宁波市饮用水源地生态补偿现状及问题分析

王文成

（宁波原水集团有限公司，浙江宁波 315100）

文献著录格式：王文成.宁波市饮用水源地生态补偿现状及问题分析［J］.浙江农业科学，2016，57（3）：419-423.



宁波市饮用水源地生态补偿现状及问题分析

王文成

（宁波原水集团有限公司，浙江宁波 315100）

文献著录格式：王文成.宁波市饮用水源地生态补偿现状及问题分析［J］.浙江农业科学，2016，57（3）：419-423.

摘 要：选取宁波市城市供水水源地为研究对象，结合宁波城市供水水源地存在的主要问题及生态补偿现状，分析水源地生态补偿存在的不足，并在此基础上，结合调研实际情况，提出宁波市水源地生态补偿需要完善的内容和政策措施，为全面推进水源地生态补偿，缓解宁波市水源地生态保护和经济发展之间的矛盾，促进水源地经济环境协调发展提供思考。

关键词：生态补偿；水源地；环境；污染；宁波

水体富营养化是当今水环境面临的主要问题之一，特别是饮用水源地的水体富营养化更是不容忽视，已经影响到城镇供水安全和社会经济持续的发展［1-2］。宁波市城区供水水源从过去的河道取水发展到现在的水库取水，经过水源地上游点源重点治理、农村生活垃圾处理和建设水源地保护工程等措施和整治，使水源地的水质有了一定的保障，但水库的水体富营养化程度依然呈现出逐年加剧的趋势［3-4］。鉴于国情，地少人多，宁波城区供水的5个大型水库上游有11万多人和8 333 hm2的耕地。虽然工业生产限制与搬迁，但居民的生活依然依赖于农业，以经济利益为驱动的农业发展方式对水源地的影响逐步显现。据宁波市农科院研究表明，水源地的农村农业面源污染是宁波城区供水水源地主要污染源之一，是水源地水体富营养化的主要贡献者之一。为了能够有效控制水源地水体富营养化的问题，宁波市政府出台一系列生态补偿的政策与措施，但收效甚微。本文从实地调研出发，结合生态补偿的理论，对宁波市饮用水源地生态补偿现状及存在的问题进行探索，为饮用水源地的保护的方式和途径提供思考。

1　生态补偿理论内涵及指导意义

生态补偿是人类发展过程中重新认识自然提出的新课题，是关乎人类能否持续发展的新问题。不同学科对生态补偿注入了新的理解与认识，对生态补偿的定义主要有生态学、法学和经济学三个学科上的解释。即使同一学科也有不同的看法。生态学上的生态补偿是以自然生态系统为研究对象，侧重研究生态系统的内部规律，强调生态系统的自我调节、自我恢复。《环境科学大辞典》对自然生态补偿的定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，还可以看作生态负荷的还原能力［5］”。自然生态补偿还被定义为“自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境干扰和破坏所起的缓冲和补偿作用［6］”。法学上将生态补偿定义为“对在发展中造成生态系统服务功能损害的一种补助，其目的是为了改善受损地区的环境质量，或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域［7］”。经济学主要从生态环境具有经济外部性特征入手，通过征收补偿费来控制生态环境的破坏与恶化［8-9］。

不论从学科角度还是法理上去定义生态补偿，均围绕着生态环境的保护和资源的持续利用。饮用水源地既是生态系统的有机组成部分，又是维系经济社会发展和稳定不可或缺的稀有资源，目前正面临着经济发展和意识行为等带来的破坏性危机。宁波市作为江南的海滨城市，饮用水源已经从河网水源转向水库水源，虽然暂时缓解了城市饮水和供水的水质担虑，但水库饮用水源地依然存在着未来水质的问题和供水潜在的安全隐患。

