走向系统：近十年来中国社会工作政策发展的轨迹*

李迎生 李 冰



走向系统：近十年来中国社会工作政策发展的轨迹*

李迎生 李 冰

社会工作政策是社会政策的重要组成部分，对社会工作的发展起着支持、规范、引导、保障等重要作用。自2006年中共十六届六中全会做出“建设宏大的社会工作人才队伍”重大战略部署以来，社会工作在我国受到了前所未有的重视，社会工作政策也进入密集出台、快速发展阶段：从中央顶层设计、各部委协同配合政策到地方实施性政策均有实质性的突破，实现了从薄弱到丰富、从宽泛到精细、从综合到专项的转变，逐渐形成了社会工作政策体系。总体上，新时期社会工作政策的发展是回应我国全面推进社会建设时期发展专业社会工作，实现本土性原生态社会工作向专业化、职业化、本土化社会工作转型的迫切需要，在这一过程中，社会工作政策逐渐形成体系，并呈现层次化、多元化等特点。

社会工作;社会工作政策;发展

一、 社会工作政策对社会工作发展的重要性

社会工作政策是社会工作机构、社会工作者在其专业(职业)活动中应该遵循的国家法律、法规、地方法规和其他各种规范性文件的总和。它包括对社会工作的发展具有宏观指导性意义的法律法规与政策文件，对社会工作的运行和发展做具体规范的法律法规与政策文件，以及社会工作各领域的实践中涉及的相关法律法规与政策等。*参见关信平主编《社会工作政策法规》，中国社会出版社2015年版，第10页。它不仅包括明确提及“社会工作”名词的政策法规，也包括内容与社会工作直接相关的政策和法规，二者都是本文梳理并研究的对象，其中前者是重点。

社会工作政策对社会工作的发展极为重要。首先，一个国家的社会福利性质、提供服务的方式、服务范围、各种服务的比例等，都是国家的社会政策决定的。*李培林、王春光 ：《当代中国社会工作总论》，社会科学文献出版社2014年版，第520页。社会工作是国家福利制度的重要内容之一，其发展需要相应的社会政策规范。其次，社会工作政策的任务之一，是将有利于社会工作发展的经验、方法和策略制度化。社会工作的职业发展、教育培训、人才培养、薪酬福利、财政保障等制度，也是社会工作政策决定的。社会工作政策为社会工作职业化、专业化及本土化发展提供了有力的制度保障。最后，社会工作政策对社会工作者、社会工作机构的专业(职业)活动起到指导和规范的作用。

社会工作政策对社会工作发展的作用如此重要，但有关社会工作政策系统的研究并不多见，仅有少数学者进行过讨论，这对社会工作的发展是不利的。基于各种限制，本文不对中国社会工作政策的发展做全面的回顾反思，将重点置于梳理近十年(2006—2016年)来我国社会工作政策的发展状况，概括现阶段社会工作政策的基本框架及特点，揭示社会工作政策发展中存在的问题，并提出相应的建议，为我国社会工作政策的进一步发展完善提供参考借鉴。为何以近十年的社会工作政策发展为重点？原因是2006年10月11日中共第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做出了 “建设宏大的社会工作人才队伍”的重大战略部署，标志着我国社会工作发展的春天到来。为推进社会工作的发展与规范化，社会工作政策也进入了密集出台阶段。中央顶层设计、各部委、地方各级政府社会工作政策法规的陆续发布、不断完善，使得社会工作政策逐渐形成体系，并呈现层次化、多元化等特点。

二、 近十年社会工作政策快速发展的背景

纵观我国改革开放以来的社会工作发展历程，可以将其划分为重建( 1979—1987年)、初步发展( 1988—2005年) 、加速发展( 2006 年至今) 三个阶段。*冯元、彭华民 ：《中国社会工作政策发展的背景动力与价值》，《中州学刊》2016年第1期。社会工作在不断回应社会问题和社会需求过程中发展壮大，与之相应，社会工作政策与法规体系在这一过程中逐渐形成。总体来说，改革开放以来的社会工作政策发展呈现了从无到有、从宽泛到精细、从综合到专项的发展规律。

