德国行政裁量权的司法审查研究

刘逸凡

（071000 河北大学政法学院 河北 保定）

德国行政裁量权的司法审查研究

刘逸凡

（071000 河北大学政法学院 河北 保定）

在十八届四中全会后政府大力倡导依法行政的大前提下，对于我国行政权及行政裁量的平衡与控制显得尤为重要。在目前我国行政裁量学说发展还不完善的现实情况下，对德国行政司法审查的学习对我国学说体系的构建具有参考价值。

行政裁量；行政法基本原则；裁量基准

一、行政裁量的司法审查

德国对于行政裁量的外部规制主要表现为行政法院的司法审查。我们知道，行政裁量权的产生主要依赖于法律的授权，而法律的授权又是在德国联邦基本法的框架下赋予的，如《德国宪法法院法》第13条规定对于涉及公民基本权利的案件以及对联邦德国基本法解释的问题行政法院都具有管辖权，同时行政机关对于裁量权的行使又必须符合法律授权的目的，因此可以说德国联邦基本法为行政法院对行政裁量行为的司法审查提供了理论基础。同时德国的《联邦行政程序法》第40条又规定行政机关进行的相关的裁量必须在法律授权的目的与范围内行使，这就从法律的角度下为行政法院对行政裁量的司法审查提供了依据。

对于行政机关的司法审查在理论上主要分为行政裁量逾越、行政裁量滥用和行政裁量懈怠。行政裁量逾越是指行政机关在实施行政行为时超越了法律法规的授权范围，或者说是超越了行政裁量的“度”。在理想状态下，行政机关通过对行政行为中涉及的多种利益的衡量对实现行政目的的行政手段进行选择同时依据相关的基本原则作出决定，这种决定应是合比例的并且实现了行政目的与行政手段的平衡，行政裁量的逾越正是打破了这种平衡，使行政手段、法律后果的选择超出了实现行政目的的必要限度。行政裁量的滥用是指行政机关在行使裁量权的过程中违反法律法规的授权，超出了行政裁量目的，即更加偏向于在“决定裁量”层面上的越权。德国学者将行政裁量的滥用分为主观上的滥用和客观上的滥用两种情况，前者主要基于行政主体的错误动机，后者则是基于对行政法原则以及法律规定的认识错误。行政裁量的滥用主要有以下几种：①对行政法基本原则的违反，其中包括对实体性原则的违反和对程序性原则的违反。如对基本法第3条规定的平等原则，行政机关在行政案件中应该遵循“相同情况下同等对待，不同情况下区别对待”这一原则。②行为目的错误，其主要是指行政机关行使行政权力违反了立法性授权目的从而导致对相对人的权利的侵犯。③考虑不相关因素。德国在1963年的退休金争议案的判决中，对于行政机关以“财政负担”这一不相关因素为由而拒绝为已退休的公务员发放退休金的行政裁量确认违法，从而将其确认为裁量权的滥用④违反客观性。行政决定的作出应该是基于对客观情况的考虑，而不能基于行政人员的主观恣意。相对于前面两种“积极意义”上的行政裁量，行政裁量懈怠是指行政机关基于对自身责任的错误认识或者疏忽而认为自身不具有行使裁量权的义务，是一种“不作为式”的违法从而使行政行为受到行政法院的司法审查。例如，行政机关在对某种行政案件进行裁决的时候错误认为法律没有授权其行使行政裁量权，或者基于对试试的认识错误而拖延或者拒绝使用裁量权而导致对行政案件的错误裁决。

我们在关注以上三种受司法审查的行政裁量行为之外，我们也需要关注德国对于“不确定法律概念”的司法审查这一特殊的审查方式。“不确定法律概念”作为一种具有相对模糊性的概念，在德国的行政法律体系中一直发挥着重要的作用，它以法定的事实要件为判断对象，基于行政案件事实的复杂性因而对“不确定法律概念”应用也会产生不同的解释，最后导致对案件裁判产生不同的结果。正是由于“不确定法律概念”的适应的不确定性，同时基于《基本法》19条的相关规定，德国行政法院有对其作出最后的裁决。但是对于“不确定法律概念”到底采取何种的审查模式，德国学界仍然有很大的争议，主要分为有限审查说和无限审查说两种观点，前者认为在对于行政裁量权的发展应该采取一种审慎的态度，基于对行政权的不信任应该采取无限的审查模式从而进一步限制行政权的扩张，后者认为行政行为本身具有高度的专业性，行政机关对已法律事实的掌握根据有现实性，对案件的处理也更加专业，因而对于其应该采取有限的司法审查模式。如同时通过德国行政法院在20世纪80年代对核电厂的一个判例中，将对安全事故的评估权限定义为行政机关的具体权限从而排斥在法院的司法审查范围之外，我们可以看出对于“不确定法律概念”的司法审查仍然采取一种保守的态度。

二、对于我国行政裁量权控权模式构建启示

在十八届四中全会倡导的依法治国的大的环境下，依法行政作为我国法制国家构建中的一个重要环节，法律对于行政裁量权体系的科学构建以及平衡发挥着重要的作用，因此我们应构建适合我国行政裁量权的控制模式。

（一）加强对于行政裁量的概念的研究

对于行政裁量概念的研究我国现在还处于一个相对不完善的阶段，从而极大的制约了我国行政权的发展同时也不利于司法机关对与行政权的控制，难以满足现实的需要。因此我们必须首先明确行政裁量权的定义，从我国的具体国情出发探索出适合我国行政机关的“裁量”概念，从而更好的发挥法律与社会对于行政权的监督之下。

（二）作出行政行为过程中更加合理的运用行政法基本原则

行政行为的核心在于裁量，裁量的本质便是要求在多元利益中寻求平衡，使行政机关作出的行政行为更加科学合理，而对于行政法基本原则的运用便是规制行政裁量权的一个重要手段。科学合理的运用行政法的基本原则，首先能够在一定程度上克服行政规则的落后性，使行政行为的作出更加符合立法原意，使行政行为的合法性得到进一步加强。同时行政法的基本原则也更有利于平衡行政目的与实现行政行为的手段之间的选择途径，从而进一步实现对个案正义和实质主义法治的要求。

（三）建立相应的行政裁量基准制度

行政裁量基准制度以行政规则的行使规则表现出来，在借鉴立法制度的同时又与立法保持了一定的距离，以实现行政主体的自我规制，其不仅体现了形式正义，在保持行政决定的正当性的基础下进一步的克服了行政裁量行政执法的随意性，同时更加有利于抑制行政腐败事件的发生。

［1］孙振雷.《行政法原理》河南人民出版社，2006年版.

［2］周佑勇.“论德国行政法的基本原则”.载行政法学研究，2004年第2期.