2　宁波市水库饮用水源地存在的问题及生态补偿现状

2.1饮用水源地存在的问题

以宁波市城区供水的5个主要大型水库为例，对其进行调研，发现存在如下问题：首先是水库功能转型（当初建设水库的功能防洪、灌溉和养殖转型为防洪和饮用供水）遗留下的历史问题。仅城区供水的5个大型水库上游仍有345个自然村，近11万人口，常住人口达8.2万人；水源地上游有林地约6万hm2，其中生态公益林39 133 hm2；耕地面积8 333 hm2，其中花木面积达5 867 hm2。水源地上游百姓的生产生活依旧，以经济利益为导向的农业生产模式在一定程度上会越演越烈，成为饮用水源水体富营养化的推进因素之一；其次据2013年宁波市农科院对周公宅和皎口流域的研究结果显示，仅种植业面源污染产生的总氮和总磷占整个面源污染的64.2％和77.8％，但目前对种植业的面源污染防控上还没有找到有效地控制途径；最后，尽管宁波市政府已经认识到水源地水体富营养化的安全隐患，并对水源地进行结对帮扶，但对改善和提高水源地百姓生活作用不明显，相反一些对水源地经济发展禁令不被百姓接受和执行，这种“治堵不治输”的政策禁令对于平衡水源地的保护和发展存在缺陷，长期下去，随着“水源区”和“非水源区”百姓生活差距的持续拉大，必将影响水源地百姓保护水源的积极性，需要尽快制定有效的政策和措施来改善水源地的保护与发展的现状，促进水源地经济社会生态协调发展。

2.2宁波市水源地生态补偿现状

自2006年，宁波市政府出台《关于建立健全生态补偿机制的指导意见》以来，宁波市围绕建设水资源保护区生态补偿机制，采取一系列措施对水库库区实行生态补偿和保护。一是建立了水环境整治与保护专项资金。优先建设水源地公益性项目，如环境整治、污染源专项治理和垃圾、污水、镇村级公共设施建设补偿等。目前，水价中含水环境整治与保护费0.10元·m-3，专项用于5大水库上游水环境治理和经济补偿。二是实行用水城区与供水库区挂钩结对扶持政策。通过市属9个城区与白溪水库等市级水源地10个乡镇挂钩结对办法，2013年开始标准升至按库区人口5 000以下每年不低于100万元、5 000以上每年不低于150万元的标准。三是实施库区生态公益林（水源涵养林）补助。667 m2市级补助标准从7元逐步提高到2015年的100元，其中，对五大水库库区水源涵养林市级财政再从水源保护专项资金中667 m2安排5～10元。四是积极实施下山移民工程。市财政每年安排下山移民补助资金1 200万元，鼓励水源涵养保护区内的山区农民下移，改善生活条件。五是开展山区小流域治理。对山区小流域治理提出中长期治理方案，按照规划，投入专项资金逐年进行治理。总的来说，目前宁波市对水源地的生态补偿集中在生态公益林和环境整治的项目补偿方面，对水源地上游居民因水源地保护而造成的损失没有具体的实践措施。因此，水源地农业农村面源污染问题仍然成为水源地水质的安全隐患。

3　宁波水源地生态补偿存在的问题

3.1生态补偿标准偏低，制约了保护的积极性

生态补偿标准采用的指标、价值的估算等方面尚缺乏统一的标准，资源产品价格未能充分反映自然资源本身的价值，致使现有的生态补偿额度与区域生态保护而产生的实际损失间差距较大，生态补偿标准偏低，矛盾比较突出。以水源地生态公益林补贴为例，现行每667 m2补偿费100元，用与其发挥生态效益不协调，以一户家庭承包0.67 hm2左右山林计算，年补助额仅为1 000元，而相比于农民从事育林采伐每667 m2可获得的180～200元的收益差距明显，与花卉苗木种植每年667 m2产量至少4 500元的收益差距更是巨大。据调研5大水库水源地农民的主要经济来源是种植苗木、贝母、雷竹等经济作物，以及外出劳务收入，人均收入为6 500～9 000元，远低于2014年宁波市农村居民人均纯收入（19 100元），与城镇居民人均收入更是相距甚远。生态补偿标准偏低，不仅不能使水源地农民的损失得到有效补充，更严重影响了水源地保护的积极性。

