大手笔 挥就草原发展新篇章—“十二五”草原工作综述

文│许雪亚（中国农村杂志社）

大手笔 挥就草原发展新篇章—“十二五”草原工作综述

文│许雪亚（中国农村杂志社）

昔日杳无人烟的不毛沙地，如今种上了水稻，饲养了牛羊。这是科尔沁沙地南缘、内蒙古赤峰市敖汉旗通过防沙治沙、改善草原生态的一景。

千百年来，草原被誉为母亲，承载着游牧民族文化，养育着千百万牧民，滋养着大江大河弯弯流淌，为人类发展进步提供了重要基础。习近平总书记视察内蒙古时对草原保护建设提出了明确要求，强调要加强生态环境保护，实施重大生态工程，建立生态文明制度，做到生态建设与牧民增收双赢。“十二五”期间，草原保护与建设出台硬措施，挥就大手笔，实现了快速发展。

保护草原生态势在必行

草原与耕地、森林、海洋等自然资源一样，是我国重要的战略资源。草原面积大，分布广，生态功能不可替代，是生态文明建设的主战场；草原畜牧业特色突出，布局集中，生产潜力巨大，是特色畜产品供给的主渠道。草原在国家发展战略和生态安全全局中起到重要作用。

生态安全的重要屏障。我国草原面积近4亿公顷，约占国土面积的41.7%，是耕地资源的3.2倍，林地资源的2.3倍。草原生态系统每年可固碳5.2亿吨，折合二氧化碳19亿吨，大约能抵消我国全年二氧化碳排放总量的30%。草原是我国江河的源头和涵养区，长江、黄河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等源头水源都来自草原。我国草原类型有18种，拥有1.7万多种动植物物种，是维护我国生物多样性的重要“基因库”。草原植被是我国“十二五”规划的“两屏三带”（青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵地带）的主体植被之一，保护建设草原对我国生态保护和修复具有重要的促进作用。草原美，中国才能美。

转变农业发展方式的活力所在。习近平总书记在视察内蒙古时讲到，要加快传统畜牧业向现代畜牧业转变步伐，探索一些好办法，帮助农牧民更多分享产业利润效益，掌握一条符合自然规律，符合国情的绿化之路。随着我国城镇化进程加快和人民生活水平的提高，居民膳食结构中口粮占比逐步下降、牛羊肉和乳制品占比不断提高，饲草料需求明显增长，大力发展草牧业，推进转变农业发展方式，这是当前我国农业农村经济发展工作的重中之重。中办国办印发的《加快转变农业发展方式的意见》中提出，要积极发展草食畜牧业。农牧结合、草田轮作，既可以充分发挥各类土地的生产潜能，减少化肥使用，又可以有效增加草食动物的畜产品供给，实现“藏肉于草”“藏粮于草”，已成为农业生产结构调整的重要内容和保障国家粮食安全的重要途径。草原的活力催生了农业转型的新动力。

保障牧民收入持续提高的先决条件。牧区流传着一句话，搬家之前看草场，安家之前看环境。近年来，随着草原补奖、退牧还草等各项政策工程的实施，全国草原生态持续恶化的势头得到了初步遏制，局部草原生态状况明显改善，“风吹草低见牛羊”的美景在一些牧区重现。同时借助牛羊肉产品连年热销，消费者对绿色草畜产品持续追捧的契机，草牧业发展势头迅猛，成为帮助广大牧民脱贫致富的“快车道”。据统计，2014年牧民人均收入较2010年增加1793元，增幅达近40%。农牧民普遍尝到了政策落实带来的“生态改善、收入提高”的甜头，希望政策稳定完善的愿望更强烈，保护建设草原的期待更高，发展草牧业生产的心气更足。只有草原生态环境好了，牧民才有了生产环境，才有了提高收入的保障。

亮点纷呈草原建设再上新台阶

“十二五”草原政策紧紧围绕“三生”和“三牧”工作大局，持续发力，确立了“生产生态有机结合、生态优先”的新方针，实施了以草原生态保护补奖为核心的一系列草原新政策，出台施行了以司法解释为代表的草原新法规，与此同时，我国草原执法监督工作也迈上新台阶，草原执法监督能力建设不断提升，草原违法案件查处力度不断加大。

可以说，“十二五”以来的几年，是我国草原生态保护建设力度最大的时期，是草原畜牧业转型发展最快的时期，也是牧民收入增加最多的时期。“十二五”期间，草原补奖政策平均每年有139.3亿元资金直补到牧户，已成为牧民人均收入转移性收入的主要来源。2014年，全国重点天然草原牲畜超载率为15.2%，较2010年下降了14.8个百分点。牲畜承载量的下降，使大部分草原得以休养生息。2014年，全国草原综合植被覆盖度为53.6%，连续4年保持在50%以上。全国天然草原鲜草总产量10.2亿吨，连续4年超过10亿吨大关。

执法监督，为建设草原生态文明保驾护航。加强草原执法监督，依法打击各种破坏草原资源和生态环境的违法行为，是建设草原生态文明的重要内容。“十二五”期间，各级草原监督管理机构抓住机遇，锐意进取，认真履职，主动作为，草原执法监督工作取得了显著的成效。目前，在国家修订出台《草原法》和《草原防火条例》的基础上，已有11个省区的人大常委会制修订出台了13部地方性配套法规，目前全国县级以上草原监督管理机构已有914个，监理人员9234人，分别比2011年增加了8.3%和9.0%。全国草原管护员数量已达9.27万人，成为各级草原监督管理机构强化基层草原执法监管工作的重要补充力量。2011年至2014年依法立案查处各类草原违法案件7.12万起，平均每年1.78万起。对破坏草原的违法犯罪分子产生了极大的震慑作用，进一步增强了草原执法的威慑力。

