关于城乡低保标准制定的适度检验与对策研究

韩晶

[摘要]城乡居民最低生活保障制度，是社会救助制度中的核心项目。通过对山东省城乡低保标准理论与实践的适度检验，发现城乡居民最低生活保障标准难以满足居民的基本生活需求，其调整幅度与物价上涨水平、工资增长幅度差距较大，同时制度运行中的“附加福利”导致了“挤低保”现象。因此，当前亟须制定出符合中国国情的科学、规范、合理的城乡低保标准。

[关键词]低保标准；适度检验；附加福利；政策建议

[中图分类号]D 632.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）04-0048-06

我国城镇居民最低生活保障制度经过近8年的实践与探索，于2007年全面走向农村，成为整个社会保障体系中相对成熟、保障困难群体人数最多的社会救助项目。最低生活保障制度的实施有效地保障了城乡困难群体的基本生活，但制度在实施中也出现了保障标准低、养懒人及福利依赖等现象。因此，当前我国亟须制定科学、合理的城乡低保标准线。

一、最低生活保障标准制定的研究现状

在国际上，衡量贫困状况的标志是“最低生活保障线”。通常，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准，也有一些国家采用相对贫困线标准，如当一个家庭的收入只达到中等收入的50%～60%时，即被认为是贫困的。一定时期的最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查的基础上加以确定或颁布；或者以当地居民生存所必需的最低生活开支来表示；或者用与当地中等收入水平的一定差距来表示（吕学静，2007）。目前，国际上确定最低生活保障线的方法主要有生活需求法、国际贫困标准法、生活形态法、恩格尔系数法四种（孙光德、董克用，2000）。

除了上述四种传统测量贫困线的方法之外，还有另外三种方法值得进一步的探索，即消费支出比例法、马丁法、扩展线性支出模型法（张宝宝，2012）。

我国学者唐钧在对国际上四种主要测定贫困线的方法进行深入研究后，提出了将“生活形态法”与“市场菜篮法”结合起来的综合法，依据收入比例和恩格尔系数进行调整（孙光德、董克用，2000）。杨立雄将最低生活保障线划分为食物线和非食物线两部分。其中食物线以热量支出法计算，根据食品价格指数调整；非食物线以低收人群体的恩格尔系数计算，根据社会平均收入水平调整（杨立雄，2012）。肖云认为，农村最低生活保障标准的制定在实际操作中要以国家确定的贫困线为基础，结合恩格尔系数、物价指数以及财政承受能力等因素来确定农村最低生活保障标准（肖云、孙晓锦，2009）。童星、林闵钢基于客观相对贫困标准、客观绝对贫困标准、主观贫困标准三种贫困测量视角，提出了12种度量贫困的定量方法，包括收入等份定义法、收入平均数法、商品相对不足法、热量支出法、基本需求法、恩格尔系数法、超必需品剔除法、总支出与总收入之比法、编制贫困指数法、数学模型法、主观最小收入定义法和主观最小消费定义法（童星、林闵钢，1994）。陈珍珍通过对我国东、中、西三大区域的调查，得出我国最低生活保障线的制定主要有两种类型四种做法（陈珍珍，2013），即从消费的角度采用“菜篮子法”与上年度当地居民人均消费支出比例法，从收入的角度采用当地最低工资水平比例法与当地人均可支配收入比例法。莫泰基曾用10个指标对市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法和国际贫困标准法进行了优劣对比。唐钧在此基础上，结合中国的国情特点，采用12个指标对这四种常用方法进行了对比，得出这四种方法都是好坏参半，各有擅长。但市场菜篮法、国际贫困标准和生活形态法（14分）较恩格尔系数法（12分）略胜一筹（唐钧，1998）。

综上所述，不同的国家、地域及不同的学者分别从不同的视角阐释了最低生活保障标准制定的方法。从满足居民生存需求的低保标准出发，倾向于采用最低能量标准的市场菜篮法或者基本生活费用支出法、恩格尔系数法；从满足居民基本生活需求的低保标准出发，倾向于采用中等能量标准的市场菜篮法、恩格尔系数法，或者将这两种方法相结合；而从满足居民发展需求的低保标准出发，则倾向于采用收入比例法、生活形态法，或者综合法。由此，我们可以发现，低保标准的制定受地域经济发展状况、文化、财政实力与社会保障体系、配套制度建设、低保目标等综合因素的影响，难以在全国、某一省设定统一的低保标准线，但各地低保标准制定的原则、程序与参考指标应具有一致性。

二、城乡低保标准制定的适度检验一以山东省为例

（一）理论上的检验

最低生活保障线的制定、调整受当地经济发展状况、物价指数变化的影响，其衡量指标在理论上主要有最低生活保障消费替代率、收入替代率和最低工资替代率。总体而言，这三种替代率越高，表明最低生活保障水平越高，就业激励越低；反之则保障能力较弱，就业激励较高[9一

根据对《山东统计年鉴2012》相关数据的整理，可得山东省城乡居民在2008-2011年的最低生活保障消费替代率为25%～30%（该数值考虑了地区之间的差异），收入替代率为17%～23%，最低工资替代率为30%～40%。这三项指标与国内其他省区相比，处于中间层次；与山东省地区的生产总值及经济增长率在全国的排名相比，处于较低层次；与国际标准相比较，如贫困线为平均收入的50%～60%，还存在很大的差距。需要注意的是，以上数值的计算不包括与低保名额相关的附加待遇。

（二）实践中的检验

通过对2008年山东省各地城乡居民最低生活保障线标准及山东省城乡居民2008-2011年人均年收入、支出额与消费价格指数（见表1）的数据分析，我们可以发现：其一，按照2008年的收入替代率20%来计算，山东省城市的月低保线标准=17548.97×20%÷12≈292元，山东省仅有6个地市高于这一标准，而20%的收入替代率仅占国际贫困标准线的1/3。同理，也可依据城乡消费水平的替代率计算出月低保标准线。其二，2008-201 1年，城镇居民人均收入增幅=24889.80-17548.97=7340.83元，如继续按照收入替代率的20%计算，则到2011年山东省城镇低保线的调整幅度=7340.83×0.2÷12≈122元。这一数字与我们调查中的90元（每年平均增长30元，3年应连续增长为90元）相矛盾，说明山东省低保线增长幅度不及收入增幅。同理，也可以通过城乡的消费支出额来比较低保线的增长幅度。其三，按调查中的数字来计算，即山东省城市低保标准每年平均增长30元，农村每年平均增长20元，则低保线标准的相对增长率低于城乡居民消费价格指数。