抚仙湖湿地保护法律问题研究

幺博文　李乃娟

西南林业大学人文学院，云南　昆明　650224



抚仙湖湿地保护法律问题研究

幺博文李乃娟

西南林业大学人文学院，云南昆明650224

摘要：抚仙湖作为我国重要的高原淡水湖泊，国家对其保护的力度从未减小。而针对抚仙湖湿地的建设同样是在如火如荼的进行之中，但是对于抚仙湖湿地的法律保护并没有在抚仙湖保护的相关法律中得以体现。笔者就抚仙湖湿地保护的问题，必要性，和解决措施三个方面予以讨论抚仙湖保护的法律问题中湿地法律保护的问题。

关键词：抚仙湖保护；湿地保护；法律问题

一、抚仙湖环境保护的现状

(一)抚仙湖水质现状

抚仙湖水质一直保持较好，目前属于贫养型湖泊，含沙量少(透明度6.02m)，属Ⅰ类水质，是云南地区水质极佳的水源。70年代抚仙湖的透明度在10-12m、80年代7-10m、90年代4.3m-7m、每年平均以30cm的速度下降。抚仙湖80年代属贫营养型，90年代初见见向贫营养末期发展，到了2000年抚仙湖已从贫营养型转化为贫-中营养型①。虽然抚仙湖正在做极大的努力，但是抚仙湖的九条主要入湖河道(马料河、路居河、隔河、山冲河、梁王河、东大河、代村河、尖山河、牛摩河)中四条河(马料河、路居河、山冲河、牛摩河)的水质的水质现状为劣Ⅴ类水质。其他入湖河的水质也都属于超Ⅲ类水质。因此，治理入湖河水成为了保证抚仙湖水质的重要途径。

(二)抚仙湖保护实施情况

抚仙湖——15个滇池，6个洱海，4.5个太湖。这就是中国量最大的深水型淡水湖泊给人的最有力的直观感受。截止2015年3月底，根据抚仙湖“十二五”规划中期评估：抚仙湖规划项目27项，完工16项，在建11项，开工率100%，完工率59.3%，项目规划批准投资29.92亿元，到位资金25.99亿元，完成投资25.62亿元②。可见国家对于抚仙湖的保护不可谓不是全力整治。近年来，抚仙湖的保护在如此大力的整治之下得到了相应的改善。

二、抚仙湖湿地保护存在的问题

(一)缺乏法律法规的支撑

《抚仙湖保护条例》第十一条规定：“抚仙湖保护范围内的各级人民政府及其有关部门应当加强对抚仙湖的水资源、水产资源、国土资源、森林资源、野生动植物以及周边的自然景观、文化遗产、自然遗产、名木古树和渔沟、渔洞的保护，维护抚仙湖的生态系统。”其中并没有将湿地的保护纳入到《抚仙湖保护条例》之中。而且在第十三条的禁止性条款中也并未涉及到有关湿地保护的任何款项。同时，在《云南省抚仙湖抚保护条例修正案(草案)》中也并未将湿地保护的法律条款纳入其中。