1978年12月13日，邓小平在中共十一届三中全会上做了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的主题报告，标志中国确立“改革开放”基本国策和迈进崭新的历史时代。经济领域的体制改革，也推动了社会领域、政治领域和人们思想领域的改革。突出表现在，党和政府为应对计划经济体制后期的社会矛盾、市场经济体制改革初期的社会问题，而推动了就业制度、住房制度和企业制度的改革，打破了国家统包统揽的单位制福利体系。此后，社会作为福利供给主体之一的重要性开始凸显。此外，社会矛盾的多发使得维护社会稳定成为当时的重要政治任务。这些为社会工作的发展奠定了一定的社会基础。1984年,民政部考察团赴香港学习社会福利制度及社会工作实践。1987年，民政部邀请知名社会学家、社会工作专家以及国家教委(现教育部)相关负责人在北京马甸召开会议(“马甸会议”)，决定恢复中断多年的社工教育。随后，相继在北京大学、中国人民大学等学校开设社会工作与管理专业(后改为社会工作专业)。这一时期，社会工作专业学科仍处于恢复和重建阶段，社会工作在教育领域的发展刚刚起步，发挥的作用极为有限，基本没有形成成文的社会工作政策法规。

1993年11月14日，中共中央十四届三中全会确立了建立社会主义市场经济体制的改革总目标，提出了“效率优先，兼顾公平”的分配原则。同时受20世纪80年代全球新自由主义福利理念的影响，这一时期，经济体制改革全力推进，社会福利供给与运行也引入了市场化机制，社会领域及社会政策的改革向“提高效率、控制福利水平、降低国家干预、鼓励个人和社会更多参与方向的制度转型”*关信平 ：《改革开放30年中国社会政策的改革与发展》，《甘肃社会科学》2008年第5期。.。社会福利社会化的提出为社会工作发展提供了良好的契机，全国性的慈善组织、社会福利院、社会工作组织、公益组织等纷纷成立，为社会工作的发展提供了平台。这一时期，社会政策的主题是政府主导下的社会福利制度改革、社会福利社会化、社会救助制度建设、社会组织发展等，虽然明确提出“社会工作”概念的社会工作政策并没有形成，但部分社会政策中已经蕴含着与社会工作相关的内容。

随着改革开放的深入推进，虽然我国经济保持持续增长，人们物质文化生活水平不断提高，但也出现了诸多社会不公平的现象，社会矛盾与社会问题不断复杂化、难解化。2003年7月28日，胡锦涛在全国防治非典工作会议上做了《把促进经济社会协调发展摆到更加突出的位置》的讲话，提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。2005年2月19日胡锦涛《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》中，明确提出构建社会主义和谐社会的重大任务，将中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。2006年，中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。至此，“社会主义和谐社会”、“社会建设”成为时代主题。如何让人民群众共享改革发展成果、实现社会公平正义、构建与社会经济发展水平相符的社会福利事业等，成为这一时期社会政策讨论的主题。为推进构建社会主义和谐社会，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略部署，社会工作首次被写入中央顶层设计，成为新时期党领导社会主义现代化建设的重要抓手。社会工作的发展迎来了难得的机遇，社会工作政策由此得到了快速的发展。

首先，社会治理创新需要社会工作的参与，社会工作助力社会治理需要社会政策加以规范。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标出发，做出了创新社会治理体制的战略部署，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等四个方面明确了创新社会治理体制的战略任务。在落实创新社会治理体制的以上四个方面任务中，社会工作都可以有效介入并从中发挥独特的作用。应当承认，党和国家当前如此强调和推进社会工作人才队伍建设和社会工作的发展，正是在借鉴发达国家与地区相关经验、总结本土既往实践存在的不足的基础上，从我国社会管理转型、社会治理创新的现实需要出发的。*李迎生 ：《探索社会工作介入社会治理创新的有效路径》，《社会工作与管理》2014年第3期。但社会工作如何介入社会治理、创新社会治理，在创新社会治理中的作用空间、作用路径是什么等等，诸如此类的问题，实际部门并不清楚，这既不利于社会工作的发展，也不利于社会治理创新的推进，需要结合学界的探索、借鉴中外相关经验，出台相应的社会政策加以规范。

