全球治理赤字及其解决*——中国在解决全球治理赤字中的作用

庞中英



全球治理赤字及其解决*
——中国在解决全球治理赤字中的作用

庞中英

现存的全球治理面对许多严峻挑战。挑战之一是“全球治理赤字”。全球治理赤字一直在增长。围绕全球治理赤字，有几个关键问题：什么是全球治理赤字、为什么存在全球治理赤字、如何克服全球治理赤字，以及中国在解决全球治理赤字中的作用。解决全球治理赤字是中国进一步嵌入现有世界秩序的最好机会。中国在全球治理中不仅是国家参与者，而且是全球治理改革的主要力量之一。如果中国在全球治理中的角色到位，全球治理赤字的状况将得到重大改善。

全球治理；全球治理赤字；国际机构；中国

一、 世界面对的严峻挑战：在全球范围和全球层次上的治理赤字

全球治理是在全球范围和全球层次上对问题的治理。早已公认的事实是：第一，世界问题的存在范围(场域)、影响范围是“全球的”(On a Global Scale)；第二，世界问题的存在层次是全球的(On the Global Level)，即这样的问题不仅存在于国家以及国家之内的地区和国家之外的地区的各个层次上，而且主要存在于全球层次。问题是在全球范围和全球层次上，解决问题的方法(方案)也相应地在全球范围和全球层次上。

全球化在带来成就(尤其是普遍的经济增长、相互依存为基础的和平)的同时也带来问题。随着全球化的继续，世界的问题、威胁、挑战也在积累。在全球范围和全球层次上对问题的治理更加必要。但是，全球治理的真实情况到底如何？令人不安和失望的是，世界并不存在希望的、预期的、设计的、主张的全球治理，而是存在着巨大的“全球治理赤字”。

本文无从考证全球治理赤字何时成为一个专有术语(话语)。这一话语主要是强调总体上的现存全球治理面对的严峻局面。冷战结束后的20世纪90年代初，国际上就开始强力呼吁加强全球治理。例如，1992年成立的具有一定全球代表性的“全球治理委员会”(已故钱嘉栋大使为中方委员)在1995年率先发表了影响深远的《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》*[瑞典]英瓦尔·卡尔松、什里达特·兰法尔 ：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，赵仲强译，中国对外翻译出版公司1995年版。。进入21世纪，对全球治理赤字的研究增多。一系列代表性的国际人士就此发表了看法。例如，法国学者和政治家拉米(Pascal Lamy)结合其担任WTO总干事的经验系统地阐述了为什么全球化加速的情况下却没有相应的全球治理——全球治理赤字*Pascal Lamy, The Raymond Aron Lecture: Is Globalization in Need of Global Governance, Washington: Brookings Institution, October 28, 2013, http://www.brookings.edu/～/media/events/2013/10/28-global-governance/20131028_aron_lecture_lamy_remarks.pdf.。呼吁正视全球治理赤字的欧美有代表性的全球治理学者不少。长期研究全球治理的几位英国学者合著有《大僵局：为什么我们最需要的全球治理却趋于失败》*Thomas Hale, David Held and Kevin Young, Gridlock: Why Global Cooperation is Failing When We Need it Most, 2013.。有的西方学者更是直接以全球治理赤字为题著述，如美国马萨诸塞大学(University of Massachusetts)政治学教授哈斯(Peter M. Haas)讨论了全球环境治理的赤字情况*⑥ Peter M. Haas, “Addressing the Global Governance Deficit”, Global Environmental Politics, 4(4), February, 2004, pp.1-15.。在中国，注意到全球治理赤字现象并对全球治理赤字加以学术讨论的学者也不少。秦亚青在研究国际权力转移和世界秩序时强调了“(全球)治理赤字”问题*Qin Yaqin, “Power Shift, Governance Deficit and a Sustainable Global Order”, Economic and Political Studies, Vol.1, Issue 1, 2013.。由中国社会科学院世界经济与政治研究所和美国印第安纳大学中国政治与商务研究中心联合主持的研究报告《中美两国与全球治理：新时代的新议题》认为，全球治理赤字是严峻挑战，中美合作才能改善全球治理的赤字。尤其值得注意的是，该报告认为，那些认为“全球治理已经相对完备”的观点是错误的，因为“几乎没有清晰和现成的规则，以解决各方利益分歧”，并非“所有的全球治理规则都不约而同地鼓励开放、国民待遇和互惠”*Scott Kennedy and He Fan, US, China and Global Governance: A New Agenda for a New Era, 2013, https://www.indiana.edu/～rccpb/wordpress/wp-content/uploads/2015/11/A_New_Agenda_fo_a_New_Era.pdf.。

