关于界定医疗卫生机构为公共场所的探讨

宁超，　苏天照，　李淼，　王蓉

关于界定医疗卫生机构为公共场所的探讨

宁超，苏天照，李淼，王蓉

【摘要】分析相关法律法规，对公共场所的概念进行界定；依据中国医院协会《医院场所暴力伤医情况调研报告》中的相关资料，探讨界定医疗卫生机构为公共场所的必要性和可行性；提出了完善立法、审视医改、制度改革、科学沟通、医教宣传等5个途径保障医疗秩序，构建和谐医患关系。

【关键词】公共场所；医疗卫生机构；医疗秩序；恶性伤医

1概念界定

医疗卫生机构是指依法定程序设立的从事疾病诊断、治疗活动的卫生机构的总称，医院、卫生院是我国医疗机构的主要形式。根据国家卫生计生委的统计数据，截至2014年11月底，全国医疗卫生机构数达98.5万个，其中：医院2.6万个，基层医疗卫生机构92.2万个，专业公共卫生机构3.4万个，其他机构0.3万个；与2013年11月底比较，全国医疗卫生机构增加22 968个，其中医院增加1 039个，基层医疗卫生机构减少373，专业公共卫生机构增加21 541个。

《中华人民共和国治安管理处罚法》由全国人大2005年8月28日通过，自2006年3月1日起施行[1]，该法第23条以列举的形式界定公共场所为车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所，并不包括医院，对所列其他公共场所也未作进一步说明。

中华人民共和国国务院令第421号于2004年9月13日公布了《企业事业单位内部治安保卫条例》[2]，自2004年12月1日起施行，其中明确规定事业单位进行内部治安保卫工作，由单位的主要负责人对本单位的内部治安保卫工作负责，保护人身、财产和公共财产安全，维护单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序。作为事业单位性质的医院，并不像传统的事业单位，需要登记、通报及预约才能进入，更像是公共场所而可以随意进出。

《中华人民共和国消防法》第73条明确指出[3]，人员密集场所，是指公众聚集场所，包括医院的门诊楼、病房楼；还单独定义公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。

综上所述，公共场所是指人群经常聚集、供公众使用或服务于人民大众的活动场所，是人们生活中不可或缺的组成部分，是为公众提供工作、学习、经济、文化、社交、娱乐、体育、参观、医疗、卫生、休息、旅游和满足部分生活需求所使用的一切公用建筑物、场所及其设施的总称，并可以将医疗卫生机构的部分区域列入公共场所。

2界定医疗卫生机构为公共场所的必要性

2013年全年各医疗卫生机构的门诊量为73亿人次，为春运人数的2倍多；2014年1-11月，全国医疗卫生机构总诊疗人次达67.7亿人次，同比提高5.6%，对于如此庞大的群体，医院内保显然已经无法满足安保工作要求，然而按照《企业事业单位内部治安保卫条例》规定，医院的安保工作只能由内保完成，就造成医院安保工作的超负荷。

中国医院协会自2012年12月—2013年8月，历时9个月，针对全国30个省、自治区、直辖市有代表性的三级、二级综合医院与专科医院，组织开展了“医院场所暴力伤医情况调查”，该调查显示，医务人员躯体受到攻击、造成明显损伤事件的发生医院从2008年的47.7%上升至2012年的63.7%[4]，然而这只是我们传统理解上的暴力伤医，躯体的外伤相对于言语及职业尊严的伤害也仅仅是冰山一角。

根据世界卫生组织的界定，医院场所暴力[5]是指卫生人员在其工作场所受到辱骂、威胁和攻击，从而造成对其安全、幸福和健康的明确的或含蓄的挑战，分为心理暴力和身体暴力两种，其中身体暴力还包括躯体的性骚扰和强奸(含未遂)。据中国医师协会统计，2013年10月17-27日，10天里全国共发生6起患者伤医事件[6]。2014年全国两会期间，广东潮州发生捆绑医生游街事件，这种再一次挑战医生职业尊严的暴力伤医事件，直接引发全国政协医卫界89名委员联名递交紧急提案[7]，建议将医疗机构纳入公共场所进行安保，并由国务院法制办牵头尽快制定出台《医疗机构治安管理条例》。医院场所暴力事件愈演愈烈的趋势，已经对医疗工作产生了极其恶劣的影响。