其次，社会转型加速期人民群众的社会需求多样化、复杂化、难解化，需要专业社会工作介入，社会政策应对其加以引导。改革开放以来，我国社会结构与社会阶层发生了极大的变化，新的职业和社会阶层不断涌现，社会不同阶层形成了多样化的需求，社会需求由计划经济时期的高度同质性，转变为市场经济下的高度异质性，社会需求的层次也从满足基本的物质文化需求，向维护公民权利等高层次转变。政府在有限的精力和资源条件下，无法充分满足各类社会群体的需求，不得不将大部分社会福利职能转移给社会和市场，这为社会工作的介入提供了机遇。满足服务对象需要是中国本土社会工作模式建立的至高无上的原则。*彭华民 ：《需要为本的中国本土社会工作模式研究》，《社会科学研究》2010年第3期。虽然专业化社会工作在满足民众社会需求方面发挥着重要的作用，但专业化社会工作属于西方舶来品，在实际服务过程中专业化社会工作理念、价值观、服务方法、策略等可能与本土原生态社会工作产生矛盾，这就需要社会工作政策加以引导。社会工作政策应当以建立满足需求为本的专业社会工作制度，在各个社会福利领域引导社会工作将满足民众的社会需求作为重点。在社会工作满足民众社会需求的服务中，社会工作政策还需要注重对实务技巧与方法、价值理念等进行引导，使其在结合本土实践经验的基础上，探索满足民众需求的社会工作新路径、新模式、新方法、新策略。

最后，实现社会工作由本土性社会工作向专业化社会工作的转型，需要相应的社会政策提供前提和保障。本土性社会工作可以理解为计划经济体制下的民政体系的社会工作，它植根于我国传统的社会体制，成长于我国本土文化与价值观中，在长期的社会实践中积累了丰富的经验。而专业社会工作是相对“本土社会工作”而言的，泛指由接受过专门训练的社会工作者提供的直接实务与间接实务的总和，其对应物主要是“由政府提供和非专业”的社会工作制度*王思斌 ：《中国社会工作的经验与发展》，《中国社会科学》1995年第2期。。改革开放以来快速的社会转型，导致了在同一个社会(工作)管理体制下，本土性社会工作与专业化社会工作并存的现象。长期以来，主要存在于民政系统的本土性社会工作在管理方式、服务水平、服务理念等方面被外界频频诟病，亟待向专业化社会工作转型。相应的社会政策与法规是实现社会工作模式转型的前提和保障。在这方面，总体而言，一方面社会政策与法规应倡导将起源于西方的专业的社会工作理念、实务方法等引入本土社会工作，另一方面也应积极推动专业社会工作吸收本土社会工作的经验与理念，将专业的社会工作理念、知识与方法嵌入到本土社会工作服务实践中，构建一个既超越传统又有别于西方的全新的中国社会工作模式。*李迎生等 ：《中国社会政策的改革与创新》，中国人民大学出版社2015年版，第303页。

基于以上时代需求，一些地方先行先试。2003年6月1日，上海民政局、人事局出台了《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，将社会工作人才列为专业技术人才，并通过资格考试进行社会工作师认证，对取得社工职业资格的人员进行注册管理。*李培林、王春光 ：《当代中国社会工作总论》，社会科学文献出版社2014年版，第43页。这是全国最早明确提及“社会工作”名词的社会工作政策。上海最早对政府购买服务的模式进行试点探索，通过这样的方式培育和支持民间组织的发展，2003年2月，我国大陆第一家民间社会工作服务机构“上海乐群社工服务社”在上海成立。上海市民政局在社工制度建设、社工人才培养和社工实务发展等方面，创造了全国闻名的“上海模式”，为中国社工制度、社工实务和社工专业发展首创“地方模式”。*刘继同 ：《改革开放30年以来中国医务社会工作的历史回顾、现状与前瞻》，《社会工作》2012年第1期。全国各地也逐渐开展了相应的试点与探索。

三、 社会工作政策发展的轨迹与特点(2006—2016年)

按照布迪厄的实践理论，如果将社会政治、经济及文化环境作为社会工作政策发展的场域，政策制定主体、政策执行主体、政策实施的目标对象则是具有相互关系、处于不同社会网络位置的实践主体。社会环境中的主客观因素不断限定、影响和塑造实践主体的主观意识，而实践主体通过政策研究、政策制定、政策执行、政策反馈等行动，不断进行资源、信息、资本等的交换，形成各自的惯习，这些惯习又不断重塑着社会环境。可见，社会工作政策的发展，实质上是将社会发展的主客观要求内在化，同时又将自身发展外在化于社会发展中的循环建构过程，最终结果是实现二者在理念、目标、策略与方法等方面的和谐与融合。因此，社会工作政策体现了社会多层面的需求、要求与发展目标。

