创新社会治理背景下的互联网舆情研究及舆论引导*

邱 锐

(北京市委党校 公共管理教研部；首都信访规律研究中心，北京 100044)



创新社会治理背景下的互联网舆情研究及舆论引导*

邱 锐

(北京市委党校 公共管理教研部；首都信访规律研究中心，北京 100044)

我们已经进入一个网络民主的时代,政府要进行有效的社会治理,必须充分重视网络舆情。从创新社会治理的角度探讨互联网舆情研究的重要性和舆论引导的基本策略出发，政府应以积极、妥善、开放、包容的态度对待网络舆论监督；以社会治理的理念做好突发事件的舆论引导工作；科学分析互联网舆情，不断推进政府信息公开，实现与公众的良性互动，提升政府的公信力。

社会治理；社会管理；网络舆论；互联网舆情

党的十八届三中全会《决定》指出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这一重要思想体现在社会建设方面，就是提出了“创新社会治理体制”。社会治理与社会管理，一字之差，却是党的社会建设理论与实践的一次重要转变。这一治国理念的转变与互联网时代带来的民主推动力密不可分。互联网舆情无需政治动员即可自发形成有利于社会整合的共识，也可在短时间内积聚起削减传统权威和既有社会秩序的巨大能量。创新社会治理体制强调的正是双向互动、多元参与、合作协商、公开透明等理念。进一步做好现阶段互联网舆情的研究工作，将为社会治理有效推进提供更多、更准确的决策依据。

一、从社会管理到社会治理转变，将更加凸显互联网舆情研究的重要性

党的十八大把“社会建设”纳入到了“五位一体”的总体布局中,提出了社会管理创新；十八届三中全会又提出了“社会治理”的新要求。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差，既是理论和实践上的重大创新，也反映了从“管理”国家到“治理”国家的思维跨越。

所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。*http://theory.people.com.cn/n/2012/1022/c245417-19341622.html， 参见陈家刚：“从社会管理走向社会治理”，《学习时报》， 2012年10月22日。与社会管理相比，社会治理具有以下比较突出的特点，[1]这些特点也彰显了互联网舆情分析在社会治理中的重要性：

(一)社会治理更强调双向互动的特点

传统的管理体制将管理活动分为管理者与被管理者，注重管理者对被管理者的约束或控制，管理是一种从上到下的控制，上层发出指令，下属必须服从。在这种“一切皆决于上”的管理型社会治理模式下,行政管理体制是以官僚制为核心的，决策带有较多的经验主义的色彩。而在社会治理的局面下，政府与社会的关系，既有政府作为公共事务的管理者，从事管理、服务、控制等多方面的工作，也有社会对于政府的监督、督促、批评等众多的活动；既有从上到下的指挥，也有从下到上的反馈、参与。这种“双向互动”体现了现代的、文明的、法治的社会治理的理念。

近年来，这种新型的社会治理机制已经初现端倪：国家领导人直接和网民对话；职能部门开通政务微博；社会公共政策征求网络意见；通过网络对焦点事件进行监督等等。这一系列尝试也正基于政府决策者对互联网舆情的研判、考量。

(二)社会治理更强调多元参与的特点

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”“建立畅通有序地诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”*http://www.cnrencai.com/zhongguomeng/103291.html，2016年2月9日访问。

中国社会的良性治理，一定需要全体人民的共同参与。与群众切身利益相关的政策措施的出台,应当通过各种途径和形式,广泛听取群众意见和建议,使党委、政府的决策处于社会和群众的监督之下。建立畅通有序的群众利益表达机制也是化解社会矛盾的有效途径。根据这一工作需要，互联网舆情研究工作的根本目的将更加体现对网络民意的重视。

(三)社会治理强调合作、协商的特征

改革开放30多年以来，社会上明显出现了“不均等”和利益多元化的趋势。当前的互联网舆情也正是这种多级分离趋势的真实写照。由于社会、社区、小区中都存在不同的、众多的利益群体，所以，有时候很难形成一致的意见。例如，在微博平台上，房地产开发商“大V”对于房价的观点往往与普通网民的看法相去甚远，一些发言稍有不慎便会引发争议风波。又如对一些化工企业的选址，环保主义者、当地居民与科技专业人士的看法不同，极易引发舆论对抗。