(二)缺乏对天然原生湿地的保护

在距离澄江县城5公里，玉溪市计划投资70亿元，打造“国内一流，世界知名”的1万亩抚仙湖北岸生态湿地，湿地西至尖山，东至樱花谷，长达10公里，将建成有抚仙问古、凫鸥眠沙、荻芦秋雪、马房村湿地、仙湖月夜、大河口湿地、稻香村里等10个湿地景观。已经建成了大河口和马房村片区两片湿地景观③。与此同时，根据2014年1月国家旅游局、环境保护部下发的《关于印发2013年国家生态旅游示范区名单的通知》，其中就包含同样坐落于抚仙湖北岸的占地12000亩的玉溪庄园生态旅游示范区，也就是在抚仙湖旁边成立中国第一个烟草庄园。另外，位于抚仙湖北岸，国际性休闲度假胜地“湖畔圣水”更是建在抚仙湖旁，将原有湿地改建为湖滨休闲沙滩、拓展训练中心、戏水池等休闲娱乐设施。而距离“湖畔圣水”的不远处便是占地20万平方米的抚仙湖国际老年康体养生度假中心“樱花谷”，湖滨浴场、潜水基地，帆船-皮划艇俱乐部也是应有尽有。而原本抚仙湖旁的原生湿地也全然改成了如今的三亚风情般的人工沙滩。而这样的房地产项目不胜枚举，例如老鹰地旅游度假区、“仙湖山水”、“九龙盛景”、“仙湖岛”、“仙湖锦绣”等等。他们都有同样一个特点就是在自己的房地产项目内都建有一片人工沙滩以造卖点。就是这样，国家在大力拨款建造人工湿地的同时，原生湿地却被改造为人工沙滩。先抛开建造人工湿地的违法性不说，但就这种弃原生湿地不保护而大批建设人工湿地来维护，难道就不是对抚仙湖的生态系统造成损害么？

三、湿地保护在抚仙湖保护中的必要性

(一)基于法律规定方面

在国内方面我国已经确立了保护湿地法的律地位。根据新修订的《中华人民共和国环境保护法》总则第二条规定：“本法法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”其中明确将湿地纳入了环境的范围中。可见湿地保护已然成为了现如今环境保护的应有之义。另外，2014年云南省颁布实施了《云南省湿地保护条例》，其中第三条规定：“本条例所称湿地是指常年或者季节性积水、适宜喜湿生物生长、具有生态服务功能，并经过认定的区域。”而根据2000年国务院公布的《中国湿地保护行动计划》附录1《中国重要湿地名录》中西南地区湿地的名录中记载抚仙湖湿地属于中国重要湿地。

(二)基于基本事实方面

抚仙湖水污染特征以面源为主，其污染负荷量占如何总量的98%，点源仅占2%。根据抚仙湖流域环境规划调查资料，湖泊每年被迫接纳污染负荷量TN338.32T、TP43.74T、CODcr3546.4T、SS14248.1T，其中生活污水和地表径流污染负荷量占总负荷量的97%以上。④同时根据最新数据显示抚仙湖的九条主要入湖河道均不能达到其所要求的Ⅰ类水质。因此在入湖河道处所设的湿地其净化功能就显得极为重要。目前，主要河流水污染治理与清水产流机制修复工程是目前抚仙湖管理局采取的治理抚仙湖环境的主要手段。而在实施该工程的过程中，人工湿地的建设又是其必要手段。政府通过“以租代征”的方式将村民的土地予以租用，从而实现政府“退房还湖”的政策。可是在政府如此大兴土木的拆迁重建湿地的过程中，并没有关于湿地保护的法律法规予以配合。这就极有可能由于法律制约方面的空缺而造成权力的滥用，从而通过以建设人工湿地方式来引入房地产项目。笔者在对抚仙湖北岸进行调研的过程中，当地居民对建设人工湿地来保护抚仙湖的做法十分的认可，可就在湿地的旁边建有玉溪庄园这样的类似休闲度假山庄的项目引起了村民的争议。当地村民认为虽然自己抚仙湖旁边的农耕土地可能会造成抚仙湖的污染，现在将村民迁出而建设人工湿地以保障抚仙湖水质优良的做法是值得肯定的，但对于像玉溪庄园这样的地产项目难道就不会对抚仙湖造成污染么？所以通过法律来赋予抚仙湖湿地的合法地位对于制约大型发地产项目的肆意开发就促使了抚仙湖湿地法律保护其本身的应然性。