经过几十年的发展，社会工作领域逐步形成了多层次、多元化的政策体系。从社会工作具体实践领域来看，可以分为老年社会工作、妇女儿童社会工作、学校社会工作、企业社会工作、医疗社会工作、社区社会工作、社会救助等领域；从社会工作事业涉及的内容(方面、层次)来看，可分为社会工作教育政策、社会工作人才队伍建设政策、社会工作专项服务政策、社会工作总体发展政策等。本文根据社会工作政策制定—执行的主体，将社会工作政策的分析划分为三个层次：一是中共中央、国务院颁布的指导社会工作发展的宏观战略与顶层设计；二是中央各部委发布的社会工作各实践领域内组织和实施的路线、方针、规划与策略；三是地方政府结合各地实际情况，出台的地方性法规、规范性文件。

(一) 顶层设计，总体规划：国家全局层面社会工作大政方针陆续颁布

社会工作作为构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的专业力量，受到党中央、全国人大、国务院的高度重视。在总结国内外相关经验的基础上，党和国家在全局层面提出了一系列的宏观政策，为发展社会工作进行战略部署，为社会工作未来指明方向。自2006年以来，我国社会工作宏观战略与顶层设计不断出台，其重点主要集中在以下几个方面：

其一，以社会工作专业人才队伍建设为主线。2006年10月11日，中共第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，做出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略部署，并明确提出了社会工作人才队伍发展需要“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障”。2010年6月7日,中共中央、国务院颁布《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020 年)》，将社工列为经济社会发展急需的六大专业人才队伍之一，明确提出“培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。到2015年，社会工作人才总量达到200万人。到2020年，社会工作人才总量达到300万人”的具体目标。2008年7月10日，国务院办公厅发布《关于印发民政部主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，明确了在民政部设立人事司(社会工作司)，拟订社会工作发展规划、政策和职业规范，推进社会工作人才队伍建设。此后，各部委、各级地方政府相应出台了配套政策，形成了以社会工作人才队伍建设为政策焦点、以纲领性制度建构为主要特点，多部门协作推进的局面。*《中国发布社会工作发展报告政府购买服务走向制度化》,民政部，http://sw.mca.gov.cn/article/zfgmfw/201308/20130800505690.shtml。

其二，将发展社会工作写入部分国家法律法规，提升社会工作的合法性。2014年2月21日，国务院令第649号《社会救助暂行办法》出台，第一次将社会工作写入国家法律法规，使社会工作在介入社会救助领域，服务社会救助对象方面获得了合法空间，为社会工作向其他有需要对象的延伸开辟了立法起点，提供了立法示范。*《2014年度全国社会工作发展报告》，公益中国，http://www.pubchn.com/responsibility/show.php?itemid=11403。2015年12月27日，《中华人民共和国反家庭暴力法》通过，对社会工作服务机构开展心理健康咨询、家庭关系咨询、家庭暴力预防知识教育做出了明确规定，强调各级人民政府应当支持社会工作服务机构开展反家庭暴力服务。*《2014年度全国社会工作发展报告》，公益中国，http://www.pubchn.com/responsibility/show.php?itemid=11403。随着更多的社会工作服务被纳入到国家法律法规，社会工作法制框架将最终形成。

其三，出台社会服务领域发展规划，为社会工作介入提供政策空间。例如，社区服务方面，2010年8月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，2011年12月20日，《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》，为社区社会工作搭建了制度与政策框架。养老服务方面，2011年12月16日，《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》，2012年7月11日，《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，2013年9月6日，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，为老年社会工作政策搭建了框架。医疗卫生服务方面，2009年3月17日，中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，2012年10月8日，国务院发布《关于印发卫生事业发展“十二五”规划的通知》，为医疗社会工作的发展提供了政策空间。

(二) 协同配合，系统推进：各部委有关社会工作政策的出台

中央决策层确认社会工作合法性地位后，根据中央的政策精神和工作部署，中央组织、民政、人社、司法、卫生等相关部委和工青妇等群团组织一方面协同配合、系统推进全国工作事业的发展；一方面以自身业务系统为“条”制定落实相应的社会工作政策。各部委颁布的社会工作政策进一步完善了社会工作制度与政策框架。

第一，社会工作人才队伍建设方面。2007年2月15日，民政部发布《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，制定社会工作人才队伍培训方案，研究开发社会工作岗位，促进民办社会工作服务机构的发展。2011年11月8日中央组织部、政法委等十八部委联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，是中央第一个关于社会工作专业人才队伍建设的专门文件，是全国社会工作专业人才队伍建设的指导性纲领。2012年4月26日，中央组织部、政法委、民政部、人力资源和社会保障部等十九部门联合发布《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》提出了“到2015年，社会工作专业人才总量增加到50万人，到2020年，社会工作专业人才总量增加到145万人”的发展目标。这些文件还从社会工作专业人才教育与培训制度、社会工作岗位管理体制、社会工作人才的评价激励机制等多个角度，对如何建设宏大的社会工作队伍，进一步推动社会工作制度建设，提出了具体办法和规范。

