长沙市社区自然灾害应急管理机制研究

张颖华

(长沙大学思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410022)



长沙市社区自然灾害应急管理机制研究

张颖华

(长沙大学思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410022)

摘要：随着我国城镇化发展，社区管理面临新的挑战。高效地应对自然灾害影响成为社区应急管理的重要内容。社区有必要根据所辖区域的情况建立应对自然灾害的管理机制。这一机制既要有个性特征，又要有所在省市应急管理整体共性特征。

关键词：自然灾害；社区管理；应急管理

我国进入新世纪以来，城镇化进程加速。从中央到地方政府都实施了一系列推进城镇化发展的政策与措施，表现在城镇规模扩大、城镇人口增多。这给城镇社区管理带来了极大挑战。本文着重探讨在这一背景下，长沙市社区应对自然灾害影响的管理机制，以此为基础，进一步深入分析城市社区应急管理机制实施的效果，并提出具有一定现实意义的评价方法或方案。

一长沙市受自然灾害影响的概况

表1　2002—2014年湖南及长沙市主要自然灾害简表

内容说明：1.凡表述中标有“*”的内容来源于长沙防汛抗旱网www.cswater.gov.cn；2.未标有“*”的内容来源于湖南防汛抗旱网www.hnwr.gov.cn。

长沙市是一个山水洲城，湘江及其部分支流穿城而过。由于历史时期社会经济各业分布格局的累积影响，形成了主城区以工商业为主，城郊及市辖县以农林副业为主的规划。历史时期，长沙市的自然灾害在城区以水灾为主，在农林经济区以水旱虫灾为主。2000年以来，长沙市遭遇的自然灾害仍然是水旱灾。根据湖南及长沙市政府部门网站公开的政务内容，统计了2002至2014年湖南省尤其是长沙市的主要自然灾害发生简况，如左表所示。

每年到春秋汛期，长沙市有关部门都非常关注洪峰过境的情况。自然灾害的影响最主要的就是导致人员财产损失，社会经济秩序混乱，阻碍社会稳定有序的发展。在现当代社会，城镇化建设水平显著上升，人们的民主法治、政策权利意识明显提升。自然灾害的影响趋向立体化。

首先，自然灾害带来经济损失。如城市遭遇水涝，大量位于低洼处的房屋财产就浸泡在水中，形成损失。这些情况的汇总上报，就是通过社区人员开展具体工作实现的。2011年，“6月29日中午12时至下午15时，长沙特大暴雨不断，由于下河街处于排水管网最下游，且地势低洼，积水深度很快达到1.2米，险情不等人，街道城管办迅速启动防汛应急方案，协调市政局派专业人员增援，组织办公室、街道城区综合管理大队、太平街社区进行下河街路面应急排渍工作，街道办事处主任赵英华冒着特大暴雨亲临下河街排涝一线, 迅速组织人员打开附近排水管口和下水道进行应急疏浚，并放置警示标志，现场值守，疏散周边商户经营人员，指挥周边车辆行人绕道通行，一直持续到17:00时下河街内涝全部排除。此次暴雨过程街道共出动人员100余人，车辆3台，经3个小时的全力抢险，排除了辖区积水严重的内涝险情。”[1]

其次，随人们生活方式的优化，灾害发生后带来许多新问题。如灾后垃圾的处理问题。城市环保部门只能在设备上、一定的人力上给予帮助。然而，灾后第一时间各类新型垃圾的清除、堆放，还需要社区统一组织管理。又如灾民的临时安置，从人户清理、到灾民临时入住的场所安排。这些都要依靠社区服务来完成。

第三，旱情发生，带来高温酷热天气，2013年夏季，湖南出现旱情。长沙市长达40多天持续高温。一方面，会导致各类病患。如对老幼群体来说，这两个年龄阶段的群体都是因为生理适应调节的能力的缘故，易发生高温致病的情况；另一方面，会导致火灾险情。这两方面情况的排除或排查，除了依赖个人与家庭努力，就是依靠社区工作了。

由此可见，面对自然灾害的危机，现当代的社区，已成为承担灾害应急管理任务的重要主体之一。灾害带来的影响，以及人们对灾害反应的各种情况，都直接牵涉到社区的应急管理。因此，建立健全社区的自然灾害应急管理机制实为必要。