“赤字”也叫“缺口”(Gap)，是低效(Deficiencies)、不发挥作用(Failed to Work)、或者失败(Failures)的结果。不过，不同学者对赤字的理解不一样。有的学者明确指出赤字并“不是民主赤字”(Not Democratic Deficit)，而只是在行政管理意义上，即“目前安排的实际和潜在效果”(Between Actual and Potential Effectiveness of Current Arrangements)之间的差异，也即现有国际机构(国际组织)的绩效不尽如人意⑥。然而，全球治理赤字显然不仅是现有国际制度或者国际安排(如G20)没有达到预期的设计效果这么简单。不仅如此，全球治理赤字主要是政治赤字，尤其是“民主赤字”，即目前的全球治理机构(如国际金融组织)中，非西方国家的代表性、发言权缺乏导致了这些机构的低效和失败。英国著名国际政治经济学学者佩恩(Tony Payne)指出，世界上存在的一些非常严重的问题，例如大国协调的失败，已经破坏了而且继续破坏当前的(为了全球治理的)国际机制，并导致了严重的“全球治理赤字”，即全球治理机构(他指的是诸如国际货币基金组织之类的全球性国际机构)并没有真正发挥作用*Tony Payne, “The Coming Crisis: Why Global Governance doesn’t Really Work”, 2016, http://speri.dept.shef.ac.uk/2016/06/15/the-coming-crisis-why-global-governance-doesnt-really-work/.。

从研究的角度看，“赤字”是一种有效的以社会科学为基础的政策分析工具(方法)，即借用财政分析方法或者“赤字”的隐喻强调某一议题的严重性。这一方法有助于理解问题和解决问题，即理解为什么发生赤字、如何改善或者解决“赤字”甚至进入没有赤字的良好状态。

本文讨论什么是全球治理赤字、为什么存在全球治理赤字、如何克服全球治理赤字、中国在解决全球治理赤字中的作用。

二、 什么是全球治理赤字？

对全球治理赤字的理解有很多不同。本文的理解如下：

全球治理赤字并不是一个新的现象。冷战时，以美苏为两极，东西对抗，第三世界兴起，联合国陷入瘫痪，联合国安理会无法应对全球安全挑战。这一情况是典型的全球治理赤字，尤其是全球安全治理赤字。联合国本来是通过集体安全体制实现全球安全治理的。这一状况从20世纪40年代末一直持续到80年代末。不过，冷战的结束使联合国在维护世界和平中的作用逐步发挥出来。例如，联合国维和行动在冷战后得到加强，中国等转变态度与政策，积极参加了联合国维和行动。联合国也试图在冷战结束的背景下展开深刻改革，可惜，从20世纪90年代初到现在，20多年过去了，尽管雄心勃勃、讨论热烈，但联合国改革的实际进展有限，全球安全治理赤字并没有因为联合国改革而得到根本弥补。在缺少有效的全球安全治理的情况下，美国及其同盟(北约)绕过联合国发动了阿富汗和伊拉克两场大的局部战争，深度干涉了中东和北非事务。而在亚太地区，联合国在亚太安全中的作用几乎到了忽略不计的地步，以美国为中心的同盟体系在地区安全治理中继续占据着突出地位。在解决诸如朝鲜核武等问题上，不是联合国而是大国协调(“六方会谈”)发挥着特定的危机管理作用，东北亚地区严重缺少包容性的多边安全治理。

作为二战的战胜国家，美英从自身统治世界的长远利益考虑设计了1944—1945年时的国际制度：联合国并不具有全球经济治理功能，担当全球经济治理的不是联合国，而是在联合国体系之外的国际经济组织，即管理国际货币关系的布雷顿森林体系(Bretton Woods System)和管理国际贸易的关税与贸易总协定(GATT)。20世纪70年代和90年代以后，布雷顿森林体系演变为国际金融机构(IFIs)和世界贸易组织(WTO)。无论是联合国还是国际经济组织，代表了二战后西方(欧美)在全球治理中的主导地位。也就是说，美欧不仅处在设计或者制定全球治理国际规则的地位，而且控制或者主导国际机构。其他国家，即使是诸如中国这样的世界大国，也大多不是国际规则的制定者。这就使现有国际机构的正当性(Legitimacy)问题——非西方国家的代表性、发言权、决策权问题——越来越突出。1944年以来，美欧分别牢牢控制了世界银行(WB)和国际货币基金组织(IMF)，来自其他国家的人士试图担任世界银行和国际货币基金的最高主管，都没有成功的先例。