第二，社会工作职业化方面。社会工作职业化的重点在于社会工作职业资格评定、服务标准化管理以及就业岗位的开发与管理。2006年7月20日，人社部、民政部印发《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，为社会工作职业水平评价与职业水平考试制订了管理办法。2008年10月8日，人社部、民政部联合印发《民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，规定“民政事业单位原则上以社会工作岗位为主体专业技术岗位”，提供社工专业化等级评定标准；2011年6月16日，民政部、国家标准化管理委员会印发《全国民政标准化“十二五”发展规划》，提出“在社会工作领域，重点研制社会工作分类与基本术语、社会工作从业人员能力素质标准、服务标准等方面标准”，为社会工作服务提供评价标准。这些文件为社会工作专业化与职业化提供了重要保障。截至2015年底，通过职业水平考试、高校教育和专业培训，全国社会工作专业人才达到近50万人。*② 《中国社会工作发展报告(2015)》(节选)，http://www.360doc.com/content/16/0313/14/28729337_541826151.shtml。

第三，社会工作教育与培训方面。目前，专业社会工作教育已经初步形成了大专、本科、硕士研究生、博士研究生梯次结构，社会工作专业教育与培训制度基本确立。继1987年原国家教季在“社会学类”本科专业下设立社会工作专业、2004年教育部在“公共事业类”高职高专专业下设社会工作专业之后，2009年国务院学位委员会在充分论证的基础上，增列“社会工作”硕士专业学位，获批开展社会工作硕士专业学位教育的单位一共有33所，并于2010年正式招生。2009年9月7日，民政部印发《社会工作者继续教育办法》，规范了助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师继续教育办法，为提高社会工作专业服务质量提供了政策保障。截止2015年底，全国有321所高等院校开办了社会工作专业本科，70所高职高专院校开设了社会工作专业专科，具有社会工作硕士专业学位(MSW)授予权的学校104所。各地共培训各类社会工作从业人员30余万人次。②

第四，社会工作行政制度方面。2008年7月8日，国务院办公厅发布《关于印发民政部主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，明确民政部设立人事司(社会工作司)，赋予其拟订社会工作发展规划、政策和职业规范，推进社会工作人才队伍和志愿者队伍建设等政府职能。这是在国家部委层面上成立的社会工作领导部门。此后，各地社会工作的领导机构、行政管理部门也发展较快，省、自治区一级民政厅(局)均设立了社会工作管理部门，北京、广东等地在党委政府领导下设立社工委、社工办*《中国社会工作协会中国社会工作发展报告(2013—2014)》，“我国内地社会工作制度建设的现状与展望”，中国社会出版社2015年版，第84页。，社会工作行政制度的建设与完善，推动了地方社会工作的发展，为社会工作的发展提供了组织保障。

第五，社会工作实务领域方面。近年来，民政部、财政部、司法部、共青团中央等各部委、组织，在社区建设、社区矫正、社会救助、社会养老等领域试点并推广专业社会工作服务，并对具体领域社会工作服务进行辅助和引导。2007年11月9日，共青团中央等五部门联合发布《关于开展青少年事务社会工作者试点工作的意见》；2008年1月29日，全国老龄委办公室、民政部等十部委及组织联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》；2015年5月4日，民政部、财政部发布《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》，在具体服务领域提出了专业社会工作实施的方法和标准，规范了社会工作实务的价值理念、行动策略、目标结果，是社会工作深入社会服务领域的表现。这些政策一方面规定了社会工作实务的发展导向，辅助了社会工作者的实务技巧；另一方面通过不断总结实践经验，推进了各领域社会工作政策的自我发展。

第六，政府购买服务方面。早在2000年，上海等地已经开始政府购买社会服务的试点。近十年来，随着上海、北京、广东等试点地区经验的不断丰富，一系列国家层面与地方层面的政策不断出台。2011年7月15日，民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要(2011—2015年)》，要求在未来五年内要建立和实施政府购买服务制度；2012年11月14日，民政部、财政部发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，规定了政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序等，明确将社会工作机构、社会工作人才、社会工作服务纳入了政府的社会服务体系。政府购买社会服务的模式，使社会工作获得了政府在经费、岗位、宣传等方面的支持，同时也促进了社会工作组织之间的竞争，有效提升了社会工作服务质量。