恶性伤医，是指卫生从业人员在其工作场所躯体受到攻击，造成功能障碍、永久性残疾、死亡等严重后果[4]。2002—2013年10年间共发生40起恶性伤医事件，其中2012年发生恶性案件11起，造成7人死亡，28人受伤，涉及医护人员16名、保安1名、患者及家属11名[8]，这种影响深远的恶性事件严重扰乱医疗秩序。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条以列举的形式界定公共场所，不包括医院，导致一般性的医院场所暴力不能应用此法，也未严重到刑事犯罪，所以也不适用《中华人民共和国刑法》，法律的缺失、执法的真空以及放任医院场所暴力伤医行为，愈演愈烈以至呈现“井喷式”的发展[9]，这对医务人员造成严重的身心伤害，并且侵害了人民群众的合法利益。只有营造良好稳定的就医环境，才能保障医疗秩序，才能保证医疗服务水平，才能提高全民健康水平。

为依法治理医院场所暴力伤医，维护正常医疗秩序，保障医患双方合法权益，构建和谐医患关系，根据《刑法》和《治安管理处罚法》等法律法规，最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生和计划生育委员会联合制定《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》，同时公布4起暴力伤医犯罪典型案例，依法惩处6类涉医违法犯罪行为，并要求积极预防和妥善处理医疗纠纷，建立健全协调配合工作机制[10]。

然而，这仅仅是针对伤医事件的举措，并不能从根本制度上杜绝，所以还需要周全考虑应对方案，以维护和保障社会就医环境。

3界定医疗卫生机构为公共场所的可行性

根据相关法律法规的界定，医疗卫生机构的部分区域是应该纳入公共场所进行安全保障的，但由于种种社会原因并没有执行，所造成的恶劣影响有目共睹。部分医院也已经加强治安管理，增加安保力量，然后这只是临时举措，并不能长期有效遏制。根据研究发现，医疗卫生机构场所中，住院区、就诊区及办公区是暴力伤医事件的高发区域，需要有针对性地采取措施有效地遏制伤医事件，以法治化促进医患纠纷的解决。

自2014年5月江西实施《江西省医疗纠纷预防与处理条例》以来，多个地市的相关部门针对医疗纠纷、恶性伤医等问题，陆续颁布一系列法规或规章制度，实施以来，恶性伤医事件基本得到遏制，可见，医疗纠纷法治化是可行的，并且有益于医患双方[11]。

在依法治国的背景下，考虑将医院以功能区划分，部分区域纳入公共场所进行安保管理，革新将医院列为内保单位的传统立法思维，修改《治安处罚法》的第23条，将医院的急诊、候诊大厅及办公区列入公共场所，由国家力量负责安全保障，才能从根本上遏制暴力伤医事件。

4对策建议

界定医疗卫生机构为公共场所只是解决诸如恶性伤医等破坏医疗秩序事件的一项举措，要从根本上解决此问题，还需要相关措施多角度、多层次给予支持，才能真正有效解决医疗纠纷。

4.1完善立法，医疗纠纷处理法治化

医院作为内保单位，但急诊、门诊、住院部及支持部门并不限制人员自由进出，在这样人群密集的场所，“人满为患”真的需要特别的关注，一旦发生医院场所暴力事件，不能以扰乱社会秩序追责，又不在公安部执法范围，就会放纵发展。因此，政府应该加大管理力度，修改《治安处罚法》，将医院明确纳入公共场所进行管理，尤其急诊、候诊大厅、办公区等医院场所暴力事件高发场所，更应该加强防范[12]。目前，北京医管局明确将医院纳入公共场所范畴进行管理[13]，为整个医卫界做出了表率。