20世纪60年代诞生的经济合作与发展组织(OECD)和20世纪70年代诞生的七国集团(G7)等西方为主的国际组织或者国际会议，在管理、调节和控制世界经济方面一直发挥着中心作用，但是，2008年发生的金融危机表明，这些机构或者组织已经无法应对全球性的危机。这一情况反映了系统性的、结构性的全球治理赤字。实际上，在1997年爆发亚洲金融危机后，一些西方国家的领导人(如时任加拿大财长后任加拿大总理的Paul Martin最早建议成立G20)就认识到现存的国际金融治理无法预防下一次金融危机。于是，在G7等提议下，1999年成立了包括中国等“新兴经济体”在内的二十国集团(G20)，但是，G20的参加者仅限于19个最大的经济体和欧盟的财政部长和中央银行行长。2008年，这一财金部长会议升级为国家领导人会议(政治峰会)。不过，G20峰会在2008—2010年期间，主要是一种临时性的危机管理机制，还不足以解决长期的深层次的全球金融治理赤字问题。为了正视全球经济治理赤字，2011年以后，G20试图逐步走向全球经济治理的“长效解决机制”。本文后面的分析将说明，为什么G20是填补全球治理赤字的有效方法。

在1945年以前，绝不存在或者仅有并不严重的全球性挑战，在20世纪后期以后逐步明显化，且日益严重，例如气候变化和恐怖主义。而全球公共资源——公域(Global Commons)——尤其是公海(High Oceans)、大气层(Atmosphere)、外层空间(Outer Space)、极地(Antarctic)和网络空间(Cyberspace)等对各国和各社会的生存、发展越来越重要，却严重缺少权威而有效的全球治理，有关的国际规则和国际机制不是多样而混乱、冲突，就是不成熟、不完善。各国，尤其是有实力的大国对全球公域的争夺加剧。

总之，国际公认的结论是，全球治理赤字是现实，我们这个全球化的世界需要全球治理却严重缺少全球治理，目前的全球性机构没有发挥出全球治理的应有作用。

三、 为什么会发生全球治理赤字？

全球治理是关于全球针对上述共同挑战和威胁的“国际集体行动”。一些谈论全球治理或者提及全球治理的人往往忽略了或者没有足够强调全球治理的“国际集体行动”性质。任何单一国家或者国家集团(如欧盟)，即使是超级大国(美国)或者最一体化的地区组织(欧盟)，其政治家、学者和非政府组织也承认，美国或者其他国家不可能单独行动，即任何一个国家或者国家集团已经不可能单独成功地解决世界上存在的严重问题，除了国际合作，并没有解决这些问题的可能。

讨论全球治理以及其赤字离不开对全球化的深刻认识。从20世纪70年代末开始，中国、印度等世界上人口最多的国家逐步全面参与全球化，如今是全球化(进程)中的最主要的国家行为体。经历了全球化飞速发展的20世纪90年代和21世纪第一个10年，由于各国内部和国际的各种因素，如今全球化在减速、减弱，甚至停滞。但全球化的减速并不意味着全球化的深远影响就可以忽略。我们仍然生活的世界已经是全球化的世界。这一点是确定无疑的。全球治理就是对全球化带来的挑战和问题的管理*2000年，著名自由制度主义国际关系理论大师基欧汉(Robert O. Keohane)在担任美国政治学会(American Political Science Association)会长时发表了就职演讲《在部分全球化的世界的治理》，在2001年，基欧汉的长期研究合作伙伴、著名国际关系理论大师约瑟夫·奈(Joseph Nye)主编了论文集《(在)全球化世界的治理》(世界知识出版社2003年版)，强调全球治理就是对全球化的管理。。

全球化，尤其是经济意义上的全球化，其主要驱动力量不是别的，而是市场或者资本，以及由市场或者资本驱动的技术革命，但市场、资本、技术变革等并非新现象，其在工业革命以来的时代，都多次发生。全球化在带来世界经济繁荣和技术进步和对人们生活方式的改善和改变的同时，必然伴随其产生的问题。当代的全球化问题和以前全球化带来的问题在形式上不同，但在本质上是几乎一致的。前WTO干事拉米和前世界银行副行长高定(Iran Goldin)在其联合文章中指出，“(世界)未来的不确定性和风险很大”。世界的不确定性和风险有的来自于我们世界取得的成功，例如“不断上升的收入，人口增长，人类和各社会的相互依存以及技术进步”，例如环境恶化、气候变化；有的则来自于“地球自然资源的急剧减少，不断增加的社会不平等，以及对新技术的滥用”。他们忧心地指出，对于全球，一些挑战是灾难性、毁灭性的*③ Pascal Lamy and Iran Goldin, “Rethinking International Institutions”, 2013, https://www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.。全球化带来的问题到底如何进行治理？这一课题是冷战结束后国际社会科学面对的最大挑战之一。之所以说存在着全球治理赤字，就是世界尚未找到解决全球化带来的问题的有效办法。不过，这一情况也许将得到改善。因为人们普遍认识到全球治理赤字，意识到全球治理赤字的危害，也在寻求新的方法解决全球治理赤字。

