论电子卷宗在动物卫生监督执法中的应用

王　斐

（郑州升达经贸管理学院，河南郑州　451191）

论电子卷宗在动物卫生监督执法中的应用

王斐

（郑州升达经贸管理学院，河南郑州451191）

传统的纸质卷宗在制作、查阅、保存等方面已无法适应信息时代的快速度传递信息、高效率共享信息、大容量存储信息的特点。本文介绍了河南省动物卫生监督系统自行开发案件电子卷宗管理系统，在办案过程中自动化生成电子卷宗，在提升执法效率、增加卷宗保密性、利于分析统计、方便司法衔接、及时进行评析等方面发挥了重大作用，构建起高效精准节约的案卷管理应用新模式。

动物卫生；执法；电子卷宗；信息化

随着计算机与网络技术的快速发展，电子卷宗应运而生。在各地司法机关积极探索电子卷宗管理模式的基础上，2015年12月16日最高人民检察院通过了《人民检察院制作使用电子卷宗工作规定》（试行），检察机关全面上线运行电子卷宗系统，充分发挥电子卷宗优势。

为了做好与司法机关的衔接，河南省动物卫生监督所积极探索动物卫生监督执法案件办理新模式，研发应用动物卫生监督执法案件管理系统，实现了从立案、审批、调查、结案等过程中的各种执法文书电子卷宗规范制作。自2014年上线运行至2016年7月底，全省已经案件管理系统办理各类案件3 642件。电子卷宗的应用，加大了对动物卫生监督行政案件办理的督导、监察和公开，提升了动物卫生监督执法办案效率和执法水平。

1　电子卷宗的概念

卷宗又称案卷，是一组经过分门别类、系统整理而具有内部联系的文件材料。古代官署文书案牍分类保存，每一类谓之一宗。成卷存放，一案一卷，故称卷宗［1］。现在则是指在办案中形成的具有查考利用价值，并按照有关规定立卷归档、集中保管的法律文书、视听资料及其他各种材料。它便于档案的保管，使用和统计。可以从案卷了解一项工作、一个问题、一个案件的处理过程。

行政执法案卷是行政执法程序的全面展示，在记载和反映行政处罚行为是否合法、适当的文字记录［2］，是执法机关依法办理案件工作的原始记录和关键性资料，反映了执法机关办理案件的全部过程。电子卷宗，是指在案件受理前或者案件受理过程中，将装订成卷的纸质案卷材料，依托数字影像技术、文字识别技术、数据库技术等媒介技术制作而成的具有特定格式的电子文档和相关电子数据［3］。最高检之所以这样规定是因为检察院办理的基本上都是刑事案件，其案卷会在多个环节被律师、法官等查阅，电子卷宗必须绝对忠实于纸质案卷。而动物卫生监督案件属于行政案件，环节较少，制作电子卷宗的目的是为了方便工作和规范执法。因此，笔者认为在动物卫生监督执法领域，以扫描版电子卷宗为基础，增加动物卫生监督执法系统软件在文书制作过程中自动生成的电子卷宗。

2　电子卷宗在动物卫生监督执法中的优势

2.1 提升执法办案效率

动物卫生监督执法案件涉及面广，经常会深入养猪场、动物诊疗场所、兽药和饲料生产企业等监管场所，有时会异地办案，流动性大。案件如果使用传统的纸质执法文书，办案人员在办理案件审批事项时，经常需要找多个分管领导和法制审核人员审批，需要把纸质案卷送到不同的办公室进行签批，很是麻烦。采用案件管理系统后，针对不同岗位的领导和法制审核人员，分配不同的用户和权限，可以通过网络随时关注案件办理进度，查看网上的电子卷宗，图片和音视频证据，提高了文书流转效率；办案人员可以直接通过电子卷宗，对案卷相关内容进行复制、粘贴并生成法律文书，有效减轻证据录入负担，避免了大量的重复性文字录入工作，办案人员能够将更多时间和精力用于案件事实和证据的审查、研究，提高办案质量和效率。

2.2 促进卷宗制作的规范性

由于电子卷宗是将纸质案卷材料制作成具有特定格式的电子文档和相关电子数据，因此与传统卷宗相比，电子卷宗更加程式化、规范化。需要查阅案卷材料必须提前和案件承办人预约时间，阅卷过程还需案件承办人全程陪同监督，复制案卷也只能直接复印纸质证据。应用案件管理系统后，无需拆卷复印，只要向案管部门提出阅卷申请，经授权后，即可通过电脑直接查询相关案件材料，并可以进行下载和复制。