3.2生态补偿渠道单一，“受益者补偿”原则体现不充分

财政转移支付是现行的生态补偿机制的主要渠道。虽然政府在生态补偿方面做了很多尝试，但目前的生态补偿形式还是相对比较单一，缺乏流域之间、不同社会群体和利益主体之间的横向转移补偿机制。而资金渠道的单一也反映出生态补偿建设过程中，利益相关者的参与度不够。目前的体制尚不能引导经济发达的生态受益地区自觉承担生态补偿的义务。根据“谁受益谁补偿原则”，水源地保护区为保护水源而造成的经济损失和发展权受限造成的损失应当由作为最大受益者的市区居民承担。然而现有水价中专项用于5大水库上游水环境治理和经济补偿的水环境整治与保护费仅为0.10元·t-1，远低于水资源产品价值以及水源地保护损失。而温州市专项用于珊溪水源地治理保护费上升为0.30～0.50元·t-1。饮用水源保护区生态环境保护和建设是一项长期复杂的社会经济生态系统工程，必须构建多元化的饮用水源区生态补偿主体，形成多元化、相互协调的补偿方式，拓宽资金的筹集渠道，这才是水库饮用水源地生态补偿建设持续进行的根本保证。

3.3未形成多元化生态补偿方式，“输血”不足“造血”不够

根据补偿对水源地经济的促进性、对水源地生态保护的激励性，可以把补偿方式分为“输血型补偿”和“造血型补偿”。调研结果表明，水源地补偿主要以资金补偿和项目补偿等输血型补偿为主，而生态旅游、绿色有机蔬菜水果等绿色“造血型补偿”，以及产业升级和减少环境污染的智力补偿明显不足。由于经济发展受限，受偿地区一般为贫困地区，“输血型补偿”只能起到引导作用，而不能解决贫困问题，补偿停止后将重新面临生态退化的危险。因此，生态补偿应改变粗放落后的生产方式，调整产业结构，提高绿色产业发展水平，即应将“输血”补偿转变为“造血”补偿。努力创造“造血”补偿的条件，将补偿转化为地方生态保护或提升地方发展能力的项目，同时将“输血”型的补偿应尽量落实到居民本人手中。

3.4生态补偿配套措施不完善，下山移民困难多

下山移民工程作为根本上解决上游农业农村面源污染的措施，需要加强扶持力度。然而，目前下山移民每户补偿1万，异地重建每667 m2补偿5万，虽然有优惠购房政策，但是与下山几十万元甚至上百万元的费用相比，补偿过低。而且由于移民户的合理权益问题，如就业、房产、生活保障、养老等一系列配套措施没跟上，导致一些农民尤其是老年人担忧生活保障问题而不愿意下山。此外，农民通过改变土地利用方式进而实现生产方式的转变是实现预期目标的关键。实现这种转变并不能仅仅依靠资金补助，它需要借助于一系列配套的产业、教育和政策支持才能真正达到预期目标。

3.5生态补偿机制不健全，保障和监督机制不完善

目前水源地生态补偿缺乏长效的管理机制，临时性、应急性较强，制度性、规范性不够。宁波地区尚未出台生态补偿基金管理办法，无法对补偿基金的来源、使用和最终补偿效果进行评估，更无法确保生态补偿基金的合理使用。同时，由于缺乏切实有效的监督检查，个别部门存在挤占挪用生态补偿资金，及弄虚作假套取生态补偿资金等行为。在调研中，一方面生态补偿基金分配公开化、透明化是当地农民关切的问题之一，一方面缺乏有效的效果评价和监督检查体系，导致饮用水源保护区内的居民拿了生态补偿资金后，依然进行生态环境破坏的生产行为。

3.6宣传教育不够，环保意识危机缺失

健康的生态系统既是社会经济发展之源，更是人类生存之基。因此，环境保护是全社会的责任。水源地的保护更是与全民健康息息相关的事情。试想一下，若全民都有环保意识，且付诸行动，可以抵得上多少个生态环境治理工程，可以减少多少垃圾和污水？更何况一旦全民环保意识觉醒，在环境保护的利益上更容易达成共识，而我们推崇的生态补偿更容易被全民接受，更容易得到全社会的关心和支持。我们在环保事业上的所见所闻将不再是抱怨，而是理解和支持。全民环保意识危机的觉醒需要依靠宣传，依靠各级政府的宣传，有了这个基础，相信公众会更加积极主动参与到环境保护当中，更乐意支持环境保护的行动。只有这样，蓝天碧水才不再是民众的奢望。

