从英美慈善募捐立法规制看我国慈善募捐立法的发展路径

於良晶

(福州大学 法学院,福州 350116)



从英美慈善募捐立法规制看我国慈善募捐立法的发展路径

於良晶

(福州大学 法学院,福州 350116)

摘要：英美国家在慈善募捐立法方面取得了一些成功经验，主要体现在宽松的慈善组织准入机制、完善的慈善募捐监督法律机制、充分的税收慈善募捐激励机制等。针对当前我国慈善募捐立法存在法律制度结构不健全、双重监管模式缺乏有效性、公众参与度不够、募捐激励性法律规定有待完善等问题，借鉴英美立法经验，我国需要适当放宽慈善组织的准入门槛，加强慈善募捐的评级与公示，建立更为有效的慈善募捐激励制度，以此构建出我国慈善募捐立法的未来可持续发展路径。

关键词：慈善募捐;英美立法;立法规制

从20世纪90年代起至今，我国慈善事业获得了长足发展。募捐作为慈善组织的主要工作，近年来随着一些焦点案例的频频发生，例如“郭美美案件”等，严重影响了我国慈善组织的社会公信力，也导致了募捐困境。尽管其中的原因是多方面的，如政治、经济、社会等方面，但笔者认为，其核心问题还在于我国慈善募捐法律制度相对滞后，调整慈善募捐行为的法律规范不尽完善，从而使得慈善募捐法律行为中的权力义务不够明晰，进而影响到了慈善募捐的实际效果。基于此，本文拟借鉴英美国家在慈善募捐立法方面的成功经验，结合我国慈善募捐立法的困境，提出未来慈善募捐法律制度的可持续发展路径，最终展现出慈善募捐发展演变中应有的法制属性。

一、英美慈善募捐立法的法律规制及域外经验审视

英美法系国家在慈善募捐立法规范方面有着较为悠久的历史。英国早在1601年就颁布了《慈善法》，最近一次修改《慈善法》是在2006年，其中对于慈善组织管理、慈善募捐行为规范、慈善募捐行为监管等进行了较为详细的立法规制。美国虽然没有针对慈善募捐行为进行专门立法，但是在其税法、公司法、雇佣法当中，有针对慈善募捐行为的专门法律规制条款。总体来说，英美国家关于慈善募捐的法律规范，保证了慈善组织的良性发展，提高了社会公众对于募捐行为的认可度与参与度，值得我国慈善募捐立法借鉴。

(一)宽松的慈善组织准入机制

英美法律在慈善组织的准入方面，都采用了较为宽松的准入制度。在英国，慈善组织分为两类：一类是小规模的慈善组织，没有固定的场地，年收入低于1000英镑。对于这样的慈善组织，英国的法律并没有规定其必须进行登记，而是采取了自由开放的态度。另一类是较大的慈善组织，根据英国2006年《慈善法》，要求其身份独立，专门从事慈善活动并且由董事会对其进行管理。对于慈善组织的管理主体，英国慈善委员会注重对每一个提交申请注册的慈善组织“公益行为”的认定，而对于申请组织的程序性与实体性审查不是很严格。美国对于慈善组织的申请采取了比英国更为宽松的政策，只要向所在的州政府提出申请并且缴纳少量的会费就可以进行慈善活动。美国慈善组织也可以申请注册，但是根据美国相关法律，慈善组织注册只是获得免税资格的一个前提条件，而并非慈善组织成立的必要条件[1]。