(三) 上下联动，建构特色：地方社会工作政策的创新发展

在党中央、国务院的总体部署下，民政部等各部委推动地方政府贯彻落实各项社会工作政策。地方政府将中央社会工作政策文件与本地的实际情况相结合，以“试点先行、统筹推进”的原则，在社会工作制度、行政管理体制上进行了一定的创新，以实现社会工作的理念、价值观与方法的本地化。随着地方社会治理的不断创新，一些值得借鉴和推广的社会工作服务创新模式逐渐形成。例如，深圳的“社工义工联动”、北京等地的“三社联动”、江西万载等地的农村扶贫模式等。社会工作政策为这些模式的发展与推广提供了制度保障和政策支持。

2007年10月25日，深圳市出台了《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》，同时出台了7个配套文件，简称“1+7”文件，有力地助推、保障了深圳市社会工作创新模式的形成、发展。 “1”是指总体指导原则，即建设社会工作人才队伍，推动社会工作发展；“7”分别对“社工、义工”联动、财政支持、民间组织、岗位设置、薪酬待遇、教育培训、人才评估等方面进行设计。*李培林、王春光 ：《当代中国社会工作总论》，社会科学文献出版社2014年版，第44页。其中，配套文件《“社工、义工”联动工作实施方案(试行)》，阐明了影响全国的深圳市“社工+义工”的联动模式。其主要特点有三：一是政府主导。主要表现为社工岗位由政府开发，社工服务主要通过政府购买。二是充分整合社工与义工资源。通过社工引领义工，义工辅助社工，整合两支队伍，优化社会工作人力资源，形成优势互补，共同服务于社会需要，提升公共服务的质量。三是借鉴香港经验与本土化相结合。*李迎生 ：《探索社会工作介入社会治理创新的有效路径》，《社会工作与管理》2014年第3期。深圳市的创新社会工作模式，在推动社会参与、创新社会治理方面提供了有益经验。

为贯彻落实民政部、财政部《关于加快推进社区社会工作服务的意见》(2013年11月15日)提出的“建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制”的要求，2013年，中国社会工作协会在北京市和四川省选取街道进行“三社联动”试点工作，以期建立起政府与社会之间互联、互动、互补的关系。*《中国社会工作协会中国社会工作发展报告(2013—2014)》，“中国社会工作协会开展三社联动创新工作机制”，中国社会出版社2015年版，第247页。其主要特点是以政府在社区社会工作服务中处于主导地位，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑。其实质是政府与社会组织互动合作，打破原有的服务提供方式，形成基层社会治理新模式，即坚持政府主导，政府与社会组织充分合作、分责，在政府的监管下由社会组织带领社区居民充分参与基层治理，根据需求提供个性化、专业化的服务。*《北京“三社联动”是如何做的》，http://sw.mca.gov.cn/article/mtgz/201501/20150100766855.shtml。2013年5月，北京市在朝阳区开展“三社联动”试点。2013年7月，北京市民政局发布《首都民政事业改革发展纲要(2013—2015)》，提出进行“三社联动”试点，探索“三社联动”服务机制。2015年9月，北京市民政局发布《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的实施意见》等配套文件，保障了“三社联动”模式的长效发展。

2007年4月，江西万载县率先在农村地区推行社会工作服务。其主要特点：一是挖掘高校专业社工人才资源，建立社工实习基地。二是深入乡村，了解服务主体及需求，针对具体需求开展社会工作专业服务，例如，大量青壮年外出务工，导致留守儿童、老人和妇女现象的出现，对他们开展互助小组活动；将更多的社会资源引入乡村，发展当地农家乐等本土化经营项目等。三是建立有效的社会工作管理体制，“在县、乡、村及村落社区四个层面基本建立了社工网络，如在县里成立了领导小组，下设办公室，相关成员单位设立了社会工作股室；在乡镇(街道)设立了社会工作服务中心；在村(居)委会设立了社工服务所；在四院(敬老院、光荣院、福利院、卫生院)和中小学校设立了社工室；在村落社区设立了社工服务站”*李培林、王春光 ：《当代中国社会工作总论》，社会科学文献出版社2014年版，第45—46页。。2012年9月28日，中央组织部等六部门研究制定了《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作专业人才专项计划实施方案》，首次提出“三区”社会工作的任务目标、实施原则、办法措施等，为贫困地区、中西部地区农村社会工作服务的开展提供了政策保障。

