船舶油污防治的国内法思考——基于国际船舶油污防治的法律框架*

崔彩贤 邢帅超

(1.西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100；2.东南大学 法学院，江苏 南京 210018)



船舶油污防治的国内法思考
——基于国际船舶油污防治的法律框架*

崔彩贤1邢帅超2

(1.西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100；2.东南大学 法学院，江苏 南京 210018)

作为一种承载人类社会可持续发展的重要资源，海洋越来越受到人类的关注。中国是个海洋大国，中国“十三五”发展规划纲要明确提出要发展海洋经济，更要注重“加强海洋资源环境保护”，实现海洋生态文明建设，推进制度创新和体系建设。船舶油污是海洋环境污染和生态破坏的主要原因之一，国际社会签订了一系列条约对船舶油污进行规制。但船舶油污案件的管辖和规制最终主要还是一个国家国内法的主要内容。文章通过对相关国际法基本原则和制度的梳理、分析、提炼和借鉴，揭示了中国船舶油污法制的不足，并对健全、完善中国船舶油污的法制建设提出相应的建议。

船舶油污；国际条约；国内法制；防治；损害赔偿；海洋生态环境

环境污染尤其是海洋环境污染是当前国际社会最为突出、最为普遍和日益严重的社会问题，而船舶油污污染又是海洋环境污染的重中之重。可见，船舶油污对海洋环境的危害毋庸置疑。当前，国际社会签订了一系列全球性和区域性国际条约，构建了国际船舶油污防控的法律框架，越来越严格的船舶油污防治标准和制度相继建立。各个海洋国家也纷纷为本国的海洋环境保护增设法律制度，推动本国船舶油污法律防治制度的完善。中国是海洋大国，虽然自20世纪70年代开始才关注并日益重视海洋环境污染问题，并对此做了一些防治工作，但是，同欧洲国家和美国等发达国家相比，中国关于海洋环境保护和海洋环境污染的一系列法律相对滞后，特别是关于船舶油污的法律尚未与国际法同步，更不能与部分海洋强国健全的法制相提并论。虽然2010年国务院颁布实施了《防治船舶污染海洋环境管理条例》，但是该条理还不能很好地和我国防治船舶污染损害的具体国情相适应，因此中国海洋生态环境的污染和保护不容乐观，健全并逐步完善中国船舶油污的防治立法体系迫在眉睫。

一、船舶油污现状与危害

(一)世界船舶油污现状

表1 全球石油污染具体情况

表2 海洋石油污染来源途径及所占比例

据统计，每年流入海洋的石油为200×104t～2000×104t，约占世界石油总产量的5%。受运输方式和运输量的限制，其中2/3的石油是采用油轮经过海洋完成运输，仅油轮数量就超过7000艘，每年仅仅因油轮事故进入海洋的石油约150×104t。全球海洋石油污染(表1)非常严重，海洋石油污染来源及比例也各不相同(表2)。*该数据来源于http://wenku.baidu.com/link?url=9IXLf1-vbzZhzVugVd6YQcMCWchVvW4vDeqi6nEQ-Ok8rtFUXjXdF9srP8jj4AKRjiZLZ8BBISwcwaKlkZr_OZXnh0HBxvVw5wEjAddHUvq.

由表1、表2分析可知，不管是从污染源方面，还是从船舶污所造成的海洋污染比重方面，船舶油污对海洋环境造成的影响都非常大，船舶油污的比例几乎占了一半。

(二)中国船舶油污现状

随着中国市场经济的快速发展，石油需求量快速增长，而我国每年的石油进口均达到亿吨以上，这些石油大多数是依靠海洋运输来完成的。这样，大量而频繁的石油运输势必会造成船舶溢油事故发生的高风险。根据我国海事部门的调查，长江口、珠江口、渤海湾和台湾海峡这四个经济活动频繁的海域是我国目前沿海船舶重大溢油事故存在和发生的重灾区和危险区。据海事部门统计，早在1973-2006年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2635起，其中溢油50吨以上的重大船舶溢油事故共69起，总溢油量37077吨，平均每年发生两起，平均每起污染事故溢油量537吨，平均每年溢油约1685吨。虽然到目前为止，我国从未发生过万吨以上的特大船舶溢油污染事故，但是依然存在着特大特大船舶溢油污染事故的风险，[1]必须引起我们足够的警惕、重视和防范。