草原火灾防控能力显著增强。“十二五”以来，各级草原防火部门认真贯彻落实中央关于防灾减灾的方针政策，制订和完善草原防火预案，不断加强防火演练培训，强化物资装备建设，严格火源管理，草原火灾综合防控能力得到稳步提高，全国发生草原火灾次数、受害面积、伤亡人数大幅度下降，火灾损失降到了最低程度。“十二五”期间，全国共发生草原火灾512起，受害草原面积33万公顷，经济损失25635万元，伤亡34人（其中死亡4人）。草原火灾受害率与重大特草原火灾发生率控制在3‰与3%以内。与“十一五”相比，死亡人数减少20人，年均草原火灾发生次数减少128起，每年挽回经济损失达4.8亿元。目前，全国有县级以上草原防火机构1261个，防火人员2万多人，比“十一五”末增加1.3万人，应急队伍7000余支，应急队伍人员19万多人，比“十一五”末增加17万人，为快速有效扑灭草原火灾提供了有力保障。

草原监测为科学管理利用草原提供有力支撑。底数准、情况明、趋势清，是科学保护建设草原、促进草原合理利用的前提。“十二五”期间，全国草原监测工作得到了快速发展，工作机制逐步健全完善，监测工作能力不断提升，形成了一系列草原监测成果，为科学管理利用草原提供了有力支撑。“十二五”以来，农业部草原监理中心共培训各级草原监测技术骨干600多人次，各省区培训监测骨干达1万余人次。目前，承担监测任务的省区23个，监测范围覆盖了全国85%的草原面积，承担监测任务的县市500多个。规划设置376个国家级草原固定监测点，涵盖了南北方的所有重点草原类型。到2014年年底，全国已建成162个国家级草原固定监测点。这是我国草原监测历史上具有里程碑意义的一件大事，标志着我国草原监测基础设施建设实现了新跨越，草原固定监测业务工作将步入正轨。

草原征占用管理日趋规范。“十二五”期间，草原征占用管理工作规范开展，成效明显，有效保护了草原资源，维护了草原生态环境。2011—2014年，河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆等13个省区和新疆生产建设兵团共审核审批征占用草原申请1186批次，涉及草原面积20493公顷。其中，农业部审核16批次，涉及草原面积6935公顷。2012—2014年全国累计征收草原植被恢复费2.62亿元。

以制度创新引领草原生态保护

草原之美不是一日之功，草原保护也不能一蹴而就。草原生态环境的形成是一个极其漫长的过程。在经济社会发展过程中，必须坚持“生产生态有机结合、生态优先”的原则，以制度创新引领新形势下草原生态保护。

要加强生态保护建设。按照生态文明建设的要求，建立系统完整的草原生态保护制度体系。稳定和完善草原生态补偿制度，落实草原补奖机制、退牧还草等政策工程。坚持以家庭为单位的草原承包经营制，开展草原确权登记，严格落实禁牧和草原平衡制度。以草牧业为抓手推动畜牧业转型升级。强化草原监督管理，以法律为武器，震慑和打击非法破坏草原行为。不断提升技术支撑能力建设，探索草原修复新模式，推动畜牧业生产转型升级。

要加强草原生态文明体制改革的分类指导。要按照草原改革目标任务，不失时机地加以推进。在北方干旱半干旱草原区，要稳步开展草原确权登记，禁止非法开垦草原，进一步调动农牧民保护草原的积极性和主动性。在青藏高寒草原区，要创新草原保护形式，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。在东北华北湿润半湿润草原区，要明确草原权属，规范草原承包经营权流转，按照草畜平衡、环境友好的思路发展人工种草和草产品加工业，坚决防止超载过牧和人为破坏草原的行为。在南方草原地区，要开展草地资源调查，坚持把种草与中小河流域治理结合起来，与石漠化治理结合起来，与草原畜牧业生产基地建设结合起来，草畜配套，综合治理。

要加强草原执法监督。加强草原法制建设是依法治草、巩固草原保护建设成果、维护牧民合法权益的根本保障。要建立完善多规章相配套的草原法律框架体系。加快推进草原行政执法体制改革，建立一支权责统一、权威高效的草原行政执法队伍，大幅提升执法能力。加强草原执法监督，严格规范草原资源利用，强化草原征占用管理，严厉打击非法征占用、乱开滥垦、乱采滥挖等违法行为。加快建立完善草原行政执法与刑事司法衔接机制，强化与司法机关的协调配合，形成共同打击草原违法犯罪行为的合力，增强草原执法的威慑力。加强普法宣传教育，加大草原法律法规的宣传力度，不断提高农牧民法律素质，增强全社会依法保护草原的意识。

要动员社会各界共同发力。保护草原，草原保护是功在当代、利在千秋的大事业，是政府、企业、个人的责任和义务，需要共同参与，形成合力，共同打击破坏草原的违法犯罪行为，健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。推进生产生活方式绿色化，提高公众节约意识、环保意识、生态意识，形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会氛围。

草原的生命力是否能延续，靠的是一代代人坚持不懈的努力。正如习近平总书记所说，生态环境问题是利国利民利子孙后代的一项重要工作，决不能说起来重要、喊起来响亮、做起来挂空挡。环境如水，发展似舟。我们要对自然心存敬畏之心，常怀律己之心，以对子孙后代高度负责的态度和责任，保护好这片珍贵的草原，共同创造天蓝、水净、草绿的良好生态环境！