历史上，解决问题主要是在民族国家——古典的政治体制——范围内，但是，全球化使大多数、主要的问题都变成全球的，在一国范围内，即使对问题有所解决，也不是一劳永逸的，而在大多数情况下，解决问题取决于国际合作。因为问题变得不再仅仅是局限在一个国家范围内，而是使所有国家都置身于同一个“大海”之中。气候变化、传染性疾病、金融稳定、网络安全等只有全球集体行动才能控制或者解决③。

冷战结束后20多年来的关于全球化和全球治理的讨论得出的最重要结论之一是：要解决民族国家存在的各种问题，恰恰要超越民族国家体制。当前，在世界范围内，民族主义(国家主义)回潮，但是，民族主义回潮恰恰是因为全球化已经深入到了几乎不可能逆转的地步，改变不了从20世纪70年代以来世界相互依存(Interdependency)的现实。目前，全球化中的相对或者绝对受害者、失败者等通过其所在的国内政治进程向全球化施加作用，反对目前的地区治理机构(如欧盟)和全球治理机构(如国际货币基金组织和世界贸易组织)进一步推动的全球化(“反全球化”)，这使得以地区组织和国际经济组织为代表的全球治理变得困难。2016年，要求英国脱离欧盟的英国选民和美国大选中主张美国回到“孤立主义”和排外的选民恰恰更需要、更希望民族国家(英国或者美国)的保护和救济，而不是更需要、更希望于改进了的全球治理。全球治理距离他们很远，他们也不能通过手中的选票影响现有全球治理机构的决策，使其有助于改善他们的处境。所以，这形成了一个深刻的全球治理困境。

在国家和国家组成的国际体系(国际社会)仍然存在的情况下，真正的全球治理其实严格地来说并不存在，只存在国际治理。目前人们把全球治理与国际治理相提并论，反映了对全球治理的迫切需要和推动国际治理走向全球治理的决心。然而，国际治理转型为全球治理并不容易。正是目前的国际治理，即国际(国家之间)体制，而不是全球体制，是导致“全球治理赤字”的根本原因。Pascal Lamy and Iran Goldin指出，国际体制依靠国际合作，国际合作的形式是条约、准则、交易、制度和项目，他们构成国际体制的砖瓦和柱子*Pascal Lamy and Iran Goldin, “Rethinking International Institutions”, 2013, https://www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.。这些合作都取决于民族国家的主权是否有意进入或者退出，尽管许多国际计划(如欧盟、世界贸易组织等)的“退出”(Exit)非常难，甚至事实上没有“退出机制”。截止目前为止的世界历史，只有世界大战和大屠杀才导致了欧洲在1945年以后下决心摆脱17世纪后期逐步形成的威斯特伐利亚体制(Westphalia System)。但是，世界范围内，联合国体系仍然是建立在威斯特伐利亚体制最重要的国家主权基础上的。欧盟是后威斯特伐利亚体制(Post-Westphalia)，但是，尽管如此，英国决定脱离欧盟表明，欧盟的未来是不确定的。建立欧盟避免世界大战的和平初衷正在欧洲逐渐被人们遗忘，和平被视为当然，欧盟成为民族主义、民粹主义的批评对象。

全球治理赤字的另一个原因是全球化产生了新的利益相关者，这些新的利益相关者，尤其是新兴经济体(包括中国、印度、巴西、土耳其等)，也产生了对全球治理的强大需求。这些国家越来越依赖于国际贸易和国际移民管理，依靠宏观经济政策的国际协调，于是新兴经济体纷纷全面参加已有的国际组织，给已有国际组织的结构(包括权力结构)带来巨大的冲击和改变。在国际体制内部的新兴经济体要求改革国际体制，几乎没有不要求改变的新兴经济体。印度、巴西等强烈要求改革联合国安理会，而中国等则强烈要求改革国际金融组织。从西方的角度看，新兴经济体在现有国际治理体制内要求改革确实是一种挑战，带来了现有国际体制的不稳定。在国际体制的转型(包括其权力结构的转型)时期，一方面，一些新兴大国热衷于国际治理中的权力转移而并不真正在乎全球治理；另一方面，原来主导全球治理的西方国家担心新兴国家对其统治世界的工具——国际制度的冲击。总之，在现存的国际体制中，无论是老牌大国还是新兴大国，争权夺利而不是真正的全球治理，新兴大国崛起在现有国际体制中却没有导致新的国际秩序，这是全球治理赤字存在的一个根本原因。