3.7生态补偿科学研究与试点不多

生态补偿是一个新的课题，生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及生态保护和建设资金筹措及使用等各个方面。加上经济发展和生态保护之间的矛盾十分尖锐，生态补偿机制建立尚处于探索阶段，许多问题还有待于深入研究和实践探索。

4　宁波城区供水水源地生态补偿的重点

4.1逐步提高生态补偿标准

补偿标准的建立应充分体现水源地保护过程中丧失的发展机会成本，在考虑受益者的支付能力和支付意愿的基础上适当提高。虽然宁波市生态公益林补偿标准逐年提高，但是与百姓要求仍有较大差距。因此，要进一步提高生态公益林补偿、退耕还林补偿标准，提高水源地农民对生态林（水源涵养林）的保护积极性。据统计，市级以上公益林补偿面积达到211 933 hm2，水源涵养林86 667 hm2，全市新增市级公益林10 200 hm2，新增水源涵养林4 267 hm2，以鄞州区水源生态公益林标准（每667 m2为100元）和水源涵养林标准（每667 m2增加10元）计算，每年新增市级公益林费用1 530万元，水源涵养林费用64万元。

4.2完善资金筹措，增加生态补偿基金

完善生态补偿的财政政策体系，积极探索并建立多渠道的融资机制。目前，水源地生态补偿资金主要包括：市级生态公益林补偿资金6 460万元、水环境整治与保护费3 000万元、市财政每年安排下山移民补助资金1 200万元、水城区与供水库区挂钩结对扶持政策约1 000多万元；而生态补偿资金除使用方面，除在现有的生态林补助、挂钩扶贫资金、水源地环境整治费用之外，仍需在提高生态林补助标准，花木退出及产业改造补偿，下山移民及失地移民养老保险等方面加大资金投入力度。初步估算仅每年仅花木退出补偿、新增公益林和下山移民生态补偿费用就需增加7 000多万元。生态补偿费用资金存在较大的资金缺口，但相比于水环境污染之后产生的治理费用和社会经济损失费用较低。据统计太湖治理十年共投入270亿元，但是水体富营养化治理效果仍然没有达到预期要求。因此，必须拓宽水源地生态补偿资金筹措，增加生态补偿基金。深化水价改革，参照温州市已率先在新水价中安排0.3～0.5元·t-1作为珊溪水源地治理保护费，宁波市应适当逐步提高现行水价中水环境整治与保护费比重；争取省里统一调增水资源费，并从中提取一定比例资金，返还到上游水源地，充实生态建设资金。针对以水源地景观为依托的风景旅游区的经营单位和个人，应按规定开征生态效益税。

4.3完善生态补偿方式，增强造血补偿

加强造血补偿机制的培育，把更多的资金投入到造血型补偿机制的培育中，充分发挥政策补偿、资金补偿、实物补偿和智力补偿，落实“输血”补偿，加强“造血”补偿，将补偿转化为农业面源污染防治和提升地方发展能力的项目。通过政府集资开展科技培训、创建专业型合作社，出台税费减免、投资补贴、资金技术帮扶等优惠政策，加速水源地产业转型、产业转移，增强水源地自身的造血功能。

4.4加强下山移民补偿

减少水源地保护区或集雨区农业农村生产活动而产生的面源污染的根本解决办法是实施下山移民。因此，必须加大下山移民扶持力度，对失去生产资料和生活保障的移民进行生态补偿。特别需要在政策上重点解决土地审批、移民就业、生活保障等关键问题。为解决水源地农民下山后生活保障问题，建议将下山移民列为失地农民，实施失地农民养老保险制度。按照不同的年龄段采取不同的缴费比例，逐步提高失地农民养老保险的统筹层次。建议对于男性45周岁以下，女性40周岁以下的失地农民，从生态补偿基金中提取一部分用于就业培训专用资金，加快就业进程。对于男性年龄在45～60周岁之间，女性年龄在40～55周岁，养老保险实施政府和个人共同负担模式。对于到达法定退休年龄移民，生态补偿中一部分资金用于养老保险费用的支付，个人不负担缴费。据宁波市老龄委统计，全市老年人占户籍人口总数的19.4％，5大水库库区现有人口11万人，若每年移民1万人口，以目前宁波劳动保障局关于被征地人员养老保险最低档26 000元·人-1计算，每年需缴纳养老保险金约5 000万元。具体的补偿方式和内容，有待进一步研究和探讨。