英美两国较为宽松的慈善组织准入制度，直接带动了本国慈善募捐的发展，尤其是在激励民间组织加入慈善募捐上，较为宽松的准入制度起到了关键性的作用。

(二)完善的慈善募捐监督法律机制

在英国，对于包括慈善募捐行为在内的慈善组织行为进行监管的主体是英国慈善委员会，其性质为直接隶属于议会的专门性慈善监管机构，不受政府的绝对控制。在监管方式上，英国慈善委员会并不采取直接的派员监管或者主动检查的方式，而是要求国内较大的慈善组织递交年报，通过慈善组织提供的年报对慈善组织进行财务分析与风险分析。针对慈善组织募捐中可能出现的问题，英国慈善委员会采取接受举报以行为监控的方式进行监管。英国慈善委员会这种被动监管的方式，避免了对于慈善行为的主动干预，使得慈善组织能够更为主动而又灵活地展开慈善募捐活动。当然，这种事后被动监管的方式，并没有削弱英国慈善委员会的监管力度。除了监管方式之外，英国慈善委员会对于募捐行为的审批也比较严格。根据英国2006年《慈善法》，英国慈善组织进行慈善募捐，如果在公共场合，需要持有英国慈善委员会颁发的公共募捐许可证书。如果采取逐家逐户募捐方式，除了申请公共募捐许可证书之外，还应当将募捐的目的、时间与地点等必要内容，通知当地政府并且获得许可。如果是在本地进行短期募捐，则不用进行以上的审批程序。英国对于募捐行为的审批许可制度，不仅规范了本国慈善组织的慈善募捐行为，而且也充分保障了被募捐人的利益。此外，英国还设置了比较严格的慈善募捐公开制度，根据《慈善法》要求，英国慈善组织应当将慈善募捐所有的收入和募捐去向在财务报表中进行细致披露，公众可以随时查阅，同时任何人都可以要求慈善组织的受托人在2个月内提供最新的会计账本[2]。

美国对于慈善组织慈善募捐的监管在监管主体与监管方式上与英国有所不同。美国并没有采取设立专门机构对慈善募捐行为进行监管，而是通过美国联邦税务局对慈善组织包含慈善募捐在内的慈善款项进行监管，而不对慈善组织进行过多干涉。根据美国《国内收入法典》与《税收条例》，慈善组织每年向联邦税务局提交的年度申报表，即990表，其中应当包含公益募捐的清单、募捐的筹资费用以及其他管理费用。当然，美国慈善组织慈善募捐违规行为记录也在990表中有所体现，公众可以在公开信息平台上查阅990表，考察慈善组织进行慈善募捐行为的可信度。另外，为了保证慈善组织慈善募捐行为的公开性与透明性，美国引入了慈善组织星级制度，并且进行负面排行，从而大大提高了慈善募捐的可信度。

(三)充分的税收慈善募捐激励机制

在英国，只要是以慈善行为为唯一目的的非盈利性慈善组织，就可以获得免税资格。英国对于慈善组织进行慈善募捐的优惠税种较多，在组织上主要涉及企业所得税和增值税。在企业所得税方面，包括非贸易收入免税与来自自有资产资本利得的免税。在增值税方面，慈善组织进行慈善募捐活动购买的商品与服务，以及销售特定商品与服务，都会获得增值税的减免资格。在个人所得税方面，英国个人进行捐赠时，可以捐赠数额抵扣遗产税与个人所得税，同时为了鼓励个人进行捐赠，还规定个人可以在自己的薪金中扣除一部分金额进行捐赠，捐赠的数额在个人所得税的应缴税款中进行减免。

在美国，慈善组织进行慈善募捐免税的资格审查采取申报制，只要申报得以通过，其捐赠的数额经过审核就可以在企业所得税中进行减免。美国联邦税务局对慈善组织的税收减免申报进行检查，确认慈善组织每年的免税资格，得到确认之后，慈善组织接受的慈善捐赠，以及将捐赠的金额进行慈善投资等公益事项都可以进行减免。而从个人募捐方面来看，美国对于个人进行慈善募捐免税申报提供了极其便利的程序，只要个人进行募捐并且持有抵税发票，税务局就会自动邮寄回来扣税凭证。同时，根据美国税收法律，不管是企业还是个人，都可以将本年度法律规定的扣税比例限额内的余额结转到下年内继续扣除，以5年为限[3]。

通过以上分析可以看出，英美国家在慈善募捐立法方面，着重构建了宽松的慈善组织准入机制、完善的慈善募捐监督法律机制、充分的税收慈善募捐激励机制，这尽管是英美国家的国情使然，但我国目前正在引领改革开放走向深入，与国际先进发展理念接轨，特别是当前我国慈善募捐立法方面存在诸多问题，值得我们借鉴英美发达国家的先进立法经验。

二、当前我国慈善募捐立法存在的主要问题分析

(一)慈善募捐法律制度结构存在缺失

从我国规制慈善募捐的立法现状来看，尚未有专门性的法律规范来调整全部的慈善组织的行为。从其他法律规范上来看，我国的《红十字会法》作为专门调整红十字会法律行为的规范，只是针对红十字会的整体慈善行为的活动原则、经费管理以及职责方面进行规范。我国的《公益事业捐赠法》，仅对依法成立的公益事业团体以及公益性事业单位的慈善捐赠行为进行了简单的规定，而对于民间组织的慈善募捐行为，我国目前并没有专门的法律规范予以调整。同时，《公益事业捐赠法》主要是对受赠人的权利和义务进行了明确的规定，而对于募捐行为本身，该法并没有进行全面的法律规制[4]。