社会治理中协商民主方法就是探索解决上述社会矛盾、社会冲突、社会纠纷、社会问题的制度性的办法。互联网舆情可以反映方方面面的多元声音，做好互联网舆情研究正是做出一系列妥善解决方案的基础。

(四)社会治理更重视公开、透明的治理方式

现代化的治理方式否定一切不公开、不透明、封闭的运作方式，而是采取公开、透明的治理方式。政府信息公开是现代国家治理的一条政治准则。政府信息产生和汇集的成本投入都来自纳税人，政府信息的“产权”本来就属于公众。同时，政府信息公开也是公众政治参与必不可少的前提。只有掌握一定的政府信息，公众才有可能据此判断政府的行为是否得当，政府的工作是否称职。政府信息越公开，国家政治越透明，公众政治意愿形成的根据就越扎实，社会治理的重点、指向和路径就越清晰。

在新型社会治理模式下,行政职能更多地体现为服务于公众,公民是社会的主人,公众有知情权,政务必须公开。互联网舆情正是公众对政府信息公开需求的直接体现，也是对政府信息公开效果的直接反馈。做好互联网舆情研究正是政府信息及时、公开、透明的重要前提。

二、当前网络舆论给我国社会治理带来的挑战

传统的社会舆论存在于民间,存在于公众的思想观念和日常的街谈巷议之中。随着互联网的发展,公众往往以信息化的方式发表各自看法,从而形成了网络舆论。网络舆论表达快捷、信息多元、方式互动,具备传统媒体所无法比拟的优势。网络舆论形成迅速,对社会影响巨大,会随着移动互联网而在全球范围内迅速扩散。在我国，互联网舆情已成为社会舆论的发源地和放大器，正深刻改变社会的舆论环境和舆论格局，产生巨大的社会影响力。

(一)互联网舆情热点持续增加，对社会舆论的影响不断扩大

近年来,我国网络舆论热点持续增加,一定程度上反映了社会紧张度的上升。一些互联网舆情事件暴露出一些地方政府处置乏力、常规民意表达渠道不畅等问题。大多数网络舆论事件的发源地在基层,但解决路径却依赖高层;对于事件的处理,网民大都对党政高层存在较高期待和好感,对基层则持失望和不信任态度,表现出显著的舆论落差。由于当前社会阶层分化,理想和现实的差距极易造成民众“相对的被剥夺感”,此时尤其需要民意表达渠道。如果常规的体现政府公信力的民意表达渠道出现阻塞,民意表达就会被“挤压”到道德约束、行政约束、社会秩序约束相对薄弱的网络世界中,以网络舆论事件的形式释放出来。因此，近年出现的网络舆论事件,也越来越表现出走出虚拟世界而影响现实世界的趋势。网络舆论正在成为一种推进、改变社会现实的民间强力，不可避免地成为对国家、社会稳定和发展产生巨大影响的重要因素。

(二)网络技术平台发展迅速对网络管理能力提出挑战

截至2016年6月，中国网民规模达7.10亿，互联网普及率达到51.7%，超过全球平均水平3.1个百分点；手机网民规模达6.56亿，网民中使用手机上网的人群占比由2015年底的90.1%提升至92.5%，仅通过手机上网的网民占比达到24.5%，网民上网设备进一步向移动端集中。随着移动通讯网络环境的不断完善以及智能手机的进一步普及，移动互联网应用向用户各类生活需求深入渗透，促进手机上网使用率增长。*http://tc.people.com.cn/n1/2016/0803/c183008-28606650.html，参见“中国互联网络信息中心(CNNIC)第38次《中国互联网络发展状况统计报告》”，2016年8月5日访问。

2013年以来，以微博、微信、新闻客户端等为代表，移动互联网在一些突发事件和公众议题上成为信息源，我国移动舆论场已经初步形成。2015年，以互联网、智能手机为代表的新媒体在影响范围上已开始超越电视、报纸等传统媒体，微博、微信、手机新闻客户端等，成为人们获取或传播信息的首要渠道。我们正从大众传播时代进入微传播时代。移动互联网的发展将进一步带来各种社交网络平台的裂变式发展，移动互联网平台的快速增长与变化对政府的互联网管理能力提出严峻挑战。