四、 到底如何填补全球治理赤字？

全球治理本质上是最为困难的。全球化的世界要求整体的和综合的解决方案(全球政策)，但各国分立，宏观政策的协调与合作又十分困难。大国之间很难达成一致去管理全球化。拉米指出，目前的全球治理赤字，可能将长期存在*Pascal Lamy, The Raymond Aron Lecture: Is Globalization in Need of Global Governance, Washington: Brookings Institution, October 28, 2013, http://www.brookings.edu/～/media/events/2013/10/28-global-governance/20131028_aron_lecture_lamy_remarks.pdf.。英国谢菲尔德大学政治经济学研究所(SPERI)所长佩恩(Tony Payne)指出了一个常常被忽略的“最大问题”：西方国家的领袖其实并“不想要有效的全球治理”。这一观察是惊人的。为什么？佩恩认为，这是由全球治理的性质决定的。全球治理意味着公共(公众)治理，全球治理意味着指导和调控，全球治理意味着控制过度的金融和资本主义，全球治理意味着全球对全球经济的引导，一句话，他认为，全球治理本质上是一个社会民主概念，而不是任何其他意义的。主导目前国际体制的国家领导人并不想要这样的全球治理。一方面，他们认为全球金融、投资和贸易要基于规则；但另一方面，他们更情愿私有化、公司化类型的全球治理，例如正在进行中的跨大西洋贸易和投资伙伴协定(TTIP)。一句话，全球治理仍然取决于世界上最强大国家的作为*Tony Payne, “The Coming Crisis: Why Global Governance doesn’t really Work”, 2016, http://speri.dept.shef.ac.uk/2016/06/15/the-coming-crisis-why-global-governance-doesnt-really-work/.。

不过，全球治理的高难度并不意味着全球治理就不可能。全球治理赤字是可以填补的。

目前，总体来看，改善和填补全球治理赤字的方法主要有以下几个方面：

第一个是改革现有的全球治理及其体制(全球性机构或者制度)。改革的目的是民主化和正当化(合法化)这些已有的机构。所谓民主化，有两个含义，一个是按照《联合国宪章》的原则实现中国、印度、欧盟等在20世纪90年代末就提出的“国际关系的民主化”或者“民主化全球治理”；一个是在“国际关系民主化”或者“民主化全球治理”的基础上，充分发挥非政府、社会(公众)力量对全球治理的参与，即“民主化全球治理”。所谓“正当化”即现有国际体制(国际组织)中大国主导或者超级大国霸权和弱小国家的代表性不足的局面需要改变。目前，联合国及其安理会，尤其是安理会的改革陷入僵局。但是，正是这种对联合国及其安理会的改革，使联合国及其安理会不得不寻求其存在的正当性，提高其效能和效率，履行联合国的使命，尤其是推动全球治理的转型，在改善全球治理赤字上发挥更加重大的作用。可以说，改革联合国及其安理会终归是大势所趋、不可避免。现在的问题不是联合国是否应被改革，而是如何改革。尽管一些联合国成员以这种或者那种理由拖延改革，而一些或者另一些联合国成员谋求在安理会中更大的作用，这并非是为了全球治理，而是为了其狭隘的“国家利益”，改革的不废弃或者坚持有助于联合国本身在解决全球治理赤字上加强作用。关于国际金融组织的改革在2008年金融危机后已经取得进展，但这些进展距离“现代化”这些老旧的国际机构仍然很远。关于世界贸易组织的改革也在进行之中，但是，目前的地区性或者跨地区性(如跨太平洋和跨大西洋)贸易与投资安排，以及最大经济体之间的双边经济安排，对WTO构成挑战，同时又在为以WTO为中心的下一代全球贸易治理的形成提供了基础。

