贵州省公共危机管理成本与绩效评估体系构建

刘　斌，廖小东

(贵州财经大学公共管理学院，贵州 贵阳 550004)



贵州省公共危机管理成本与绩效评估体系构建

刘斌，廖小东

(贵州财经大学公共管理学院，贵州 贵阳 550004)

摘要：探求贵州各级地方政府公共危机的管理成本现状，完善危机绩效评估体系，提升政府危机治理水平，不仅有助于提高贵州各级政府的危机管理效率，维护社会秩序稳定和促进经济有序发展，还有利于保障国家西部大开发战略的顺利实施。

关键词：公共危机；管理成本；绩效评估

一贵州省各级政府公共危机管理的成本现状分析

公共危机管理“是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。由此，可以得出公共危机管理的定义：针对严重危害社会公众利益，造成社会成员恐惧和慌乱，需要以政府为主导的公共部门运用公共权力和资源来紧急应对公共突发性事件而进行的一系列有目的、有计划的动态管理过程。 根据贵州省公共危机的特征和性质，我们把相应的危机管理成本主要区分为经济成本、政治成本、社会成本三个部分。

(一)经济成本分析

1.缺乏充实的公共危机预备资金和应急资金

在对公共危机进行有效管理时，具有充足的资源储备和应对资金就如行军打仗之前先备好粮食和草料一样重要。如贵州省在抗击“雪凝”灾害时，就因为缺乏充足的公共危机管理资金，灾区曾一度出现食品、药品和医护人员等急缺的情况，严重影响了救灾抗灾的进程。从国内来看，很多省份为了应对公共危机，都设置了专门的公共危机管理资金，而在贵州省财政预算中还没有列入专门的危机预备基金，这就需要引起以政府为主导的公共危机处理部门的高度重视和关注。

2.机构重复建设导致无效行政成本增加

当前，在贵州各级政府部门里一般有多套危机管理系统，每套系统都配备一套专业人员和完备的网络数据平台。从科学发展观和成本控制理论的角度来看，对每一种新的危机都建立一套应对系统是不符合政府管理的科学发展思路和节省政府行政成本的。重复建设机构势必带来人员增多，机构臃肿，同时也导致危机管理成本上升，这是对西部地区本来就十分短缺的社会公共资源的浪费。从本质上来看，这种政府行政部门、机构重复建设以及人员的超编超标而造成的资金和资源浪费在于长期以来的条块分割式行政管理体制，对行政事业性资产缺乏统一的管理。

(二)政治成本分析

1.政治色彩过强导致行政成本上升

贵州省内生活的少数民族多达48个，世居少数民族17个。因而维护贵州的社会、经济稳定安全运行对于国家的西部发展大局具有重要的政治意义，因此贵州的公共危机管理的指导思想突出强调政治性。危机管理者为了稳住自己的工作职位或者为了在处理危机的过程中获得晋升的政治资本,往往存在着不顾效率多花钱的心理倾向,这样虽然危机得到了及时控制,但同时也存在着很多过度偏激的行为,这些过激行为人为地放大了公共危机对正常社会经济秩序和人们正常生产生活的冲击,势必造成危机管理成本上升。

2.缺乏相应法律法规的支撑导致政治成本增加

贵州大部分地域属于少数民族地区，由于受到部门官僚主义和官本位等行政管理模式的影响，各部门抱着各安其事、事不关己高高挂起等“经济人”的思想。在危机发生时，地方政府各部门的协作与统一都存有拖拉、滞后现象，甚至互相扯皮推卸责任。且目前贵州省法规上所确定的危机管理的法律比较分散，不够系统规范，没有统一的法律来划清、协调各部门的职责和统一协调危机管理工作，没有在全省形成一个相互联系相互响应的处理危机的法律规范。

(三)社会成本分析

1.对军警力量的依赖增加了社会成本

由于突出政治的导向性，贵州的公共危机事件发生之后，往往会寻求军警力量的支持。过度依赖军警力量一方面必然会增加政府公共危机管理的成本，因为军警力量属于国家机器，一切服从指挥，其关注的重点是坚决完成政治任务而非考虑经济成本：另一方面，军警力量属于暴力工具，在一些社会性公共危机事件中，出动军警力量往往会促使矛盾激化，造成直接的军(警)民冲突，不利于社会秩序稳定的维护，增加了社会管理成本。