今年来，随着我国对外贸易经济的可持续发展，我国海洋运输的需求量不断增长，2014年中国海运贸易占世界海运量的比重达25%，是世界海运需求最大的国家。[2]同时，“海上丝绸之路”的复兴使中国海洋的国际战略地位更加突出，伴随而来的必将是航行于中国海域的船舶数量的急剧增加，这也意味着中国海域发生船舶油污的危险指数大幅提高。目前中国海洋生态环境的恶化趋势尚未从根本上遏制，而船舶油污更是海洋环境保护最难防控的工程，解决好这个已经不是简单的环境问题，更应上升到影响国家战略的高度。

(三)船舶油污的危害

1、经济损失严重。主要表现在：(1)随污染流失的数量庞大的石油资源；(2)为了恢复海洋生态环境所耗费的大量的人力、物力和财力；(3)对有关受害国和人员的经济赔偿。

2、生态系统失衡。船舶油污首先直接损害的是水质，其次是依水生存的海洋生物以及近海地区的动植物，最终可能导致整个海洋生态系统失衡。

3、旅游资源破坏。近海地区多为风景胜地，依靠旖旎的自然风光和湛蓝的海水吸引游客，而船舶油污污染近海环境，水质受损，沿岸景色和空气等必然会受到不利影响，近海旅游资源受到破坏。

4、人类健康受损。无数事实证明并将继续证明人类的健康与其所处的自然环境关系密切。环境污染造成人类健康损害已是不争的事实。人类取自海洋的各种资源对人类自身的各种损害已经通过各种方式表现出来，这种危害将是严重的和长久的。

二、国际船舶油污的法律防治

国际社会在船舶油污方面开展了广泛合作，积累了比较丰富的经验。分析国际防治船舶油污法制发展特征，几乎每次法制建设与修订都与船舶油污重大事故相联系，并呈现法律规范日趋严格的趋势。最早的《1954年国际防止海洋石油污染公约》仅仅涉及防油污标准，到《1969年国际油污损害民事责任公约》及其1992年议定书、《1969年国际干预公海油污事故公约》、《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及1992年议定书、《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其1978年议定书、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》及《联合国海洋法公约》等诸多国际条约陆续签订、生效，内容几乎包括了船舶油污防治的各个方面，是国际法众多领域中最为完善的领域之一。

(一)船舶油污管辖权

船舶油污管辖权一直是国际社会争论炽热化的焦点。当前国际社会的船舶油污管辖权已形成基本的框架。

船旗国管辖权。根据《联合国海洋法公约》的有关规定，各船旗国应针对预防、减少和控制船舶油污制定专门的法律规章，并且此法律规章应与国际社会普遍接受的规则和标准保持协调一致。船旗国享有对本国船舶油污行为的管辖权是以履行国际法赋予的保护海洋生态环境的义务为前提的。公约还以船旗国义务的形式规定了船旗国的执行权。[3](P385)船旗国管辖权制度对不符合有关规定的船舶不允许入海，可以在源头上对船舶油污进行防控。此外，船旗国管辖有利于保证法律关系的稳定性、行为后果的可预见性及判决的一致性。[4]从目前国际法约束船舶行为的现状来看，船旗国仍然对防止、减少和控制船舶油污具有无可替代的重要地位，且在实际管辖中也有得天独厚的优越性。

沿海国管辖权。为有效防止、减少和控制船舶油污，除船旗国充分行使管辖权并履行义务，沿海国也应该积极参与，共同承担海洋生态环境保护的责任。内水和领海是沿海国领土的组成部分，沿海国对该水域具备完全主权，当然可以在该水域内充分行使船舶油污管辖权。虽然国际法并没有将专属经济区和大陆架划归到沿海国的领土范围中，但国际立法从切实保护海洋生态环境出发，仍然赋予沿海国在该区域限制性的管辖权。沿海国的船舶油污管辖权无论是对于国家自身主权保护，还是对于海洋环境保护都具有重大的意义，这也是当代国际社会中沿海国管辖权有扩大趋势的重要原因之一。

港口国管辖权。港口国管辖权可以更好地弥补船旗国对船舶油污管辖的不足，其管辖权的主要表现形式是港口国监督制度，即港口国根据相关国际法规定，对过往本港口船舶的环保装置、防护设施以及国际社会普遍要求的有关证件进行检查核对，防止船舶在海上航行期间发生油污行为。港口国严格行使此管辖权不仅可以维护本国港口的环境安全，减少海洋环境污染，也能监督船旗国积极行使管辖权，督促其履行防止油污职责。在对船舶油污管制过程中，港口国在对污染行为取证、提起司法程序等方面，相比于船旗国和沿海国可能更为便利。总之，港口国的监督有“海上安全的最后防线”之称，[5](P1)作为海洋环境的最后守护者，在国际海洋法中的地位将会越来越突出。