改革已有的全球治理机构需要在方法上进行创新。英国牛津马丁委员会(Oxford Martin Commission for Future Generations)就在努力探讨新的全球治理改革的方法，提出了创新解决方案以抓住超常机会以及管理空前的全球化世界的不确定性和风险。该委员会认为，关于全球治理的变革，激进地取得进展的可能不大，选择必要的变革，才是现实的。即使是必要的变革，也不会一夜之间取得进展。最关键是全球范围的各国政府、商界和公民社会应着眼长远，以持久和平、可持续的繁荣、包容、公平为目标，取得最大限度的共识并采取最大限度的集体行动*牛津马丁委员会 ：《为了未来世代的长远未来》，2014，http://www.oxfordmartin.ox.ac.uk/downloads/commission/Oxford_Martin_Now_for_the_Long_Term.pdf。。

第二个是充分发挥联合国和联合国成员国的主导作用。联合国不畏艰难，在气候变化和可持续发展方面取得了进展。例如气候变化治理的《巴黎协定》。历经长期的曲折，气候变化终于取得了阶段性的重大进展，达成《巴黎协定》，构成全球治理的一个重大转折点，树立了全球治理的最新典范。当然，对这一重大全球协议的贯彻执行并非乐观。国际知名气候变化政策专家、国际环保组织绿色和平全球总干事摩根(Jennifer Morgan)认为，《巴黎协定》是多边主义和气候行动的成功开始：首先，把全球治理如气候治理建立在经济可行的基础上。让全球治理在经济上对国家和国家内部的各种经济力量具有吸引力，符合市场的规律，即让全球治理“具有经济性”。在气候变化问题上，就是“具有经济性的零碳经济”。“在实体经济上，向低碳经济的转型正在切实地以更具有经济性的方式发生。得益于诸如德国和中国这样国家的政策驱动，可再生能源的价格有了大幅下降；同时包括中国在内的很多国家减少了对煤炭的消费。从2009年哥本哈根世界气候大会到2015年底的巴黎气候谈判大会，上述因素导致了两次大会的结果有很大不同。曾经被视为威胁经济发展的诸多因素，现在都变成了新经济发展的核心驱动力。此外，对于气候变化所带来的对基础设施的影响和对农业的影响，人们现在已有了比以往更深刻的认识，这也促进了实体经济向低碳经济的转型。”其次，一些关键大国国内政策的转变最为重要。摩根认为，从2009年到现在，美国从一个几乎没有针对气候变化政策的国家，到现在已经有了全国范围内具有约束力的《气候行动计划》，并且美国总统奥巴马也尽可能地从各个领域来推动有关气候变化的相关政策，无论是国内还是国际上。毋庸置疑，美国还需要做出更多努力，但是美国的行动意味着其他国家再不能把美国的“不作为”当作自己的挡箭牌了。再次，国家间的协同互动也是促成巴黎气候谈判成功的因素之一。中美之间就是这样。从数据上来说，中美两个排放量排名数一数二的国家理应如此，但从政治上来说，也是如此。摩根认为，中美的气候立场转变和合作的一个重要原因是其他国家对中美的推动。事实上，中美都需要这样的国际动力。小岛国所组成的“气候脆弱国家论坛”(Climate Vulnerable Forum)所作的共同努力推动了中美等大国“做出了超出计划的承诺”*参见摩根(Jennifer Morgan)在清华-布鲁金斯公共政策研究中心的演讲，2016年7月15日。。

第三是大国协调、大国合作、大国带头。如上所述，联合国主导的气候治理进展，大国合作也最为重要。再以全球金融治理为例，大国合作至关重要。G20是一个相对有限的但成功的大国协调*参见德国发展研究所Thomas Fues和Dirk Messner的简报《G20：大国协调抑或全球福利的卫士？》(2016)，一般来说，从大国协调的角度看待G20的论文很少，这篇报告从大国协调角度理解G20，http://www.die-gdi.de/briefing-paper/article/g20-concert-of-great-powers-or-guardian-of-global-well-being/。。1999年成立的G20，一直到2008年，都仅是一个新的国际金融论坛，由19个最大的经济体和欧盟的财政部长和中央银行行长参加。所谓“新”，就是吸收“新兴经济体”，如中国、韩国、印度、印尼、沙特、巴西、南非、墨西哥、阿根廷等参加现有的全球金融治理机制。2008年，为应付美国为中心的金融危机，G20被美国、英国和欧盟建议升级为国家首脑会议(政治峰会)，并首先在美国华盛顿和英国伦敦举行了前两次峰会。奥巴马政府上台后，2009年在美国匹兹堡举行了第三次G20峰会。即自金融危机爆发到匹兹堡峰会，不到一年时间，举行了3次G20峰会。尽管如此，G20实际上仍然由欧美主导，具体来说，由德、法、意和欧盟以及英国、美国、加拿大和日本等主导。G20中的“新兴经济体”，在2009年后组成了金砖国家合作组织(BRICS)。BRICS领导在G20峰会也举行协调会。但是，G20内部，G7和BRICS很难形成某种均势。在“危机管理”时期结束后，即2010年以来，G20的协调与合作有限，议题转到相对容易的经济增长的新动力、基础设施投资、就业等上面，在全球重大宏观经济政策的协调上并无大的突破。G20，没有变成匹兹堡峰会声明宣称的“国际经济合作的主要论坛”，即国际经济论坛的论坛——“全球经济的指导委员会”。与此同时，G7继续在全球经济治理中发号施令，尤其是2016年日本轮值G7主席国期间，G7显然被日本绑架，要与中国担任主席国的G20杭州峰会一决高下*庞中英、刘敬文 ：《G20与全球经济治理的转型》，《当代世界》2016年第8期。。