4.5完善相关法律法规，加强保障措施

完善相关法律法规。建立生态补偿专项管理机制，将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来，规范资金的拨付、使用与管理，避免补偿资金不到位、被挪用的现象；同步建立健全政策性生态补偿法规，对辅助补偿措施进行规范。出台水源地与供水受益区生态补偿相关协调机制与管理办法，以“谁受益，谁保护”原则提供依据，解决税收、补偿基金支付方面的问题。完善水资源保护制度。将水源地出水水质与生态补偿标准挂钩，按照“优质优价、双向补偿”的原则制定具体的考核奖罚标准，提高水源地居民保护水源的积极性。

4.6加大宣传力度和形式，促进全民参与意识

全民环保意识的觉醒是靠持续不断的宣传和教育，教育要从娃娃抓起，宣传要形式多样，走进百姓的心里，让环保意识和行动扎根在百姓心中。通过宣传让环保行动得到全民的支持和理解，甚至是积极地参与。通过宣传，让“受水区”的人民与“授水区”的人民的心连在一起，环保行为上想在一起，达成共识和默契，而共识和默契的桥梁就是宣传和理解。水源地生态补偿就是目前行之有效的环保政策，如何使之发挥最大的功效，唯有宣传和教育的全面开花。

4.7实施农业面源污染控制补偿试点研究

农业面源污染已经成为水源地水体富营养化的重要成因，解决面源污染必须减少污染的产生以及控制污染扩散。首先，要积极推动产业结构调整，扶持山区生态产业发展，引导群众发展山区有机农业，禁止畜禽的规模养殖，通过产业结构引导和转变种植模式，逐步推进农业面源污染的治理。并结合四明山区域花卉苗木退出机制，引导农民在退出的花木地上种植香榧，红豆杉等珍贵树种，培育成生态公益林，对其退耕还林实施补偿，并且其补偿标准适当高于区内同类补助标准。以《鄞州区四明山区域退花还林实施方案》为例，对进行花木和经济生态树种套种的所需苗木经费由区政府补助90％，达标验收后，每年每667 m2补助100元，退花还林总面积为98 hm2，分两年实施。现有花木面积为5 900 hm2，花木种植全部退出后，每年需要增加资金约885万元。其次，通过系列政策补偿引导农户向绿色产业转型，实施测土配方，通过科学施用化肥、调整土地利用方式和耕作方式等途径减少肥料用量和水土流失。对面源污染防治措施，以及减少肥料而造成作物减产，应给予补贴。最后，逐步推行区域农业面源污染排放权交易，按照水源地排污总量控制、种植模式及作物结构种类等因素制定科学合理的排放指标，政府成立交易平台，规范污染排放指标交易。从污染物入库总量上控制水体富营养化，引导上游居民逐步发展减排农业经济模式。从这一角度上看，需要深入研究，并建立试点示范。

5　小结

宁波市关于城区供水水源地的生态补偿研究和实践工作处于起步阶段，在生态公益林的补偿基础上逐步认识到水源地生态补偿对于保护水源的重要性。但对水源地百姓的发展权还不统一，表现在治理水源地出台的诸多禁令和限制令，伤害了水源地居民水源保护的积极性。多数受益城市居民不能认识到水源地保护自己应该承担的责任，是需要为因水源地保护而发展受限的水源地居民承担经济补偿，政府需要在尊重历史的基础上，立足水源地存在的主要问题，通过建立和完善水源地生态补偿的政策与制度，形成有效的、全民参与的利益调节机制，促进宁波城区供水水源地的保护与和谐发展。

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（责任编辑：张瑞麟）

作者简介：王文成（1961—），男，浙江宁海人，工程师，从事水利工程管理与研究工作，E-mai1：zgysbbs@126.com。

基金项目：浙江省水利厅重大项目（RB1310）；宁波市科技局重大项目（2012C10003）

收稿日期：2015-12-04

中图分类号：X171

文献标志码：A

文章编号：0528-9017（2016）03-0419-05

DOI：10.16178/j.issn.0528-9017.20160342