2.对民众心理关注不够导致社会成本上升

在危机的情境中，社会公众的恐慌心理会因为不同程度的“传染”而演变为非理性的从众行为。比如2003年的SARS危机，我国东南沿海等地出现疯狂抢购板蓝根冲剂和醋制品现象。因此，为了抚平受害公众的心理创伤，维护政府的形象，在公共危机的管理过程中以及危机过后，地方政府都要在社会公众的心理救助方面舍得注入社会成本，反之，将会付出更加高昂的社会成本。

二贵州省公共危机管理绩效评估机制的缺陷分析

公共危机对地方政府的治理能力提出了巨大考验，而作为公共危机处理工作的重要组成部分，绩效评估是危机管理的最后一环，是对不同政府部门、人员在危机处理中的行为与表现进行客观的评估，其主要目的是找出危机管理中的不足，完善现有危机管理制度，提高未来管理危机的应急能力和恢复能力，防止同类危机再次发生，归根结底在于降低地方政府的公共危机管理成本，毕竟政府的行政成本是有限的。具体来说，当前贵州省公共危机管理绩效评估机制的缺失主要表现在以下四个方面：

(一)评估指标设置千篇一律

如前所述，贵州的公共危机管理以政治性考虑为主，当这种政治性导向又缺乏相应的评估指标时，往往会给危机管理带来一些不利影响：一方面，由于注重政治因素，就会不计经济成本，造成人力、物力、财力的浪费；另一方面在“稳定压倒一切”的政治原则指导下，一些危机被瞒报或者谎报，结果耽误了处理危机的最佳时间，使危机进一步扩大化，导致更大的损失。“瓮安事件”就是一个明显的例证。

(二)公民参与评估意识薄弱

政府绩效评估主体包括内部评估和外部评估两类，内部评估包括自我评估、上级评估、同级评估；外部评估包括：民间第三方专门机构评估、媒体评估、公民评估、民主党派评估、人大政协评估、国家权力机关评估[1]。但是目前来看，贵州各级政府绩效评估的主体主要是地方政府组织评估与内部评估相结合，很少有外部力量尤其是公民参与评估，这就造成了评估过程的非科学性和非合理性，也是社会公众对政府评估结果嗤之以鼻的主要原因。

(三)评估具有严重的结果决定论倾向

我们假设有X、Y两种方案，在X方案中，危机管理人员通过积极预防避免了危机的发生，但因缺乏有效评估指标，相关危机管理人员未能得到奖励或提升；在Y方案中，由于预防不足导致危机发生，相关危机管理人员在耗费一定的管理成本之后成功控制危机，由于功绩明显，获得奖励或提升。如图所示：

图1　两种方案对比

在X方案中，耗费的管理成本为AB，方案Y耗费的管理成本为CD。很显然，CD﹥AB。在这种情况下，选择Y方案的人会获得奖励和提升。因此，许多人会对Y方案做出理性选择。但我们可以看出，危机处置阶段的设置明显大于预防阶段的设置，这具有严重的结果决定论倾向。

出现上述情况的原因就在于贵州公共危机管理绩效评估体系存在不足，因此，为了有效地降低公共危机的管理成本，需要进行评估体系的重新建构。

三贵州省公共危机管理绩效评估体系的建构

以“中国地方政府绩效评估体系研究”为基础，结合西部民族地区政府危机管理成本的实际状况以及政治性强的特点，确定其绩效评估的侧重点,然后运用美国匹兹堡大学教授萨蒂提出的层次分析法通过构造判断矩阵对单层次指针进行权重计算并进行层次间的指针总排序,确定所有指标因素相对于总指标的相对权重，构建贵州省公共危机管理绩效评估体系，进而提升贵州政府绩效评估的效度和信度。