(三)微信谣言滋生对舆论生态环境造成巨大冲击

移动互联网使得信息传播加快，热点事件发生后，公众在极短时间内对有效信息存在大量需求，而因客观困难或主观意愿等原因，信息供给往往相对滞后，这种供需矛盾就给谣言的出现带来可能。中国社会科学院发布《中国新媒体发展报告(2013卷)》称，2012年1月至2013年1月的100件热点舆情案例中，出现谣言的比例超过1/3。移动舆论场，特别是私密传播的微信群、朋友圈，一度成为谣言传播的“重灾区”与“治理盲区”。[2](P60)据微信安全负责人表示，微信平均每天拦截的“谣言”多达210万次。[3](P52)

微信在快速发展的同时也带来了一些负面影响，如未经核实信息的随意转发、网络谣言的大量出现等，不仅损害新闻的真实性，有时甚至会危害到国家政治、经济安全及社会秩序和稳定。

三、社会治理背景下的互联网舆情研究及舆论引导策略

网络是现实的影子。在社会转型期，矛盾复杂多发，在群众关心的问题上，在涉及群众利益、公共权力的使用、社会良俗维护等问题上，互联网开辟了民意诉求新渠道，网络民意的“力量”在近两年愈发强大，正对现实生活产生越来越大的影响。做好互联网舆情分析和舆论引导工作，将有力地推升各级政府的社会治理能力。

(一)积极、妥善、开放、包容地对待网络舆论监督

网络舆论的兴起给政府工作带来了前所未有的机遇和挑战，对政府的社会治理能力建设提出了更高的要求；对提升执政能力、推动执政风格的开放、民主产生倒逼的压力。科学分析、应对互联网舆情正在成为民主执政、科学执政、依法执政的重要手段。

在传统的舆情观下，很容易将互联网舆情归入社会治理的“非理性”因素，视之为引发现实社会冲突的根源。传统舆情观痛感于互联网舆情带来的不利后果，有意或无意地忽略了导致社会冲突产生的真正原因，没有看到互联网舆情背后所深藏的民意，更没有看到互联网舆情与创新社会治理间的关联。

积极、妥善、开放、包容地对待网络舆论监督，是民主政治和法制建设的进步，更是一个现代政府和负责任政府应该具有的品格。在新媒体时代，全面了解互联网舆情，为决策提供依据；充分尊重媒体，坦诚对待公众，加强互联网舆论的正面引导，掌握网络舆论的话语权；以开放的态度看待互联网舆情，以娴熟的技巧回应网络舆情，让网络成为社会治理工作的得力助手，是政府提高社会治理能力的必然要求。

习近平同志在今年的网络安全和信息化工作座谈会上指出“形成良好网上舆论氛围，不是说只能有一个声音、一个调子，而是说不能搬弄是非、颠倒黑白、造谣生事、违法犯罪，不能超越了宪法法律界限。我多次强调，要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督作用。这一条，各级党政机关和领导干部特别要注意，首先要做好。对网上那些出于善意的批评，对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取。”*http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0420/c64094-28289000.html，2016年4月26日访问。

(二)以社会治理的理念做好突发事件中的舆论引导工作

目前我国的突发事件处理中，互联网舆情是一项重要指标。中国的互联网用户已经超过7亿，这一数量极为庞大的群体借助信息网络快速传播的路径，在极短的时间内汇集意见而形成强大的网络舆论，对热点事件形成高倍聚焦和“集体俯视”。这种影响往往还会延续到现实生活中，引发或助推现实的社会冲突乃至群体性事件。活跃而易冲动的网络舆论与当下的群体性事件有着密不可分的关联性。在近年来我国各地频繁出现的群体性事件中，几乎都伴有网络舆论这一特殊的行动催化剂。

今年4月19日，习近平同志在网络安全和信息化工作座谈会上发表重要讲话。在讲到领导干部要善于运用互联网时，他指出：“古人说：‘知屋漏者在宇下，知政失者在草野。’很多网民称自己‘草根’，那网络就是现在的一个‘草野’。网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去，不然怎么联系群众呢？各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑。善于运用网络了解民意、开展工作，是新形势下领导干部做好工作的基本功”。*http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0420/c64094-28289000.html，2016年4月26日访问。

