我国专业公共卫生机构人员积极性影响因素及对策分析

白玥，　孟宪鹏，　许玲，　李峰，　黄凯，　李雨波

我国专业公共卫生机构人员积极性影响因素及对策分析

白玥，孟宪鹏，许玲，李峰，黄凯，李雨波

【摘要】随着深化医改、公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资改革的推进，专业公共卫生机构面临着日益突出的财政投入不足、绩效工资核定额度低且总额封顶、绩效分配难以操作、人员收入过低、积极性降低、人才流失严重等问题。为调动专业公共卫生人员的工作积极性，提高机构的整体活力，从而保证提供公共卫生服务的质量与效率，应采取加大政府财政补助，提高人员工资待遇，设立奖励性绩效工资，对超额、应急等工作予以合理性补偿，盘活人才选录机制，建立可上可下的职称与职务聘任制度等措施。

【关键词】专业公共卫生机构；人员；积极性；对策

专业公共卫生机构是我国公共卫生专业防治网络的载体和核心[1]，其生机与活力将直接决定所提供公共卫生服务的质量与效率。为了解在当前深化医改、推进事业单位绩效工资等改革背景下专业公共卫生机构人员的积极性和影响因素，在国家卫生计生委体制改革司资助下，课题组对国家级、部分省级的疾病预防控制中心、健康教育中心(所)、妇幼保健院3类专业公共卫生机构开展了深入调查研究。对专业公共卫生机构发展现况中普遍存在的问题进行详细阐述，以期为优化与推动专业公共卫生机构的发展提供建议与参考。

1公共卫生行业总体现状

1.1宏观政策背景

随着《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)和人力资源和社会保障部、财政部、卫生部《关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见的通知》(人社部发[2009]182号)等一系列政策文件的发布，专业公共卫生机构的责任更加明晰、任务更加繁重；同时，通过财务管理和分配秩序改革，将进一步规范专业公共卫生机构的各项津补贴，以弱化其趋利性的工作职能，从而更好地履行社会公益性职能。

1.2行业现状

随着公众健康需求的提升，公共卫生行业在提供健康知识和信息、指导健康行为、减少可见和潜在的健康危险因素、应对突发公共卫生事件等领域发挥的重要作用日益突出，工作任务也更加繁重。但与之不相称的是公众对公共卫生行业的重要性及紧迫性的认识相对滞后，导致政府对公共卫生行业的财政投入总体偏低的情况下又难以保持持续增长[2]。因此，公共卫生人员工作强度与收入的不匹配现象导致人才流失现象突出。《2012中国卫生统计年鉴》数据显示，2011年疾控机构人员总数从2005年的26.038 5万人下降为15.459 3万人，5年内减少了25.27%；其中，专业技术人员减少了27.04%[3]。

1.3体系建设

继2003年SARS疫情以后，国家加大对公共卫生服务体系的投入与建设力度，专业公共卫生机构在办公设施、仪器设备等方面的条件得到了很大改善，其整体服务能力和水平大大提高。深化医改以来，按照保基本、强基层、建机制的原则，公共卫生服务体系建设效果明显。疾病预防控制体系、突发公共事件卫生应急体系、卫生监督体系、妇幼卫生服务体系建设成效显著，国家、省、地市、县各级体系建设完备，服务能力显著提高[4]。但普遍存在的问题是，专业公共卫生机构归属本级政府，执行的是本级财政、人事政策，上一级的专业公共卫生机构对下一级仅存在业务指导作用，而无法发挥考核、监督等职责，自上而下的垂直体系建设机制有待培育。

2专业公共卫生机构管理现状

2.1财务管理现状

以疾病预防控制中心、健康教育中心(所)为代表的专业公共卫生机构为全额拨款事业单位，其优点是筹资有保障，职工基本收益有保障，可集中精力履行公共服务职能。缺点是收入与工作量和工作质量无关；工资总额封顶，激励机制无法发挥效应，继续维持“大锅饭”；财务管理制度僵化，职工无额外加班报酬，积极性受到伤害[5-6]。

全额拨款的专业公共卫生机构实施“收支两条线”管理，运营费用全部纳入本级财政预算管理，本年度创收部分上缴本级财政后，根据下一年度工作计划扣除一定比例的税率予以返还。因制定年度计划时无法预计各种突发性、应急性、临时性工作，故突发性、临时性的工作无法列入年度财务预算，专业公共卫生机构工作人员在执行突发公共事件卫生应急处置等任务时，无法得到相应的劳动补偿[7]。