2.3 增加卷宗材料的保密性

动物卫生监督执法案件管理系统，实行严格的权限管理，案件在办理过程中，只有案件办理人员和有关领导审核人员凭用户名和密码才能进入系统，增加了卷宗材料的保密性。结案后，形成PDF格式电子卷宗上传和下载保存。只能预览和打印，无法修改、删除，从根本上杜绝了纸质卷宗被涂改、撕页或损毁现象的发生，确保了案卷信息的安全。

2.4 有利于案件的统计分析

案件管理系统，对每个案件的基本情况、主要字段进行自动提取，方便对各类案件的统计分析和大数据的应用。应用两年来，系统上传案卷3 642件，根据案件分类统计，其中：动物卫生监督2 150件、兽药941件、饲料445件、诊疗43件、种畜禽4件、奶业4件；根据案件来源分类统计，检查发现2 691件、群众举报443件、上级交办359件、监督抽检114件、部门移送30件、群众投诉2件、违反人交代1件。另外该系统还可以按照时间段、地域、办理状态进行统计，评价各地案件办理情况，分析案件发生的地域、时间和类型规律，预警和防范案件的发生，指导基层案件办理。

2.5 方便与司法机关的衔接

中共中央办公厅、国务院办公厅以“两办”8号文件形式转发了八部委《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步完善了“两法衔接”机制。各地区、各有关部门为建立健全行政执法与刑事司法衔接工作机制，都要求建立衔接工作信息共享平台。有关单位应当在规定时间内，将移送案件、办理移送案件的相关信息录入信息共享平台。积极推进网上移送、网上受理、网上监督，提高衔接工作效率［4］。最高检察院《人民检察院制作使用电子卷宗工作规定（试行》的颁布，推动了电子卷宗工作机制的不断深入。电子卷宗系统的建立，使得动物卫生监督执法机关能更加方便快捷地与两法衔接工作信息共享平台进行交流和案卷的传送。随时从服务器上下载相关案件的电子卷宗，即可用在法庭上进行多媒体示证，也可以随时移送其他执法机关。将电子卷宗作为多媒体示证运用，它的出庭效果、示证方式都有进一步提高。

2.6 及时方便对案件进行评析

传统的案件评查依托纸质卷宗，卷宗交接程序繁琐、评查周期长、耗时费力。将动物卫生监督执法案件管理系统运用于案件流程监控，对每个卷宗可以在线或下载浏览，实现多人同时查阅和打印，有利于检查办案质量、加快办案流程、交流办案经验、提高办案水平。还可以通过案件评析模块设计，进行案件质量同步异地交叉评查。同级和上级案卷评查人员，可以随时在网上对案卷进行评查分析，写出评析意见，对各地案件办理情况进行业务考核。案件办理人员，通过网络可以浏览对案卷评析意见，发现案卷中存在的问题，及时得以纠正，快速提高办案水平和卷宗制作质量，切实提高评查效率。

3　动物卫生监督执法电子卷宗的制作

电子卷宗虽然在执法办案中存在诸多优势，但是，在制作中还存在较多问题。一是制作卷宗不完整，如出现错页、漏页、跳页；二是制作质量不高，页面不整洁、不规整，扫描文书灰度大、照片反差小、模糊等。因此，制作高质量的电子卷宗，对防止执法人员遗漏某个程序某个文书，防止因为纸质手写案卷的不规范、字迹潦草而引起歧义而造成司法过程中执法人员的败诉，确保案卷的完整和清晰，提高办案效率和案卷质量水平，显得颇为重要。

3.1 电子卷宗制作的原则［3］

3.1.1 客观真实。制作、提供使用的电子卷宗，应当与纸质卷宗的内容、形式、顺序等保持一致。

3.1.2 规范高效。相关人员应当依照规定及时制作、规范使用电子卷宗，确保各环节顺畅衔接、高效运行。

3.1.3 安全保密。相关人员应当严格遵守保密规定，做好电子卷宗的安全保密工作，严防失密、泄密事件发生。

3.2 制作电子卷宗的方法

3.2.1 软件系统自动生成。系统对案件办理过程中生成的各种法律文书，按照《农业行政执法文书制作规范》第四十五条的规定，将案件文书材料按照顺序整理归档，包括照片等证据材料，生成带有目录的PDF文档格式的电子卷宗，供上传系统或下载浏览。