突发事件的应对处理不单纯是纠纷解决和矛盾处理，更是一个追求“善治”的过程。网络舆论引导是当前突发事件处理中的重要内容，处理得当将有利于社会整合，处理不当则可能引发或放大现实的社会冲突。同时，网络舆论并非社会冲突发生的根源，而是社会冲突处理过程中可加以利用的一种较好资源。突发事件处理中对网络舆论的包容，有助于公权机构与公众之间形成良性互动，提升政府的公信力。从社会治理角度而言，对网络舆论的适度引导也是使其走向法治化不可或缺的要求。

(三)科学分析互联网舆情，不断推进政府信息公开

网络舆论既是引发政府信任危机的“催化剂”，又是化解危机的“灭火器”，体现了公众对公平、正义的期待。追求真相是网民对网络舆情热点穷追猛打的直接原因。由于常规民意表达渠道不畅通，传统媒体的舆论场功能未能充分发挥，我国的互联网承载着更多的民意表达、情绪宣泄功能。在信息公开化、行政透明化逐步推进的今天，能否通过互联网拓宽社情民意表达渠道，搭建快速广泛的沟通平台，正是对创新社会治理能力的考验。

在信息和知识成为社会发展的最重要资源的当代,公众有越来越强烈的获取真实、完整、可靠和及时信息的需求。政府在满足用户的信息需求方面负有主要责任,政府既承担着“统筹规划、组织协调、统一制度、监督指导”国家信息资源的宏观管理职能,同时也承担着具体的信息服务的任务。同时，推进信息公开对网络谣言的消弭也有着积极作用。系统地研究网络谣言，总结网络谣言特点，探究其产生的原因，也可以增强信息公开的目的性。

此外，比网络问政更积极的是网络理政。电子政务也是收集公众反馈信息和了解民情间接途径，为社会治理和政府管理模式改进提供了技术支持。电子政务所依靠的信息技术每取得一项新进展,都会推动电子政务走上一个新的台阶。搞好电子政务，是政府社会治理能力的直接体现，有利于树立政府良好的互联网形象。

(四)注重民生，做好社会治理工作

从根本上说，当下我国大多数互联网舆情背后所折射出的民意是由民生问题所引发的。民生问题是网民关注度较高的各类问题的总和。因而解决网络舆论危机的根本途径还在于处理好民生问题，这也是社会治理的长期目标。

在舆论引导方面，对这类网络舆论问题的引导既不能强制灌输，也不能强制屏蔽，而是要在虚拟世界构建和谐的公共领域，让社会主体充分参与到社会治理中来并共同讨论解决社会问题。在此过程中，社会管理者要及时进行相关信息的充分释放，从而对网络舆情起到合法、适度的引导，要既有利于社会整合，也有利于避免问题和矛盾的激化。(致谢：本文得到北京市委党校学科建设课题《新媒体传播概论》(项目编号：2015XKJ010)资助，特此致谢。)

[1] 李强.创新社会治理体制[J].前线,2014年,(1):20.

[2] 官建文等.中国移动互联网发展报告(2016)[M].北京:社会科学文献出版社,2016.

[3] 唐绪军等.中国新媒体发展报告(2015)[M].北京：社会科学文献出版社,2015.

责任编辑：鞠德峰

A Study on Internet Public Opinion and Public Opinion Guidance in the Context of Social Governance Through Innovation

Qiu Rui

(Department of Public Administration, Party School of Beijing Municipal Party Committee;Capital Correspondence and Visitation Law Research Center, Beijing 100044, China)

We have now entered the era of Internet democracy. The government must attach adequate importance to the network consensus to carry out social governance in an effective way. This paper probes into the significance of studies of Internet public opinion and basic strategy for public opinion guidance from the perspective of social governance through innovation. The paper upholds the ideas that the government should deal with the network consensus supervision with positive, appropriate, open and inclusive attitudes and handle the public opinion guidance work for emergencies in line with the concept of social governance. Internet public opinion should be analyzed scientifically and government information should be further publicized to carry forward the favorable interaction with the public and enhance the credibility of the government.

social governance; social management; network consensus; Internet public opinion

2016-07-12

邱锐(19 - )，男，上海人，北京市委党校公共管理教研部副教授，首都信访规律研究中心研究员，主要从事新媒体传播、网络舆情、网络安全问题研究。

C93

A

1672-335X(2016)06-0088-04