另一方面，以解决医疗纠纷而建立的第三方调解机构[12]，没有强制性要求，也不属于政府机构，因此患者及其利害关系人并不认可，认为不能实质性地解决纠纷，如果政府立法确立第三方调解机构的法律地位，充分发挥作用，以避免发生在医院场所的直接纠纷，可在一定程度上减少暴力伤医的发生。

4.2审视医改，稳步前进

自2009年开始施行新医改以来，不可否认在医疗行业取得了巨大的进展，但与此同时，也呈现出片面追求医改成效的弊端。基本医疗保险制度和新农合覆盖率很高，但各地报销比例差异较大；国外医生是一份高收入的职业，而我国医生的高收入却需要依靠药品和设备的使用，使其公信力受到质疑；卫生资源分配不均，大多数患者涌入三甲医院，甚至普通感冒也要住院、大量输液，而贫困地区却难以享受最基层的医疗服务；公立医院改革试点，大部分需要自负盈亏，财政补贴欠缺，以创收为目的的部分制度严重背离公益性质。可见，利益驱动下的新医改所导致的种种不均，使医疗纠纷、暴力伤医等问题更突出，医疗改革应稳中求进，始终以病人为中心，聚力增强公益性[14]。

4.3制度改革，服务至上

首先，医院应该建立完善、人性化的诊疗制度，以“互联网思维”管理医院，做到用户至上、体验为王，让患者及其家属一进医院，就能体验到宾客如归的感觉，而不是拿着各种化验单东奔西跑，或者出现“排队3小时，看病3分钟”的状况。所以医院管理者应该合理规划医院各个功能区，尽量节省就医时间，提高诊疗效率，患者及其家属有一个良好的前期就医感受，就能在医疗纠纷发生时有所收敛，而不至于大打出手。

其次，在医疗纠纷、暴力伤医发生期间，医务人员应有一个较好的心态，最好做到有所防范，这就要求医务人员具备优秀个人素质，所以，医务人员要一方面加强医学专业知识的学习，另一方面还要加强情商、应变能力的学习，这些都取决于医院在岗学习制度的完善建立，通过多种途径加强学习。

最后，立法明确医院公共场所性质是为了加强对医院安全问题的重视，但警察过多介入不是解决问题根本方法[15]，如若医院站满执勤警察，势必会影响正常的医疗秩序，所以医院还是需要加强内保，定点定时巡查[16]，借助电子网络技术建立警卫站，完善安保系统，一旦医患纠纷发生，协调应急处理小组及安保人员能第一时间赶到现场，依据事态发展程度迅速做出应对，以最妥善的方式解决问题。

4.4科学沟通，构建和谐医患关系

加强医患沟通一直是构建和谐医患关系的有效途径，然而各个医院的沟通效果并不理想，因为医务人员每天都要完成繁重的医护工作，间断性的还要上夜班，同时还有来自学术、科研、职称的压力，沟通就变成一件心有余而力不足的事情，所以，建议医院管理者创新管理观念，多举措建立沟通渠道，不仅仅依靠医务人员，还可以吸收医学生志愿者或者社会志愿者进入队伍服务；或者借助电子媒体，在走廊、候诊大厅、住院区等区域循环播放常见纠纷处理情况，建立起医患互信的沟通模式。

4.5医教宣传，传播正能量

《中华人民共和国执业医师法》第22条明确规定，医师在执业活动中有宣传卫生保健知识、对患者进行健康教育的义务[17]，所以医教宣传就是医务人员的本职工作，无可厚非；但要强调的是非医务人员的医教宣传，尤其是在社会上具有一定话语权的个人或单位，对于医疗纠纷、暴力伤医事件，应该还原真相，切不可为噱头、为经济利益而扭曲事实、虚假传播，对已恶劣的医疗环境来说就如雪上加霜，任由此趋势发展，暴力伤医的结果终是医患“多输”[18]。

总之，要彻底剜除暴力伤医土壤，不但需要法律法规的保驾护航，更需要通过深化医疗体制改革来解决体制方面深层次的问题，还需要医务人员和患者及其利害关系人的全程拥护。具体来说，明确医院公共场所性质不是解决暴力伤医事件的唯一途径，只是其中之一，而作为医院管理者，需要坚决维护医院医护安全，大力推行创新管理，多措并举构建和谐医患关系，构建和谐社会，弘扬医学精神，实现中国梦，实现医者梦[19]。

参考文献

[1]全国人大常委会.中华人民共和国治安管理处罚法[R].北京：2005-8-28.