2.2人事管理现状

在人才选录方面，省一级的专业公共卫生机构执行的是本级政府劳动人事部门的人才选、录制度，无人才选用自主权。在职称评聘方面，部分省采取的是职称评聘结合制度，即根据本机构职称岗位的比例，由本单位推荐相应人员参加职称评定，如本机构名额已满，专业人员将无法参与评定职称，实际上施行的是论资排辈机制。在事业身份方面，沿袭终身制，尚未施行可上可下的灵活机制，对于人才的年龄结构、知识结构更新存在一定制约。

2.3分配制度现状

各省于2010年纷纷出台本省关于公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的意见或通知，综合各省政策文件，公共卫生机构绩效工资总量由相当于单位工作人员上年度12月份基本工资的额度和规范后的津贴补贴构成；绩效工资水平由本级人力资源社会保障部、财政部门按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定；绩效工资总量核定后，原则上当年不作调整。

实际上，专业公共卫生机构绩效工资水平的核定参考的是本机构上一年度的工资水平总额，实行的是自身对照，而这一标准远滞后于全社会平均工资增长水平。根据国家统计局发布的2011年数据，全国在岗职工平均工资为4.894 7万元[8]。根据《2011中国卫生统计年鉴》，承担着主要公共卫生职能的疾控中心职工年平均收入4.81万元[9]，低于全国平均工资水平。

3专业公共卫生机构人员积极性现状

3.1人员素质、职业责任感高

2005年，全国疾控中心专业技术人员中，研究生学历占0.9%，本科占14.5%；2011年，研究生占3.4%，本科生占25%[3]。专业人员的学历层次显著提高，且具有很高的职业责任感，不过多计较个人得失。

3.2收入与所得不成比例，生活质量受影响

随着医改的深入，专业公共卫生机构人员的工作量有了很大的增加，但收入水平并无相应的增长机制，部分省份甚至低于当地平均工资水平。特别对于年轻人，处于论资排辈分配制度下的最低收入者，生活质量受到很大影响，职业的使命感在基本生存问题面前也难以发挥长远激励效果，年轻人才流失现象严重。仍以疾控中心为例，2005年，35岁以下专业技术人员占比33.1%，而到了2011年，该比例下降为26.1%[3]。

3.3工作积极性存在不同程度的挫伤

在现有薪酬制度下，收入标准核定标准低、总额封顶、无额外工作量的补偿，专业人员完全凭个人素质、职业道德、使命感和责任感在工作，工作付出与所得不成正比。为此，机构管理者在现有制度框架下尝试了很多种办法，但主要为精神奖励，如发展职工入党、年底评优、慰问在应对突发公共卫生事件表现突出的职工家属等，精神奖励在一定程度上能够激发职工的积极性，但由于职工收入长期偏低的影响，时间久了，精神激励的效果就不再明显。

4对策与建议

4.1加大财政投入，在保障公共卫生公益性的前提下提高人员工资待遇

增加政府对公共卫生的投入，建立以政府为主导的公共卫生支出机制是确保公共卫生服务社会性与公平性的基本前提。建议结合公共卫生服务的特征，试行分类投入机制，对疾病预防控制、健康教育等纯公共卫生产品实施全额、足额拨款；对预防免疫、妇幼保健等准公共卫生产品在加强监管的基础上适当允许部分创收，在保障服务质量的同时，尽量突出其公益性属性。同时，在财政投入预算中，应考虑到经济水平的发展和物价指数的变化，保证财政投入额度的增加[10]。

在工资核定时，建议参照本地区同级别的医疗卫生事业单位，包括综合医院、专科医院、防治结合型的医院等，核定的工资待遇水平至少不低于全行业的平均收入水平；同时，应根据社会经济发展变化进行动态调整。另一方面，建议绩效工资总额不封顶，在政策允许范围内设立奖励性工资，作为对优绩优酬的补偿和激励，这样才能真正发挥绩效工资的激励效应。

