展原则的指导下，必须把森林资源的保护放在第一位，其砍伐利用放在第二位。

(二)对森林资源的分类应科学合理

改变目前以森林的经济用途为分类的标准的现状，把森林分为生态林与非生态林，一般情况下生态林为国家所有，以实现其生态环境功能为主，在不损害森林生态质量的前提下向公众开放，允许进行观光、徒步旅游开发等活动。国有生态林应主要位于生态脆弱地区和具有重要生态价值的区域。同时应借鉴国外先进经验，比如借鉴美国《荒野法》把部分国家所有的生态林划定为“荒野和原始地带”，对其进行永久保护。还可以学习美国森林法中的“无路创设权”，赋予森林管理部门指定“无路的”区域的权利，在这些区域内不得修建任何道路，使这些区域获得了与原始荒野同等程度的保护。

(三)《森林法》应规定森林生态补偿相关内容，建立并完善森林领域的生态补偿制度

《环境法》第三十一条提出：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”这一条文应该在《森林法》中得到体现。虽然森林的生态环境功能应该由国家所有的生态林来承担，但集体、个人、企业植树造林、保护培育生态林的行为也应该得到鼓励、支持，其为生态林的发展壮大所作出的牺牲应得到补偿。何况，森林资源的经济价值和生态价值具有不可分割性，即使是以实现经济价值为目的非生态林，也具有一定程度的生态功能，比如果树林，虽不如生态林那样具有明显的生态价值，其在保持水土、净化空气等方面仍然具有一定的作用。或者用材林，虽然最终要被砍伐，但其在生长过程中依然可以发挥明显的环境价值。这就属于非生态林生产过程中的的外部性，不同于大多数工业产品生产过程中排放废水、废气、废渣所具有的负外部性，森林产品的生产过程具有明显的正外部性。经济林的开发利用，比如对用材林、薪炭林的砍伐并不是对环境的破坏，而是其正外部性的结束。而森林生态补偿就是对非生态林正外部性的补偿，从而减轻森林种植的成本，鼓励更多主体植树造林，保护森林资源，增加森林资源的存量。

(四)森林主管部门要转变职能，具体制度内容应从木材管理转向国有生态林的保护、生物多样性维护以及为林权主体提供技术服务

现行《森林法》中规定最为详细的内容是木材管理体系，该体系是以采伐管理为基点建立起来的体制庞大且结构复杂的行政管理制度。未来的《森林法》应改变林业主管部门的职责，把重点转向森林生态系统的维护，包括根据生态科学原理，摸底并扩大生态林面积，优化生态林分布区域，提高生态环境脆弱或具有重要生态价值的地区的森林覆盖率。同时对森林质量进行评定，对森林的保护不只是扩大面积，更要提高森林的质量，做到科学保护。

(五)《森林法》中应加入更详细、更实际的加强森林科学研究的条文，重视森林科学在森林资源保护中的地位

现行《森林法》在总则第六条规定：“国家鼓励林业科学研究，推广林业先进技术，提高林业科学技术水平。”但过于笼统和原则，也没有相应的配套制度。森林以及对森林的管理是一个比较复杂的过程，涉及到生态学、农学、动植物学、管理学、经济学等多个学科的交叉，加强、鼓励政府、高校、社会团体等对森林以及森林资源管理的研究，并建立相关制度来确保森林管理活动能够按照科学研究成果的指导来进行，从而实现森林管理活动的科学化、合理化。可以规定森林主管部门在制定森林资源管理计划时必须就生态、经济、气候等事项咨询相关的科学技术委员会，对是否采纳其意见做出说明并备案。

[参考文献]

[1]张兰.我国森林法价值理念的历史嬗变与森林法的修改[J].世界林业研究，2011(8)：13.

[2]魏华.森林法修改的若干问题[J].生态经济，2014(10)：157.

中图分类号：D922.63

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0183-02

作者简介：贾纪立(1986-)，男，汉族，贵州师范大学法学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。