3.2.2 扫描制作。案件结案后，将所有案件法律文书，利用平板扫描仪或者连续扫描设备，如打复印一体机连续扫描功能，按照案卷页码逐页扫描，或者用照相机逐页拍照。然后将扫描或拍照的图片插入Word或者WPS文档，通过样式编排和引用插入目录。另存为PDF格式文档。对没有自动保存为PDF格式版本的文字处理系统，可以下载转化PDF格式文件的转换器。

3.3 制作电子卷宗的注意事项

3.3.1 系统自动生成电子卷宗。要注意每个执法文书的输入填写是否完整，需要当事人捺指印和签名的文书，要把纸质原件扫描上传到系统。

3.3.2 扫描制作电子卷宗。扫描前要检查案件的纸张是否规范，规范编写页码、目录等，并对卷宗的完整性进行检查，对缺页、跳页、特殊页等进行标注后，方能拆卷扫描。扫描前，要拆除订书钉，使每页文书平整。完成电子卷宗制卷后，制卷人员采取核对页数、抽查页码等方式对电子卷宗进行检查，杜绝错、漏、缺情况的发生。

3.3.3 拍照制作电子卷宗。要注意照片的曝光量和反差。一般自动测光拍摄的文书曝光不足，反差较小，要增加二挡曝光量。或者通过图片处理软件调整曝光量和增加发差，达到底色干净，文字清晰，图片反差适中。

4　电子卷宗在动物卫生监督执法中的问题与建议

动物卫生监督执法案件管理系统和电子卷宗应用，是一种新的实践和尝试，尽管有着方便、快捷和规范的优点，但仍然存在一些问题。一是部分领导对信息化建设认识不足，仍愿让执法人员面对面审批签发文书，耳听了解案件情况；二是部分执法人员嫌上传麻烦，同时担心案卷有瑕疵，不愿意扫描制作电子卷宗；三是部分案卷评查人员不习惯阅览电子卷宗；四是没有建立一个全国的案件管理系统平台，仍然采用报表的方式上报案件查处情况，不能对案件大数据分析和利用。

解决上述问题，可以借鉴检察系统的做法，建立全国动物卫生监督执法案件管理系统平台，探索研发集办案、管理、监督、参谋为一体的电子卷宗办案系统，实现由程序管理到实体管理、由静态管理到动态管理、由粗放管理到精细管理转变一体化平台。采用电子卷宗上传案卷，加强上下沟通，提高案件大数据的挖掘、分析和利用。建立网络系统案件评价机制，开展网络案卷评查，加强对基层案件办理的指导。强化执法人员的培训，提高信息化操作水平，提升电子卷宗制作效率，提升办案能力。加强与检察院、法院、公安机关和法制办等系统平台的衔接，实现案卷传递顺畅，信息交换快捷，不断深化运用，有效促进 “两法衔接”，建立健全协作稽查联合机制，形成齐抓共管的良性监管局面。

［1］ 辞海编辑委员会.辞海［M］.上海：上海辞书出版社，1979：1025.

［2］ 程文军，常鹏，刘新宇.吉林省巡回评查动物卫生行政执法案卷的做法与体会［J］.中国动物检疫，2015，32（7）：20-23.

［3］最高人民检察院. 人民检察院制作使用电子卷宗工作规定（试行） ［Z］.北京：最高人民检察院，2015-12-16.

［4］ 中共中央办公厅 国务院办公厅. 转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知中办发 ［2011］ 8号［Z］.北京：中共中央办公厅 国务院办公厅， 2011-2-9.

（责任编辑：白雅娟）

Discussion on the Application of Electronic Archives in the Animal Health Supervision and Law Enforcement

Wang Fei
（Shengda Trade Economics & Management College of Zhengzhou，Zhengzhou，Henan 451191）

With continuous development of computer science and network technology，in terms of fabrication，accessibility and preservation，the traditional paper fi les have already been unable to catch up with the information age，which has the characteristics of quick information transferring，high effi ciency of information sharing and large capacity of information storing. In this article，the management system of electronic case archives developed by Henan animal health supervision system were introduced，in which the electronic archives could be generated automatically. The management system of electronic archives plays an important role in raising law-enforcement effi ciency，increasing confi dentiality of case fi les，facilitating analysis and statistics，being convenient for the mechanism of linking judicial enforcement with administrative enforcement，and timely conducting the evaluation. Meanwhile，the system builds a new pattern of case management，due to its effi ciency，accuracy and economy.

animal hygiene；law enforcement；the electronic archives；informatization

S851.33

C

1005-944X（2016）11-0037-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2016.11.011