小产权房法律治理研究

胡　松

中南财经政法大学，湖北　武汉　430073



小产权房法律治理研究

胡松

中南财经政法大学，湖北武汉430073

摘要：小产权房是指在未经过土地的国有化，未缴纳土地出让金等费用的集体土地上由集体经济组织之外的人建造的房屋，近年来国家对小产权房的治理采取了许多措施并引起了社会的广泛讨论。本文对小产权房的法律地位进行了梳理，探讨了导致小产权房法律困境的原因，并尝试给出解决建议。

关键词：小产权房；法律问题；集体建设用地使用权；分类治理

一、引论

小产权房的问题在中国各地都存在已久，该问题始于我国建国以来的土地二元结构制度，加之长久以来国家的土地法律法规并不完善，诸多主体的利益冲突较大，导致小产权的问题难以解决。近些年，随着土地资源稀缺，房屋价格攀升，农村建设加快，大量的房屋重建计划导致大量小产权房越来越多，不仅扰乱了房地产市场，且对我国二元土地制度造成一定冲击。小产权房的存在与我国的《土地管理法》相矛盾，但是其又大量地存在与流转着，作为一个与制度、体制等有着密切联系的政治、民生、经济问题，其“去”与“留”是一个两难选择。小产权房的产生与二元土地制度缺陷有着本质联系，制度的产生是一个社会长期发展的选择，而制度的摒弃也不是短时间内可以完成，需要不断的探索与实践，寻求最优模式。我国的二元土地制度也是一样，不能因为小产权房的问题的存在而对制度予以轻易否定，我们需要在现有制度下寻求缓解，过渡的有效方案。

二、小产权房的法律地位

我国与小产权法有关的法律文件主要有《宪法》和《土地管理法》，体现在对集体经济组织土地的规定中，两部法律主要规定了我国城乡二元土地制度，土地分为国家所有与集体所有，但是对于在集体经济组织上建造的房屋或者小产权房没有直接明确的规定。《土地管理法》中对集体经济组织建设用地使用用途的限制是当下判定小产权房违法的主要依据，但是不能很好的适用《宪法》、《物权法》、《合同法》等法律文件。法律的漏洞成为小产权房尴尬境地的主要原因也是社会争论较为集中的部分。

因此为了弥补在法律上的规定缺陷，国务院办公厅、国土资源部以及建设部等国家行政部门就其分管范围下发了很多意见、通知以及政策性文件，以强调小产权房的违法地位，并多次明确禁止小产权房的建设和销售。1999年国务院办公厅下发了《加强土地转让管理严禁炒卖土地的规定》，强调城市居民禁止购买农村集体土地上的住宅，而且相关部门也不能批准非农用农民宅基地，且不能为违法建造和购买的住宅发放土地及房屋证明；国土资源部2004年、2008年以及2011年都下发相关文件，表示集体经济组织之外的居民购买了农村宅基地或小产权房，都不得给予登记发证；2012年国家政策规定小产权房不能申领土地使用权证；2013年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》中也规定对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的不予受理；而同年11月颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第11条中规定将集体建设用地与国有土地地位平行化，建立统一的建设用地市场制度，但是这并非默认小产权房的合法化；2015年3月1日《不动产登记暂行条例》正式实施，规定了统一的不动产登记制度，但是该条例并未将小产权房列入登记范围；2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，规定了未来完善土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村宅基地制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配制度的土地改革任务，对小产权房的治理有一定推动作用。

总的来说，我国在法律层面上对小产权房的规定不多，多以土地使用权的规定为主，且法律间也没有很好协调；在规章或党政性文件等低位阶的文件中多以明确禁止小产权房的建造售卖，禁止小产权房的登记的规定为主，近几年政府将土地改革提上日程，明确了土地改革的大致方向，一定程度上利于小产权房的疏理。但是这些文件都没有很强的实际操作性，缺少治理小产权房较为系统的方案，且没有较高位阶的法律文件相衔接，导致小产权房治理难以执行。

三、小产权房面临的困境

所有权取得方式包括两种：依据法律行为的取得和非依法律行为的取得。前者是根据民事法律行为，如买卖、赠与等，后者包括根据法律的规定，征收、继承、生产建造、混合加工、附和等。小产权房的所有权可以根据建造等事实行为取得，不以登记为取得要件，但是未登记不得对抗善意第三人并且不能转让。故根据《物权法》，建造者也就是房地产开发商是小产权房的所有权人，而由于其土地使用不合法，国家禁止小产权房的登记，故虽建造者可以通过建造取得房屋所有权，但不可对抗第三人，不可流转，不能入市交易。若将小产权房的建造视为集体经济组织委托建筑公司建造，则建造房屋属于集体所有，也不可进行流转。若是集体组织成员在自己使用的宅基地上建造房屋，则所有权为该组织成员。在后续的房屋二次交易中，购买者始终不能获得土地使用权与房屋所有权，只能根据购房合同享有房屋的使用权利。虽现实生活中部分购买者只寻求安定的住房而不以投资增值为目的，后续的房屋转让可能较少，但是在以后的房屋拆迁赔偿过户登记等诸多问题中让然会出现纠纷。