四、 进一步完善社会工作政策的着力点

2015年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，“支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业”。发展专业社会工作首次写入政府工作报告，纳入了政府议事日程，这是继2006年“建设宏大的社会工作人才队伍”这一战略部署后，社会工作发展史上又一个具有里程碑意义的大事。专业社会工作的发展将受到进一步重视，其在创新社会治理中的角色将进一步凸显，也对社会工作政策的发展提出了更高的要求。近十年我国社会工作政策的发展虽然突飞猛进，但也存在着一些不容忽视的问题，需要采取切实措施加以应对。这里，我们就进一步完善社会工作政策的着力点提出以下建议：

第一，采取有效措施完善社会工作的领导体制机制。尽管中共中央、国务院对社会工作的发展高度重视，但在一些地方工作中至今仍存在偏重经济发展、忽视社会发展的导向，并没有将社会工作发展纳入当地经济与社会发展规划，政府社会工作职能部门虽有设置，但形式大于实质，社会工作的发展没有得到应有的重视，导致社会工作政策无法得到有效的贯彻落实。为推动社会工作政策的切实执行，需要采取有效措施完善社会工作领导体制机制。2011年11月8日，中央组织部等十八部委印发的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》指出：“建立组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，机构编制、发展改革、教育、公安、司法、财政、人力资源社会保障、卫生、人口计生、信访、扶贫等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织密切配合，社会力量广泛参与的工作格局。”据此，各级党委均需要设立专门的社会工作牵头抓总部门，其他党政部门积极配合，推动国家发展社会工作的各项政策在各个层次的全面执行与落实。

第二，抓紧出台社会工作各个专项服务政策。我国目前的社会工作政策中，专门针对某一服务领域的并不多见。例如，2006年3月29日，民政部等十五部门联合发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》，提到了救助服务的对象、原则、实施办法。2007年11月9日，共青团中央等五部门联合发布《关于开展青少年事务社会工作者试点工作的意见》是专门针对青少年社会工作的政策，重心放在青少年社会工作试点开展的内容、要求和步骤。2015年5月4日，民政部、财政部联合发布的《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》，提出了专业社会工作在社会救助领域内的总体要求、任务与路径、支持与保障。诸如此类体现各服务领域需求的社会工作政策，目前还仅有为数不多的几项，需要进一步推进。社会工作未来发展的重要议题是，如何将专业的社会工作理念和实践理论，落实到社会服务的各个领域；如何结合实地经验创新社会工作的服务模式，提升服务水平；如何在以政府主导的社会工作管理体制内，践行社会工作助人自助的专业理念，而不是因依赖政府资源而失去社会工作机构的独立性。建立健全社会工作服务领域的专项政策，有利于社会工作在实务领域内专业化、职业化与本土化水平的提升，也体现了社会工作政策从宽泛到精细、从综合到专项的纵深发展规律。

第三，注重社会工作政策之间的配套衔接。社会工作事业的发展牵涉面很广，社会工作政策只有未雨绸缪，在出台、实施各项政策时注重相互之间的衔接配套，才能有利于推进社会工作事业的发展。当务之急是抓紧出台社会工作人才培养与职业发展衔接政策。社会工作人才培养与职业岗位的脱节是制约社会工作发展的一大瓶颈。2006年中央提出 “建设宏大的社会工作队伍”以来，各部委、地方政府出台了社会工作人才队伍建设的配套政策与法规，社工专业人才的培养受到了党和国家的高度重视。但培养出的大量社会工作人才在就业、职业发展、培训等方面遇到了难题。我国目前有近400所高校设置了社会工作专业，每年培养的毕业生数以万计，且社会管理、社会福利、社会服务领域大量缺乏合格的社会工作专业人才,但由于尚未通过制度规范在社会工作专业教育与职业资格体系之间建立明确的衔接关系，学非所用、用非所学的现象十分严重*李迎生 ：《我国社会工作职业化的推进策略》，《社会科学研究》2008年第5期。。因此，社会工作政策发展与制度安排，除了要继续强化社会工作人才队伍建设以外，更要全面推动职业岗位建设、薪酬和绩效考评制度、职业保护制度等配套制度建设，为社工在体制内与体制外的就业提供保障。这一方面为社会工作提供良好的行业竞争环境，有利于服务水平的提升；另一方面也使得社会工作的专业性得以延续。