二长沙市社区应对自然灾害的管理机制

在国家及省市建立应急管理机制的政策指导下，长沙市社区也制定了一定的应急管理工作制度内容。

首先，长沙市的社区建立了自然灾害应急管理机制，即将应急管理纳入社区常规工作体系之中。如长沙市的咸嘉新村社区在2007年全国应急管理工作会议上做了社区应急管理工作经验交流的书面发言。根据其交流材料可知，咸嘉新村在社区应急管理实践中，在“基本条件、基础工作、基层队伍”三个方面，切实加强应急管理工作，注重“三个建设”，全面提升社区安全防范的基本条件：一是注重预警防控系统建设；二是注重应急管理体系建设；三是注重安全教育阵地建设。同时，社区在应急管理实践中，着力建立了“三个机制”：一是建立渠道畅通的信息交流机制，二是常抓不懈的隐患排查机制，三是建立快速反应的应急出动机制。再者，社区优化配置，大力充实应急管理基层队伍，组建了“新八大员”队伍，即城管协管员、综治巡防员、人民调解员、义务消防员、社区信息员、和谐监督员、志愿安全员、司法宣传员。而且，在“新八大员”中，社区突出加强了“三支队伍”的建设：一是加强信息员队伍建设；二是加强治安巡防队伍建设；三是加强社区消防队伍建设。咸嘉新村的应急管理方案，从条件、机制和人员三方面为应对自然灾害等情况提供了较全面的保障，完全有可能避免因各种自然灾害造成的措手不及的应付情形。这也成为长沙市社区应急管理工作的一个窗口[2]。

其次，长沙市社区在应急管理中引入了现代化的信息管理设备。为了加强包括应对自然灾害在内的多种应急管理，长沙市有的社区引入了信息化应急管理服务方式，如开福区的所有社区通过给社区民巡查员配备移动智能终端(PDA)，以动态掌握社区民情，一旦有突发事件，网格管理员点击电子地图，就能实现快速定位，为应急处理提供精确的信息保障[3]。可见，长沙市社区已开启的智能化、信息化的建设有助于对自然灾害问题的快速反应。随着我国的网络化发展、长沙市信息产业的发展，应急管理信息系统将成为长沙市社区自然灾害类应急机制管理的主要控制、操作手段。

从上述社区应急管理工作实例可知，长沙市社区应急管理已步入规范化、制度化、现代化的轨道。这对于应对自然灾害这类紧急情况或因灾衍生的其他情况都有积极的防范作用或效果。这是现代基层管理组织与民众减灾防灾、抗灾救灾综合能力提升的表现。

三对社区自然灾害应急管理机制的解析

结合长沙市灾情的特点、各社区的区域位置与自然灾害应急管理机制建设而言，首先是各社区因地制宜开展了灾害应急管理机制建设。为什么会有这种差别化的建设，原因是：第一，长沙市各社区的自然、经济、人文地理区位不一。就上述长沙所受自然灾害的情形而言，滨水区域易受洪涝灾的影响，水源短缺区又易受一定的旱灾影响。有的社区位于经济中心地带，人口稠密，商铺集中；有的社区位于城郊结合地带，相对地广人少，居民分散；还有的农村社区，更是面临青壮年劳力外流等复杂问题。那么，社区的应对策略就要有所侧重。这样才能提升整个城市的应急管理水平[4]。

第二，长沙市各社区应急管理的基础不一致。如长期发生洪涝灾、旱灾的地区，其社区应对灾害的预警能力、反应能力就相对突出。而不直接遭遇自然灾害的地区，社区工作重点则是协办救灾物料与资金，维持灾后稳定局势。

其次，从垂直管理体系角度分析，长沙市的社区作为公共管理的基层单元，已建有具体的自然灾害应急管理机制。如街道设有社会事务办，负责“组织协调救灾工作；组织核查、统计和发布全市自然灾害灾情；组织转移、安置、慰问灾民；负责灾民的临时生活救助；申请和拨发救灾款物；组织接收、管理、分配救灾物资并监督检查使用情况，确保救灾款物不被挪用；组织、指导救灾捐赠；储备救助物资”[5]。社区则有政府服务中心并配有管理人员，负责相应的具体工作。换言之，社区一级的灾害应急管理机制与上级公共管理部门或行政管理部门的同类项目应有所区别，才适应各级的管理特点。