我国目前法律对于慈善组织的调整仅仅限于国家公办事业性单位，对于民间团体慈善组织的成立、慈善募捐行为程序与监管没有法律规范予以完整的制约。从性质上来看，慈善募捐行为不仅与其他社会公共服务行为有所区别，也与其他公益事业有所区别。缺乏专业性的法律规范予以调整使得我国目前的公益募捐行为或者没有法律予以规制，募捐行为存在被人暗中操作、募捐款项被人以非法目的占有的风险，或者出现调整募捐行为的法律针对性不强，很难起到法律规制的效果。

(二)双重监管模式使得慈善募捐行为缺乏有效监督

我国目前慈善组织的管理采取了“双重”管理的体制，民政部门负责慈善组织的登记，政府及其相关的授权部门负责业务管理。另外，审计部门、财政部门对于业务范围内的慈善募捐款项的使用也有监督管理的权限。从立法目的上来看，这样的监督管理制度设计，尽管力求对慈善组织的募捐行为与募捐资金的使用实现全面监督管理，但是从实际效果来看，对同一组织的同一行为进行多头监督，可能造成对整个慈善募捐行为重复监管或相互推诿的现象。

对于民间慈善组织募捐行为与资金管理，目前我国在监管主体上基本上缺乏专业化监管，使得民间慈善组织募捐存在较多现实问题。根据我国《社会团体登记条例》与《民办非企业登记条例》，慈善组织的成立需要有挂靠单位，而挂靠单位大部分是红十字会等半官方的社团组织，或者是完全行政化的民政部门，这样的管理体制造成很多民间慈善组织难以自身成为合法的慈善行为主体，或者由于行政部门的管理效率低下，民间慈善组织难以展开有效的慈善募捐行为。上述问题阻碍了我国慈善组织尤其是民间慈善组织自身的发展，也影响了我国慈善事业的可持续发展。

(三)慈善募捐资金管理公众参与不够

慈善行为属于社会公益行为，需要社会公众的积极参与。因此，公众对于慈善募捐行为的认可度，直接关系到慈善募捐行为的发展。从我国目前的慈善募捐款项监管来看，不论是我国的“红十字会”，还是我国的财政行政部门，对于慈善组织募捐款项的使用都没有实现细致与完全公开。例如在2008年汶川大地震中，各地红十字会等官方组织大多只是公开了募捐的总数以及募捐的出处，而并没有对捐赠款项的用途明细进行公布。这与我国目前立法对于募捐款项使用公开缺乏明确的实施细则有着直接的关系。

(四)社会公众参与慈善募捐激励性法律规定有待完善

法律对于我国慈善募捐行为的调整，除了采用法律规范进行慈善募捐行为的管理和制约之外，还需要运用法律制度的预测作用，激励公民参与到慈善募捐行为当中。对此，我国相关法律制度中有所涉及。例如我国《企业所得税法》与《个人所得税法》，对于企业与公民从事慈善募捐行为都有税收优惠的法律规定，但是从实际效果上来看，并没有达到立法预期的激励社会公众与组织参与慈善募捐的法律效果。其原因主要有：一是从接受募捐的主体上来看，我国能够接受募捐的合法主体有限，只有中国红十字总会、中国慈善总会、宋庆龄基金会等二十余家合法接受捐赠的主体，并且只有在这些主体进行募捐才能获得免税凭证，这样就排除了社会公众或者组织向民间慈善团体尤其是小型民间慈善团体进行捐赠而获得税收优惠的可能性；二是根据我国《企业所得税法》，虽然企业进行慈善活动可以获得12%的免税优惠，但是目前根据该法的规定，企业本年度12%的尚未扣税的额度不能结转，超过12%的税额扣除额度也不能够结转至下年，这就在很大程度上打击了企业进行公益募捐的积极性；三是从个人募捐角度上来看，我国《个人所得税法》虽然规定进行慈善募捐可以在应纳所得税额的30%限额内进行退税，但是实际生活当中退税过程非常复杂，再加上我国个人所得税本身在征税过程中漏洞较多，所以通过目前《个人所得税法》中的相关规定难以达到预期鼓励慈善募捐的效果。

三、借鉴英美立法经验推进我国慈善募捐立法的未来发展路径

英美慈善募捐立法具有普通法系的通行做法，我国属于大陆法系，尽管在立法体例方面存在一定的差异，但由于目前两大法系呈现出互相融合的趋势，再加上慈善具有国际通行的行为规范，因此有机地借鉴英美发达国家在慈善募捐立法方面的先进经验，对于推进我国慈善募捐立法的未来发展路径具有很强的启示和指引作用。