[2]国务院.企业事业单位内部治安保卫条例[R].北京：2004-9-27.

[3]全国人大常委会.中华人民共和国消防法[R].北京：2008-10-28.

[4]贾晓莉，周洪柱，赵越，等.2003年-2012年全国医院场所暴力伤医情况调查研究[J].中国医院，2014，18(3)：1-3.

[5]新华网.世界卫生组织对医院场所暴力的定义[EB/OL].[2003-11-12].http：//news.xinhuanet.com/health/2003-11/12/content_1174307.htm.

[6]宋利彩.医院应由内保单位改为公共场所[N].中国妇女报，2014-03-05(B03).

[7]成都商报.90位医卫界委员紧急提案医院安保列入公共场所级[EB/OL].[2014-03-08].http：//e.chengdu.cn/html/2014-03/08/content_457997.htm.

[8]中国新闻网.卫计委：去年共发生恶性伤医案件11起35人伤亡[EB/OL].[2013-10-23].http：//www.js.xinhuanet.com/2013-10/23/c_117836365.htm.

[9]白剑峰.暴力伤医折射体制积弊[N].人民日报，2013-10-25(19).

[10]人民法院报.关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见[EB/OL].[2014-04-25].http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2014-04/25/content_81324.htm?div=-1#.

[11]郭潇雅.“医闹”怎么破立法来“补刀”[J].中国医院院长，2015，(2)：48-49.

[12]郑雪倩，高树宽，周洪柱，等.解决暴力伤医事件和医疗纠纷的相关建议[J].中国医院，2014，18(3)：10-11.

[13]吴帅.“医院是公共场所”应该成为共识[N].南方日报，2014-05-29(F02).

[14]大河报.全国政协医卫界90位委员紧急提案：修法防伤医[EB/OL].[2014-03-08].http：//henan.sina.com.cn/news/z/2014-03-08/0817-130829.html.

[15]新京报.医院“变”公共场所能否杜绝伤医案？[EB/OL].[2014-03-08].http：//epaper.bjnews.com.cn/html/2014-03/08/content_498751.htm?div=-1.

[16]张艳君，白继庚，程景明，等.我国恶性伤医事件的现状、原因及对策分析[J].中国社会医学杂志，2015，32(1)：9-11.

[17]全国人大常委会.中华人民共和国执业医师法[R].北京：1998-06-26.

[18]汤嘉琛.暴力伤医的结果将是医患“多输”[J].中国卫生人才，2013(8)：16.

[19]李晓康，王冠英，王宏斌，等.加强医疗缺陷管理和思想建设有效防范暴力伤医事件[J].中国医院，2014，18(5)：62-63.

Exploration of the Definition of Health Care Institutions for Public Spaces

NING Chao，SU Tianzhao，LI Miao，et al.

SchoolofPublicHealth，ShanxiMedicalUniversity，Taiyuan，030001，China

【Abstract】This article analyzed the relevant laws and regulations to define the concept of public places.According to the relevant information from the "Hospital Workplace Violence Survey Report on medical injury" of Chinese Hospital Association，to explore the necessity and feasibility of defining health care institutions as public spaces；proposing five ways to protect the medical order and then build a harmonious doctor-patient relationship.The five ways were legislation to improve，health care reform，institutional reform，scientific communication，medical education and publicity，respectively.

【Key words】Public places；Medical and health institutions；Medical order；Violent attacks against health-care workers

【基金项目】国家社会科学基金项目(14BGL146)

【作者单位】山西医科大学公共卫生学院，山西太原，030001

【通讯作者】苏天照

【中图分类号】R197.3

【文献标识码】A

DOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2016.03.002

(收稿日期2015-07-24)(本文编辑王芳)

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