房屋作为一种不动产只有在国家法定部门登记后才能发生法律效力。在我国，由房产管理部门负责房屋登记，也就是只要涉及房屋所有权的交易行为就必须经过房产管理部门登记之后，其物权效力才能发生，所有权发生流转，但是只有是国有土地上的不动产才能够在房管部门进行登记。①对于在集体土地上如宅基地上建造的房屋，大部分地区在只对宅基地做了土地证明以此默认房屋的所有权，而没有办理房屋的所有权证。相关规定也明确不允许房屋管理部门对小产权房予以登记。而且最新颁布的《不动产登记暂行条例》并未将小产权房列入登记范围。由此可知，小产权房无法进行所有权登记，也无法进行其他的如抵押登记。

四、解决建议

(一)从宏观上调控房地产行业，规范市场交易与土地规划

1.加快推进保障房建设

城镇居民购买小产权房的一个重要原因是其低廉的价格，且购买者大多是收入水平偏低，文化层次偏低的城市边缘人群，若能一方面加大保障房的建设，降低保障性住房的门槛，满足低收入人群对住房的需求，另一方面加大对小产权房建造与流转的限制，则可以合理引导民众的购房选择，缓解小产权房的需求压力。政府应该加大财政资金的投入，可以将土地出让金的一部分用于保障房建设，将集体建设用地用于保障性住房或经济适用房的建设来缓解城市用地压力。同时也可以将部分规范程度较高的小产权房转化为保障房以满足保障房供应。为加大对保障房建设的监督，政府应制定明确的保障房建设质量与指标要求，严格执行保障房申请条件，对从中违法获利者予以严重处罚以规范保障性住房申请程序。

2.调控房地产市场，限制上涨房价

城市中人口涌入，商品房供给不平衡，房价上涨是小产权房存在的很大原因。政府应该考虑居民购房能力来合理规制房屋价格，保证治理小产权房后能够给小产权房的目标人群更适合的购买目标。其应与保障性住房的建设一同实施，使不同购买力人群能够在正规房地产市场交易。

3.严格执行土地审批与规划，加大信息透明度

虽然小产权房已大量存在，但不可默认或放任其增长，若集体土地使用权变相进入市场流转，将会不可逆转的扰乱我国土地管理，使商品房与小产权房购买者成本差异增大，引起社会心理波动。土地的使用必须严格遵守法律规定符合当时的土地用途规划。在集体建设用地与国家建设用地平行入市的趋势下，土地供应将大大增加，但是由于集体土地的特殊性，其所有权主体为集体经济组织，且之前并未有过大量商业开发，其入市流通就更需要符合农村当地生态环境，经济发展，土地分布，组织成员意见等情况，以不低于城市规划标准结合城镇的自身建设，以严格的标准进行土地用途规划与审批，否则集体建设用地的入市将会成为现代化建设的工具。同时，在集体土地转型期，应该加大土地的信息公开，建立流转信息数据库与公示查询平台，给社会对集体土地与小产权房的提供了解窗口。

(二)从微观上结合各方利益主体对小产权房的具体措施

1.结合多方利益主体共同解决小产权房问题

小产权房是诸多利益主体共同作用的结果，购买者、房地产开发商、集体经济组织都能从中获得巨大利益，而政府作为监管者很难将这样一个利益集体分解。所以在治理小产权房过程中政府应该考虑各方的合理诉求，对各个主体进行利益的引导，使其能减少对小产权房的利益追逐。

2.对小产权房进行分类治理

分类治理的前提是否认小产权房的合法性，对已存在的小产权房合理解决，对将要建造的严格禁止。在符合土地用途规划的小产权房中，对于正在建造的小产权房，应该及时拆除，拆除成本较低的应零容忍拆除，若拆除成本过高则将其转为保障性住房或经济适用房，政府应对两者间界限有一个明确，确保不容忍小产权房也不过度治理；对于已经建造但尚未出售的房屋，则缴纳土地出让金后将其转为保障性住房或经济适用房；对于已经出售入住的房屋，则应认定购房合同有效并为其办理相关权属证明，并需要责令购房者缴纳与商品房同等的土地出让金。在不符合土地用途规划的小产权房中，若占用农用地或对当地农业发展造成严重阻碍则应该强制拆除，若已经建造且并未占用农用地则可以对小产权房予以保留，将其转为保障性住房，督促开发商或集体组织缴纳土地出让金。

3.增大集体经济组织的决策权，明确土地利益分割保障农民权益

集体土地所有权主体为集体组织，一方面应该增大集体组织对土地的决策权，使每个集体成员能够参与土地使用规划，共同商议讨论通过，同时应当严格管制土地用途，要求用地经过政府相关部门审批，严格遵守审批程序。同时加大交易透明度，可以设立专门的集体土地交易机构；另一方面，在集体组织土地入市趋势下，对于集体建设用地交易所得利益应该细化到个人，不再抽象的归集体所有，增强农民所有权意识与参与意识，且在集体建设用地交易中优先考虑农民利益。②

4.加大对小产权房违建的惩罚力度

开发商是小产权房建造的主要参与人员之一，且往往开发商能够在小产权房建造与流通中获得巨大经济利益，政府应该明确小产权房建造的惩罚措施，特别是对开发商违法使用集体土地行为加大行政处罚，遏制小产权房数量的继续增长。

[注释]

①王静.浅析小产权房的购买风险及负面影响[J].中国集体经济，2009(12).

②王巧.小产权房法律问题研究[D].吉林大学，2013.

[参考文献]

[1]王静.浅析小产权房的购买风险及负面影响[J].中国集体经济，2009(12).

[2]王巧.小产权房法律问题研究[D].吉林大学，2013.

中图分类号：D922.29

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0012-02

作者简介：胡松(1993-)，男，中南财经政法大学，本科，研究方向：物权法。