第四，强化社会工作组织(机构)发展与保障政策的制定与落实。社会工作组织是发展专业社会工作的依托和平台。截至2015年底，我国有民办社工机构4686家，发展迅速。但按照中央组织部等19部门颁布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划》，到2020年民办社工机构将达到八万家，目前差距很大。需要在进一步落实中央特别是民政部《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》的基础上，进一步出台相关配套政策，加快民办社工机构的发展与管理。其一，制定专门针对民办社工组织发展的特殊政策及优惠政策，例如税收优惠政策、经费补贴政策等，鼓励和引导其他社会资源进入社工机构与组织；其二，对于社工机构与组织的监督管理政策，一方面将限制社工机构与组织独立性的“双重管理体制”进行松绑，降低准入门槛；另一方面，加强对其服务项目与水平的监督，不断提升服务质量与效能。总之，应当强化社会工作组织发展与保障政策的制定、落实，为社会工作的进一步发展提供支撑。

第五，通过政策举措解决社会工作发展的地域不平衡问题。从社会工作发展的实际情况来看，经济发达地区明显好于边远贫困地区。例如在北京、上海、广东等东部地区社会工作的发展速度较快，其社会工作政策配套与实施也较为完善有效。相反西部边远地区，专业社工机构力量薄弱，社工人才缺口较大，制约着当地社会工作的发展，相应的社会工作政策数量偏少，内容较为宽泛。仅靠这些政策，难以推动边远贫困地区社会工作的发展与制度建设。因此，国家对边远贫困地区社会工作的发展需要采取一定的政策倾斜。2011年9月26日，中央组织部等十部门联合发布《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划实施方案》，将“三区”即边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区的社会工作发展提上日程。2012年9月28日，中央组织部等6部门出台《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作专业人才专项计划实施方案》，指出“从2012年至2020年，每年引导1000名社会工作专业人才到‘三区’工作或提供服务；每年支持‘三区’培养500名社会工作专业人才，积极推动‘三区’社会工作专业人才队伍建设”。这为“三区”社会工作的发展与制度建设提供了政策保障，也将在一定程度上缓解社会工作政策发展地域不平衡的问题。

第六，提升社会工作政策的权威性与影响力。近年来，虽然社会工作政策与法规在不断出台，但总体而言，社会工作发展的意义、社会工作政策的重要性仅在民政系统、教育领域受到了较为广泛的认可，社会大众对社会工作的认识还不够深入，甚至不曾知晓。社会工作政策认知度存在局限性，权威性更无从谈起。我国社会工作政策的形式多见于决定、意见、规定、通知等，缺少权威的法律规定。因此，要积极推动社会工作立法。社会工作制度需要以法律的形式确定下来，尤其是社会工作就业制度、薪酬制度、奖励激励制度、社工考核制度等，只有通过立法确立下来，才能保障、强化社会工作政策的权威性、稳定性，才能提升社会工作政策的执行力度与社会影响力，有力且有效地、可持续地推动社会工作职业化、专业化与本土化制度建设，推动社会工作事业的发展，相应地可以有效解决社会工作人才缺口大、职业体系不健全、地方执行力度不够等问题，使社会工作在满足民众需求、解决社会问题、创新社会治理、推进社会建设与社会发展中发挥越来越大的作用。

(责任编辑：薛立勇)

Development of Social Work Policy in China in the Latest Decade

Li Yingsheng Li Bing

Social work policy is an important part of social policy, and it plays an important role in supporting, regulating and guiding the development of social work. Since the great deployment “building a large social work personnel” was made in 2006, social work has been paid a high attention in our country, and the social work policy entered a stage of rapid development. Overall, the development of social work policy has responded to our pressing needs of developing professional social work and making the transition from the Chinese local social work to the specialized, professionalized and localized social work, in the critical period of advancing social construction in all respects. During the process, the system of social work policy gradually formed, and shows the character of multi-level and diversification, etc. In view of this understanding that social work policy is very important to the development of social work, under the background that social work policy responding to the above needs in the new period, this article focuses on the latest decade (2006-2016) to sort out the development vein of social work policy, summarize the frame system and character of social work policy at this stage, and reveals the problems of the development of social work policy, and gives the suggestions correspondingly.

Social work; Social Work Policy; Development

2016-08-19

* 本文系国家社科基金重点项目“适应经济新常态的本土发展型社会福利理论与制度建设研究”(项目编号：16ASH015)的阶段性成果。

C916.2

A

0257-5833(2016)12-0074-10

李迎生，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师；李 冰，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心博士研究生 (北京 100872)