第四是建设新的国际组织(国际制度)。改革现存国际体制即使完全到位，也无法解决全球治理赤字。改善全球治理赤字的重大举措是要建设新的国际机构(国际组织)。事实上，目前存在的在全球层次上的政府间国际组织(包括诸如七国和二十国集团)，其大多数并非1944—1945年期间诞生的所谓“二战后”国际安排，而是相对新兴的国际组织。但问题是，这些新兴的国际组织大多数仍然是欧美创设或者主导的，例如经济合作与发展组织(OECD)、国际能源署(IEA)、国际原子能机构(IAEA)、国际移民组织，至于金融稳定委员会则完全是G20主导下的新近产物。这里的一个问题是，非西方国家在创设、建立和主导新的国际组织方面是严重落后的。落后的主要原因当然是非西方国家仍然主要以加入现有的西方主导的国际组织为主，无力(无论软实力还是硬实力)组织新的国际组织，但一个更重要的原因是，西方并不希望非西方国家出面发起和组织新的国际组织。中国发起成立的亚投行引起的巨大国际争议和美日的反对，就清楚地说明了这一点。

实际上，世界对于新的国际组织的需求巨大。中国发起的亚投行得到了包括欧洲主要国家在内的支持。如果要解决迫切的全球问题(如气候变化)、保证发展的可持续性、保护全球公域，世界需要更多的国际组织。

第五是重视非国家行为体和各种网络在填补全球治理赤字中的作用。在全球范围和全球层次上，继20世纪末以来的大增长之后，新的政治行为体仍然在涌现[这是所谓“(国际)权力扩散”的主要内容]。这使得全球治理的政治权威结构在发生着重大的变化。在与民众切身利益相关的环境领域，这一点看的很清楚。非政府组织、跨国公司、有组织的跨国科学研究网络(认知共同体)、新兴国际组织和地区组织等在各国的存在和表现情况各异。1945年以后，尤其是20世纪70年代以来，诞生了许多新兴的国际组织，这些国际组织也是重要的国际行为体。但一些国际组织资金缺乏、机构重叠、人浮于事、官僚主义、负担沉重、结构过时或者地理位置不适应其全球活动。新的复合性的非集权的国际治理体制正在出现，各种各样的行为体在不同的层次上参与治理。但非国家行为体的不确定性很大，其与国家行为体的冲突、其正当性、以及其可持续性等都是问题。采取治理的非中央集权的网络方式，全球治理可能取得进展。

五、 中国与全球治理赤字的解决

仅从经济的角度看，从20世纪80年代以来，中国对全球治理的需求一直在上升，最近几年，伴随着中国与世界形成了世界经济史上新的最大的相互依存(世界上大多数国家以中国为其主要甚至最大的贸易伙伴)、世界经济自2008年以来一直没有走出增长的困境、中国经济如同其他“新兴经济”一样也在探索如何转型和升级，中国更加需要全球治理。

但是，正是中国对全球治理最需要的时候，全球治理赤字状况总体并未改善，尽管有一些全球治理的进展(如G20进程的继续、IFIs改革的继续、气候变化治理获得进展等)。将势必加剧全球治理赤字的是，全球化当前正在遭到重创。尤其是在欧美，“地方的和国家的认同在重新得到加强；要求更大的民主控制和责任性；中间主义政党遭遇冷遇；对精英和专家普遍不信任”*Dani Rodrik, “The Surprising Thing about the Backlash against Globalization”, World Economic Forum, 15 July, 2016, https://www.weforum.org/agenda/2016/07/the-surprising-thing-about-the-backlash-against-globalization?utm_source=feedburner&utm_medium=feed&utm_campaign=Feed%3A+inside-the-world-economic-forum+(Inside+The+World+Economic+Forum).。这势必恶化全球治理赤字。