(一)适当放宽慈善组织的准入门槛

我国目前慈善募捐的主要问题之一是公众的参与度不够，其中民间慈善组织参与慈善募捐遇到了各种门槛，特别是民间慈善组织的审批在我国仍然存在制度障碍。因此，我国未来慈善募捐立法可以适当放宽慈善组织的准入门槛，改变现在的双重管理模式，由统一机构进行规范管理。关于慈善组织管理机构的性质，我国法律应该将慈善管理组织的性质定位于社团管理组织，摆脱行政强制性干预，这样就可以避免对于慈善组织的多头监管或者各个管理部门相互推诿的现象。慈善组织在达到资金许可的条件下，向统一的慈善管理机构提出申请，由慈善管理机构进行全面审核。另外，我国可以降低民间慈善组织的准入门槛，基本上应当与公立社团组织成立慈善机构的准入门槛相一致，这样可以鼓励更多的民间团体参与到慈善募捐当中。

(二)加强慈善募捐的评级与公示

公信力是衡量慈善募捐是否能够达到其本身社会救济意义的重要维度。我国目前的慈善募捐立法，虽然对于公立慈善组织与基金会慈善募捐的使用建立了财务申报监督与公示制度，但是在公信力方面仍然存在着较大的缺陷[5]。基于此，笔者认为美国的慈善组织评级制度值得我们借鉴，通过制定相应的慈善组织评级标准，将募捐款项的使用程度和资金管理作为评级标准向公众进行公示，以此提高我国慈善募捐的公信力。另外，我国在慈善款项的使用和发放方面，尚未形成强制性的公开制度，因此未来慈善募捐立法需要细化公开内容，力求将每一笔款项的收支状况都进行公开，使得慈善募捐行为更加透明化。

(三)建立更为有效的慈善募捐激励制度

我国目前的慈善募捐激励法律制度尚未起到应有的作用。基于此，英美法律制度中关于组织和个人慈善募捐行为的优惠政策值得我们借鉴。在免税资格上，我们可以放宽慈善活动免税的门槛，简化程序，具体措施之一就是推进慈善组织注册制度，只要具备慈善组织活动资格，其就可以自动获得慈善募捐相应行为的免税资格，而在免税的税种和税率上，我国完全可以采取更为宽泛的做法。在慈善组织利用慈善募捐资金进行管理运用方面，我国可以在营业税上予以免税。在个人捐赠方面，可以将慈善捐赠行为作为完全免除个人所得税的免税资格之一，并且简化个人所得税免税程序。在免税的扣除比例方面，不管是个人还是企业，我国完全可以允许超额的慈善捐赠向下一年度结转，这样才能真正起到通过法律鼓励慈善募捐行为的指引作用。

参考文献：

[1]李晖,刘少威,潘相伶.英国慈善组织法律制度的借鉴意义[J].梧州学院学报,2008(2).

[2]巢莹莹,陈微.中外慈善组织政府管理比较及启示[J].经济师,2009(1).

[3]贾康.各国慈善捐赠优惠财税政策掠影[J].中国纳税人,2007(1).

[4]刘文光.我国公益慈善组织发展中存在的问题及其对策分析[J].行政与法,2009(1).

[5]杨道波.新中国慈善立法的回顾、评估与展望[J].河北法学,2013(5).

(责任编辑刘成贺)

收稿日期：2016-03-24

作者简介：於良晶(1991—)，女，湖北荆门人，福州大学法学院社会法学硕士研究生，研究方向：社会法、劳动与社会保障法。

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.03.008

中图分类号：DF391.3

文献标识码：A

文章编号：1008-3715(2016)03-0033-04

The Development Path of Chinese Legislation of Charity and Collection Looking from American and British Legislation Rules of Charity and Collection

YU Liang-jing

(School of Law, Fuzhou University, Fuzhou 350116, China)

Abstract：American and British legislation rules of charity and collection have got some successful experiences, which are mainly reflected in its loose admittance mechanism of charity organization, faultless legal supervision mechanism of charity and collection,sufficient tax revenue incentive mechanism and so on. According to the problems such as current imperfect legal system of charity legislation, lack of effectiveness of the double supervision modes, insufficient public participation and imperfect incentive laws, we should use the experiences of American and British, legislation relax the barriers to entry of charitable organizations, strengthen the rating and public charity, establish an effective charity incentive system, in order to build the sustainable development path for charity legislation in China.

Key words：charity and collection; British and American legislation; legislation rules