四、将湿地保护同抚仙湖法律保护相结合

(一)明确抚仙湖湿地保护的相关法律条款

在《抚仙湖保护条例》中加入湿地保护的相关条款对于保障抚仙湖湿地具有明显的意义。首先，这是符合当下环境保护时代背景的。湿地保护作为环境保护的重要组成成分，不仅从涵养水源、调节气候和保护生物多样性等方面保障了生态系统的完整，而且其背后的经济价值同样是不可估量。其次，通过对法律的明确可以提供给抚仙湖湿地保护的强有力的保障。因为法律的实施往往会伴随着国家强制力的保障，而对于湿地保护这块空白区域形成真正实际意义上的立法上的保护是对当前抚仙湖湿地保护最迫切的的保护。再次，通过法律的明确可以赋予公民更多的权利。在现行的《抚仙湖管理条例》中更多的禁止性条款是限制村民对于抚仙湖资源的利用，例如禁止使用违规的渔具进行捕鱼或是在禁渔期捕鱼，禁止在水域清洗车辆、宠物、畜禽、农产品、生产生活用具和其他可能污染水体的物品等等。虽然这些禁止性条款的设立具有必要性，但是在给当地村民增加责任的同时却并没有赋予其相关权利。或是相对等的给予周边企业赋予更重的责任。

具体来说，笔者认为可以将新颁布实施的《云南省湿地保护条例》的相关保护方式融入到《抚仙湖保护条例》当中。例如增加禁止性条款“禁止开垦、填埋、占用湿地，擅自改变湿地用途”。增加禁止性条款就从法律上有效制约了各房地产项目将原有具有生态修复功能的湿地进行改造成娱乐休闲功能的人工沙滩。以防止形成一边毁湿，一边还湿的奇怪现象。同时，根据禁止性条款设立相应的法律责任，通过法律责任来禁止任何毁湿的行为。

(二)明确抚仙湖湿地保护的主体

虽然在设立了抚仙湖湿地的法律保护后可能会造成抚管局、林业局、环保局的权力交叉。但是，当三个政府部门都以公众公用物的管理者身份对抚仙湖湿地进行保护时则并不会形成由于利益的冲突而导致对于抚仙湖湿地保护的三方互不作为或争相作为的情形。

因此，虽然各部门之间存在管理上的冲突和问题。但是，笔者认为要解决这些行政管理上的问题可以形成政府部门之间的联动机制。首先，抚管局作为综合性管理部门是抚仙湖湿地保护的“先头兵”。对于抚仙湖平时的流动监察，以及对于当地公众的举报的处理都有其自身的优势。其次，林业局作为湿地保护的权力机关，拥有行政处罚权，可谓是抚仙湖湿地的“中坚力量”。抚管局发现了相关毁湿现象，可以给予相关制止并通知林业局进行相关处罚，已达到防治结合。最后，由环保局来监督抚仙湖的整体生态环境。通过检测数据来实时反映抚仙湖的治理情况以督促各部门之间的行政作为。如此，三个部门以其管理者的身份并结合其领域的优势而将抚仙湖湿地进行有效保护和利用。

抚仙湖的保护并非一朝一夕，而对于抚仙湖湿地的保护也并非现如今才认识到。因此通过法律的规范来保障抚仙湖湿地以达到抚仙湖生态系统的完善是现如今我们应该为之的事情。并通过各方的努力以达到《徐霞客游记》中描述到的抚仙湖生态：滇山惟多土，故多壅而成还，而流多浑浊，惟抚仙湖最清。

[注释]

①玉溪市环保局.抚仙湖污染现状[ER/OL].http：//www.yxepb.gov.cn/news/html/?528.html，2014-09-04.

②玉溪市环保局.玉溪市2015年第一季度“三湖”水质状况及水污染综合防治情况公告[ER/OL].http：//www.yxepb.gov.cn/news/html/?1296.html，2015-5-22.

③百度百科.抚仙湖风景区[ER/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=XSpC8qTlb9iIl1oYoio62HTGXMKmi94aLMZ73b-gXSsqqDg0ZVoWV

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④玉溪市环保局.抚仙湖污染现状[ER/OL].http：//www.yxepb.gov.cn/news/html/?528.htm，2014-09-04.

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0090-02

作者简介：幺博文(1991-)，男，汉族，江西南昌人，硕士，主要从事生态法学方面的研究；李乃娟，女，汉族，本科，环境影响评价师。