再者，长沙市社区自然灾害应急管理机制建设效果良好。第一，管理有章可循。全国各级应急管理机制建设落实以来，长沙市没有出现因自然灾害导致的影响较大的公共危机事件。从春汛到秋汛、从气象灾害到地质灾害，长沙市已出台的应急预案，通过会议的形式组建多部门会商联动机制。如2010年，长沙市关于防汛商会就达8次。同年，长沙市芙蓉区政府公布了包括应对自然灾害在内的各类突发事件应急预案，共计20项。第二，普及应急管理理念。在长沙市各区、街道应急管理工作布置下，长沙市社区开展了多种形式的应急宣传工作，以普及应急理念、管理思想。如长沙市岳麓区在“宣传周活动期间全区共布置宣传展板100多块，发放各种应急宣传资料28000多份，接待市民咨询3000余人次，张贴和悬挂宣传标语200余条；组织编印防灾应急手册，并面向社会免费发放，使公众有效撑握各类安全知识和自救、互救技能；组织相关单位根据不同行业、不同岗位特点，有计划地开展应急知识自学和培训活动，特别对从事高危行业的从业人员进行重点培训，确保应急培训的针对性和实效”[6]。这对于提升公众的应急能力有积极意义[7]。长沙市在自然灾害应急处理方面，防患于未然，各区所辖社区的自然灾害应急管理工作也就能提早进入预案状态，将各类情况置于可控形势之内[8]。

总而言之，长沙市社区自然灾害应急管理机制构建于社区管理的实践，呈现良性运转状态。从社区内外资源的整合到信息化应急管理手段的革新，无不显示社区应急管理水平的提升。相比于同期国内其他省会城市社区的自然灾害应急管理机制与状态，长沙市社区的应急管理工作布置到位。随着居民安全应急意识的增强，民主参与能力的提高，社区的自然灾害应急管理将更突显主动性。这对于长沙市各社区创建平安社区、和谐社会的建设与发展有积极的意义。

参考文献：

[1]坡子街街道全力以赴做好排除内涝工作[EB/OL].http://www.tianxin.gov.cn，2011-07-05.

[2]咸嘉新村社区应急管理经验材料[EB/OL].http://www.changsha.gov.cn，2007-10-23.

[3]李广军.一点按钮，居民情况都知道[N].长沙晚报，2012-09-20.

[4]葛红林.提升城市政府应对突发事件能力的思考[J].中国应急管理，2014，(9).

[5]观沙岭街道应急预案(部门职能等)[EB/OL].http://www.yuelu.gov.cn，2009-06-21.

[6]应急管理工作[EB/OL].http://www.yuelu.gov.cn，2013-01-22.

[7]薛澜，周海雷，陶鹏.我国公众应急能力影响因素主培育路径研究[J].中国应急管理，2014，(5).

[8]张凯兰.社会治理创新中网格化管理服务的基层实践与思考——以长沙市城区为例[J].湖湘论坛，2014，(3).

(责任编校：余中华)

On the Emergency Management of

Natural Disasters of Communities in Changsha

ZHANG Yinghua

(Department of Ideology and Politics Education, Changsha University, Changsha Hunan 410022, China)

Abstract：Effectively coping with natural disasters has become an important content of emergency management in communities. It is necessary for communities to set up management mechanisms to deal with natural disasters. This mechanism should have individual characteristics as well as common characteristics suitable for the emergency management of the province or city where it belongs to.

Key Words：natural disaster; community management; emergency management

作者简介：张颖华(1976— )，女，湖南长沙人，长沙大学思想政治理论课教学部副教授，湖南师范大学历史文化学院在站博士后。研究方向：中国灾荒史。

基金项目：长沙市科技局项目，项目编号：K1205082-71。

收稿日期：2015-01-24

中图分类号:C935

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)04-0005-03