(一)构建贵州公共危机管理绩效评估体系的必要性

陶学荣、金进喜、周鹏等学者指出,“以绩效为基础，建立全面的危机管理”，是成功构建危机管理机制的有效途径。可以说，这既是有效激励的依据，也是公共危机管理系统整体改进的依据[2]。具体表现在以下几个方面：第一，评估体系能推动危机管理制度的完善和危机管理成本的降低。着重在制度层面设计的绩效评估能够引起政府和学术界对制度建设的高度重视和关切，对形成不同层级、结构合理、从省一级贯彻到市县一级以及基层单位层面的完善的危机管理制度体系形成强大推力。第二，评估体系能提高各级政府认识危机的能力、处理危机的能力和提升危机管理水平。由于危机管理绩效评估持续时间长，故对危机管理进行常态的评估，可以起到监督危机管理者的直接作用。另外，危机的恢复能力也可以通过评估体系的推动得以提升，以防止同类危机再次发生，降低危机管理成本。第三，有效的评估体系能激发和指引社会组织与公众的力量参与危机管理。从本质上来说，危机管理绩效评估是多元主体的，社会和公民的参与和评估是不可忽视的一元，必须兼顾“顾客导向”和“结果导向”。

(二)贵州公共危机管理绩效评估指标的选取及其体系构建

在阅读大量文献并借鉴其他国家与地区地方政府绩效评估实践经验的基础上，从地方政府承担的职能与降低管理成本的角度出发，从预防指标、预警指标、处置指标、恢复指标四个不同阶段的危机管理遴选出贵州各级地方政府公共危机管理绩效评估的指标，构成地方政府绩效评估指标体系(见下表1)。

表1　贵州省地方政府公共危机管理绩效评估指标体系[3]

表2　贵州省地方政府公共危机管理绩效评估指标分类分值

按照上面设计的公共危机管理绩效评估体系，我们采用千分制，即四个二级指标满分之和为1000分，分值设计如表2所示：

由于预防指标和处置指标在公共危机管理过程中地位的重要性和特殊性，一个是预防危机的发生，将危机遏止在萌芽状态；一个是有效地管理危机，防止危机事态的进一步扩大，这都与有效降低公共危机的管理成本密切相关，因此，本文提出的贵州省地方政府公共危机管理绩效评估指标分类分值表当中，预防指标和处置指标都达到了30%的高度。另外，二级指标下面的三级指标的权重与分值都是根据贵州省的具体情况而设置的。

建立和完善适合贵州省的公共危机绩效评估体系，对各级政府管理公共危机进行全面考查和分析评价，促进政府各级部门积极改善绩效水平，不仅有利于降低地方政府社会管理成本，也是完善地方政府治理体系，实现治理能力现代化的题中之义。

参考文献：

[1]吴建勋.地方政府如何评估处理公共危机的绩效[J].决策探索，2008，(3).

[2]胡税根，余潇枫.公共危机管理通论[M].杭州：浙江大学出版社，2009.

[3]廖小东,曹文波.民族地区政府应对突发群体性事件的制度构建[J].吉首大学学报(社会科学版),2012，(5).

(责任编校：陈婷)

On the Construction of Management Cost of Public Crisis and

Performance Evaluation System of Guizhou Province

LIU Bin, LIAO Xiaodong

(School of Public Administration, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang Guizhou 550004, China)

Abstract：It not only helps improve the crisis management efficiency, maintain a stable society and promote economic development, but also guarantees the smooth implementation of the strategy for the development of the western region in China to explore management cost situation of governments at all levels in Guizhou, improve the performance evaluation system and enhance the crisis management capacity of the government.

Key Words：public crisis；management cost；performance evaluation

作者简介：刘斌(1993— )，男，贵州玉屏人，贵州财经大学公共管理学院硕士生。研究方向：公共行政与地方政府管理。廖小东(1972— )，男，湖南邵阳人，贵州财经大学公共管理学院教授、硕士生导师，博士。研究方向：中国政府与政治。

基金项目：贵州省教育厅高校人文社会科学研究项目“贵州省公共危机管理的成本与绩效评估机制研究”，项目编号：12SSD022。

收稿日期：2015-04-22

中图分类号:C939;D67

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)04-0041-04