我国财政转移支付绩效问题研究——以甘肃省为例

何延平



我国财政转移支付绩效问题研究
——以甘肃省为例

何延平

摘要：本文首先阐述了财政转移支付绩效评估的相关概念，在分析甘肃省财政转移支付绩效管理问题的基础上，初步构建了评价甘肃省财政转移支付的指标体系。并进一步提出了加强甘肃省财政转移支付绩效管理的对策及建议。

关键词：财政转移支付；绩效评价；甘肃省

一、引言

财政转移支付制度(Financial transfer payment system)是我国财政体制的重要组成部分。作为中央政府与地方各级政府之间权责与利益关系协调的重要政策机制，分税制改革以来，其在实现纵向和横向的财政平衡、基本公共服务均等化，区域经济协调发展等方面均发挥了重要作用。甘肃省财政支出一半多的资金都是来源于中央的转移支付，改革开放以来，在财政转移支付政策效益的推动下甘肃省经济飞速发展。但是，如此庞大的中央转移资金的管理制度是否完善，转移支付资金的分配是否合理、目标是否实现；与此同时，现行的财政转移支付制度又是否充分考虑到甘肃的经济基础、自然环境以及所处的重要战略地位等特殊性并达到横向财政平衡的目标，等等许多问题都需要研究。基于以上问题，本文试图通过全方位审视财政转移支付政策及其深层次发展问题，搞清绩效评价与之相关的关联问题，并在甘肃省财政转移支付效果评估的基础上，分析其具体的绩效，以期对甘肃财政转移支付提供相应的政策建议。

二、财政转移支付绩效评估的概念

研究财政转移支付绩效评估，首先需要弄清楚两个问题——其一，何为绩效评价；其二，何为财政转移支付绩效评估。评估的客体是转移支付，绩效评估是具体的评价手段，唯有清晰界定这二者的内涵及关系，才能建立有效的财政转移支付绩效评价体系。

(一)绩效评价

绩效评价(performance evaluation)是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对部门以及产生的中长期影响(既包括经济的影响，又包括社会的影响)，对应其职能的绩效目标实现的具体程度，以及对预算的执行效果进行系统性评估的一个过程。

(二)财政转移支付及其绩效评价

财政转移支付的绩效评价是包括从决策、审批到资金拨付、项目实施的前后紧密衔接的过程以及对其项目效果和社会综合效益的全方位的系统性的绩效评价。公共支出绩效评价要坚持“3E”原则，——经济性、效率性 和效果性的原则。但财政转移支付是一种无偿的公共支出，因此，不能完全按照“成本～收益法”原则，而应该从过程和结果两个方面入手，既注重资金分配标准、规模等方面的有效性；又要顾及公共服务均等化效果、资源开发利用的环保性。因此，财政转移支付绩效评价标准应遵循包括公平性(Equity)、环保性(Environment)在内的“5E”标准。

三、甘肃财政转移支付绩效管理存在的主要问题

(一)财政转移支付绩效评价的法律制度和监督机制不健全

我国上至国家下至地方地方层面，都缺乏对财政转移支付绩效评估的具体法律，因此，也就没有形成长效、科学的评估机制。当前，也只有国家财政部1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》来规范已显得力不从心。通过对甘肃省最近几年开展的转移支付绩效监督试点实际工作的分析，我们发现，一个较为突出的问题就是监督经验明显不足，基本上是一种摸着石头过河的状况。

(二)财政转移支付绩效评价的标准及指标体系不完善

需要明确的是，财政转移支付绩效评价标准体系的构建无疑是财政转移支付绩效评估的基础。当前，不论是我国还是甘肃省地方的财政转移支付绩效评价工作，尚缺乏相应评价标准，更不用说建立一套规范、逻辑一致的指标体系。如财务类型指标为主，缺乏非财务类型指标；只涉及历史类型指标，而缺乏长远价值类型指标；以及缺少评价社会可持续发展能力的生态环境指标。

四、甘肃财政转移支付绩效评价体系的设计

(一)甘肃财政转移支付绩效评价指标设的原则

(1)全面性与精炼性平衡原则。设计指标体系时在考虑转移支付对象层级性的基础上，还要兼顾转移支付内容的多样性，切不可顾此失彼。要本着直接与间接、短期与长效相结合的原则。可以预见评价工作是一项极其繁复的工程，指标越多，制定成本、决策成本、执行成本也越高，因此要兼顾全面性与精炼性平衡的原则。

(2)定量分析与定性分析相结合的原则。定性分析是定量分析的基础，在评价财政转移支付绩效时，应该坚持定性与定量分析相结合的原则，不可偏废。充分发挥定性分析在理论可行性分析、宏观环境分析方面的优势；在此基础上，通过构建合理的分析模型做具体的微观层面的定量分析。如此才能扬长避短，从而准确地反映财政转移支付效益状况。

(二)财政转移支付绩效的计量方法

构建财政转移支付绩效计量的标准，要在可持续发展理念原则的指导下，融合定量和定性两类具体指标，在衡量经济效益指标的设置上，要注重发展的可持续性。绩效的计量应针对绩效具体层面的内容进行合理、科学的界定，如下表(表4-1)。

表6-1　财政转移支付绩效计量内容的界定

在财政转移支付绩效评价的实践中，文件分析法和访谈法是主要的绩效评估技术和方法，综合运用财务方法、层次分析法和模糊综合评价法相结合的统计方法等，同时考虑将财政转移支付绩效内容进行细分，结合每一细分内容的特点选择不同的计量方法(表4-2)。

表6-2　财政转移支付绩效计量及其权重确定的方法

五、甘肃财政转移支付绩效评估的对策建议

(一)推进财政转移支付制度的法制化

各国转移支付制度的最大共性就是都有明确的法律依据。然而在我国尚未出台《财政转移支付法》之前，甘肃应积极探索由甘肃地方人大制定地区性的《甘肃省财政转移支付法》。以立法形式对财政转移支付的分配程序与方法等做出明确规定，以使财政转移支付绩效的评估有法可依。

(二)加强对财政转移支付绩效的审计监督

(1)规范合法性目标。在审计过程中，应根据两类转移支付的不同特点，设计并实施差异化的审计程序。一般性转移支付必须要通过同级人大和上级财政主管部门对预决算的审查和预算执行的实际情况监督来强化管控。对专项转移支付资金，在仔细审查项目的可行性报告的基础上，审查项目是否制定了科学严密资金管理制度。

(2)均衡性目标。一般性转移支付要评估资金运用的社会均等化效果，可通过指标体系中关于公平性类指标对其进相应评估。专项转移支付要评估资金使用方向及实施的最终效果，可以根据不同项目特点制定个性化的评估标准，对其实际效率、效果进行计算和分析。(作者单位：兰州财经大学)

参考文献:

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[2]申书海.财政支出绩效评价体系构成研究[J].财政研究, 2003,(7).

[3]刘凤伟.财政转移支付对地区经济发展差距的影响—以甘肃为例[J].财贸研究, 2007,(04)

[4]张恒龙，陈宪.我国财政均等化现状研究:1994一2004[J].中央财经大学学报，2007,(12).