4.2完善职业权益保障机制，为专业公共卫生人员提供良好职业环境

深化医改以来，为调动医生工作的积极性，原卫生部办公厅连续出台了多项政策鼓励医生多点执业及开办个体诊所。而专业公共卫生人员虽然在保障公众健康方面作出了很多努力，发挥着重要作用，但因工资薪酬低、积极性受到显著挫伤。因此，建议完善相关的职业权益保障机制，为专业公共卫生人员提供良好的职业环境。一方面，设置专业公共卫生机构人员的最低工资保障，对超时付出、应急处置、特殊贡献等给予奖励性报酬；另一方面，允许并保护专业公共卫生人员在科研、学术、促进公共健康等领域的兼职及其合法收入，使其更加安心地履行公共卫生公益性职责。

4.3改革人事管理体制，形成有效的激励机制

当前专业公共卫生机构普遍存在着论资排辈、人事管理制度僵化、无论是职务还是职称的聘任只上不下、人员积极性不高的现象。要激发专业公共卫生工作人员的积极性，改革人事管理体制、建立灵活的人才聘用制度势在必行。第一，建议本机构不限制专业人员的职称评定行为，工作人员在满足学历、实践、继续教育等条件后即可自由参加本系统、本级主管部门组织的职称考试或资格评定；第二，建立可上可下、灵活的职称聘任制度，根据岗位职责，允许“高职低聘”和“低职高聘”，切实发挥人才的积极性；第三，建立灵活的行政职务聘任机制，实施竞争上岗，盘活人才竞争机制，为有能力的人提供合适的岗位与机遇，最大限度地实现人岗匹配；第四，对公共卫生机构人员打破事业身份的终身制，推行试用期制度与任期聘用制度[11-14]，根据本行业和本机构实际，对专业人员实行1-5年不等的任期聘用制，对任期内考核合格的人员可以继续留任，对考评不合格者，予以解聘；第五，实施分类管理，为人才发展提供多样化平台。对专业技术类人才，建议鼓励并支持其申请各种渠道的公共卫生发展科研基金，以保持其科研能力；对于行政管理人才，要予以充分的放权，鼓励其沟通、组织、协调等诸方面能力的锻炼与提高，在绩效考核指标方面，实行与专业人员有差别的办法。

专业公共卫生机构在深化医改、加大投入的宏观背景下，体系建设和硬件设施等方面得到了不断加强，但由于收入分配普遍缺乏有效的激励机制、用人选人缺乏主导性、职务职称缺少能进能退的灵活考核机制等因素的影响，专业人员的工作积极性普遍受到影响，人才流失现象突出，专业公共卫生机构的软实力面临着严峻挑战。

参考文献

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[9]国家卫生计生委员会网.2012中国卫生统计年鉴[EB/OL].[2012-04-15].http：//www.nhfpc.gov.cn/htmlfiles/zwgkzt/ptjnj/year2012/index2012.html.

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Analysis on the Actual Initiative and Influencing Factors of Human Resources in Public Health Professional Institutes in China and Research on Management Suggestions

BAI Yue，MENG Xianpeng，LI Yubo，et al.

ChineseCenterforHealthEducation，Beijing，100011，China

【Abstract】With the deepening of the reform of Medical and Health Management Mechanism，and the Performance Related Payment reform in public health and basic medical public institutes，public health professional institutes are facing more and more difficulties，including the lack of financial investment from government；total amount of Performance Related Payment is too low to motivate the initiative of human resources；the operation of Performance Related Payment in public health professional institutes is difficult because of the administrative and communicative affairs mainly；the salary is lower than the society average level；the initiative of human resource is depressed，and brain drain is more and more serious.So in order to motivate the initiative of human resources in public health professional institutes，improve the activity of the whole trade，and ensure the quality and efficiency of public health service，some measures should be taken，including improve the financial investment from government，improve the salary of working staff，setting award salary to compensate overtime work and emergency affairs，implementing flexible professional rank position and administrative position appointment mechanism.

【Key words】Public health professional institutes；Professionals；Initiative；Measures

【基金项目】国家卫生计生委体制改革司“2013年医改政策研究及推进工作项目”

【作者单位】中国健康教育中心新闻宣传部，北京，100011

【通讯作者】李雨波

【中图分类号】R192

【文献标识码】A

DOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2016.03.001

(收稿日期2015-08-13)(本文编辑杨婷婷)

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