中国参加全球治理需要清醒地意识到全球治理赤字，并对全球治理赤字进行客观与科学评估。作为国际政治体系的所谓“新兴大国”和世界经济体系的“新兴经济体”，全球治理赤字有助于明确中国在未来全球治理中的作用。

目前，在现有世界秩序下，在国内面对巨大的治理任务的情况下，中国也应积极发挥作用填补全球治理赤字。第一，中国外交政策的原则是加强全球治理：继续参加全球治理(参加者)，改革、补充、发展、完善已有的全球治理(改革者)。中国还没有到创建中国主导下的国际经济秩序的时候。作为改革者，中国应该继续推动国际机构的改革，尤其是推动国际金融组织和多边贸易体制(世界贸易组织)的改革。中国要强调，改革全球治理不仅是行政管理方面的，即提高国际组织的效率；也包括政治方面的，即促进国际组织的民主化和正当化。国际经济组织不能只要求中国等“新兴大国”做贡献而不提高其在国际经济组织中的地位。第二，中国需要继续发起成立新的国际机构和国际安排(建设者)。亚投行的建立和开始运行，是一个成功案例，有许多经验可以总结，但是，仅有亚投行等是不够的。全球治理之所以有赤字，是因为欧美国家发起的全球治理机构越来越少，而中国等国家只是刚刚真正开始发起成立全球治理机构。中国尚未有一所联合国大学，以中国为总部的联合国体系机构还不够。在对待中国发起的国际机构和国际安排方面，一些国家以中国挑战既有秩序为借口，不去支持，反而指责，这对于化解全球治理赤字非常不利。与美日不同，大多数欧盟国家和英国参加了亚投行等中国发起的国际组织，这是一个积极进展，有助于增加中国发起的国际机构和国际安排的国际正当性。第三，弥补全球治理赤字，大国合作最为关键。中国作为大国要推动大国协调(协调者)，在全球治理的至关重要的领域，与其他大国合作。中国与美国、中国与欧盟、中国与印度、中国与巴西、中国与非盟、中国与南方共同市场等的协调与合作都是战略性的、重要的。中国要与有意愿在全球治理中承担更大责任、发挥更大作用的国家——如欧洲的德国、南美的巴西等——形成全球治理合作伙伴关系。G20不是最优安排，但却是较好安排，2016年中国担任G20主席国之后，G20的未来成功不在于其使命过度超越金融和经济，而是继续以全球金融治理为主，促进世界经济可持续增长的长期目标。

结 论

赤字及其增加的势头说明全球治理的艰难时势。缓解甚至减少全球治理赤字要依靠多边主义的回归和多边合作的加强，也依靠现有国际组织的改革方向正确。但大国在解决全球治理赤字中的作用十分关键。在美国等在解决全球治理赤字中的政治意愿、能力、责任承担下降的情况下，中国发誓要在全球治理中发挥重大作用，这当然是全球治理最好的消息。解决全球治理赤字是中国进一步嵌入(Embedded into)现有世界秩序的最好机会。中国在全球治理中的角色和作用有四个：参加者、改革者、建设者、协调者。如果这四大角色在相当程度上到位，相信全球治理赤字的状况将得到重大改善。不过，中国需要清醒意识到为什么全球治理存在赤字，不能低估全球治理赤字以及国际合作的高难度，切忌简单化认识全球治理并对全球治理叶公好龙。否则，中国对全球治理的大投入也难以改变全球治理赤字状况，反而有可能进一步加剧全球治理赤字，如加剧全球治理的多元化状况。

(责任编辑：潇湘子)

Global Governance Deficit and Its Solution: China’s Role

Pang Zhongying

Current global governance faces many serious challenges. One of the challenges is global governance deficit. The deficit has been growing. This article discusses several key issues including what global governance deficit is, why the global governance deficit exits, how to overcome the global governance deficit, and China’s role in solving the deficit. It argues that China can be further embedded into the existing global governance system by helping solving the global governance deficit. China is not only a state participant but also a main driving force to reform the existing global governance. If China fully plays its role in global governance, the global governance deficit will be fundamentally improved.

Global Governance; Global Governance Deficit; International Institutions; China

2016-09-15

* 本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“新的全球治理：全球治理的理论与实践在欧洲的演变及其趋势”(项目编号：11JJ810013)的阶段性成果。

D80

A

0257-5833(2016)12-0003-09

庞中英，中国人民大学国际关系学院教授、浙江师范大学钱江学者特聘教授 (北京 100872)