(二)船舶油污的防止、减少和控制

《1954年防止海洋石油污染国际公约》是第一部关于防治船舶油污的国际公约，也是第一部国际环境保护公约，更标志着海洋环境保护的国际法开端。该公约禁止500吨以上的船舶在距离海岸50海里以内的海域或者某些特殊地区排放石油或者是含油混合物，对排放的油类混合物的油分浓度也做了规定。随后，该公约经过多次修订，逐渐扩大禁排区，直至取消了禁排区。对船舶的要求和含油混合物的标准和数量等诸多方面都有了更为严格的变化，凸显了防治船舶油污的坚定决心。

《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其1978年的议定书(即MARPOL73/78)是第一部全面性的防止船舶污的国际公约，其重要内容之一就是严格限制油污的排放量，通过控制船舶及设备状态和人员操作，以彻底消除有意排放油类，并将油类物质的意外排放减到最低限度。MARPOL73/78是营运船舶在海洋防污方面应满足的国际标准，无论对港口国、船旗国船舶防污的主管机关，还是对营运船舶以及船舶操作人员到整个航运界就海洋环境保护而言，都是十分重要的。[6]该公约对油船规定了更为严格的检查、检验和发证要求，对专用载舱、原有洗舱、清洁压舱的要求做了具体规定并适时做了调整。公约适用的所有船舶都必须配备排油监控系统、油水分离设施或者滤清系统等清洁装备。公约制订的标准具有很强的可操作性。目前，该公约在防止船舶油污方面适用性最广，其技术含量也最高，在国际社会产生普遍的影响，更直接影响各国在防治船舶油污方面的国内法规定。

(三)船舶油污防治的应急反应机制

所谓有备无患，应急反应机制在海洋船舶油污方面具有很大的必要性和实用性。《联合国海洋法公约》第199条对污染的应急计划有原则性规定：“各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故”。该规定不仅强调国际合作共同完善船舶油污的应急反应机制，也是对各国国内的应急反应机制的原则性要求。《1990年国际油污防备、反应和合作公约》(简称OPRC90)通过，该公约主要由油污防备规定、应急反应规定和国际合作规定构成。对于船舶油污而言，油污防备中要求缔约国制定油污应急计划，这些计划均应与国家应急系统相协调。应急反应规定中主要是油污报告程序和收到报告后如何迅速有效地采取行动。OPRC90最为重要的是，承诺在世界范围内进行溢油事故应急反应，各缔约国要向请求援助方提供设备和技术支援，此项要求是履行该公约的责任，使溢油防备反应在全球范围内的合作成为现实，这也是OPRC90在抗御溢油方面的一个新发展。当前已有许多国家建立了国家溢油应急计划，并有部分相邻国家建立了双边协议，有关国际公约也作了适当修正，以保持与该公约的一致性。

(四)船舶油污的损害赔偿

损害赔偿机制的建立并有效运行是防止船舶油污的保障，《1969年国际油污损害民事责任公约》(简称《责任公约》)和《1971年国际油污损害赔偿基金公约》(简称《基金公约》)，确立了油污损害赔偿的基本制度。

1、强制责任保险制度。国家有关法律法规要求船舶尤其是油轮对可能发生的油污染事故不论其是否愿意都必须参加投保责任保险。在《责任公约》中，任何不参加这个公约或不按照规定履行公约的国家，其船舶不允许航行在缔约国的港口。船舶所有人对因船舶漏油或者排油造成其他缔约国环境损害及损害产生的修复费用等，按照严格责任原则进行赔偿，如果船舶所有人故意造成或明知可能造成油污染而毫不在意，那么船舶所有人要承担无限制的赔偿责任。强制责任保险不仅明确船舶所有人的责任，更使船舶所有人的这种责任能够得到有效转移，并充分保障受害方得到有效赔偿。强制责任保险使船舶所有人的赔偿责任合法转移至保险人承担，使受害方的赔偿得到基本保障。国际法赋予了强制责任保险第三人直接请求权，即在发生船舶油污事故后，受害人可以不通过肇事船舶的被保险人，而直接向油污责任保险人要求赔偿，这样既能最快使受害方的损失得到补偿，又能减少因被保险人参与而引起的程序和费用的浪费。

强制责任保险的作用主要有：1)通过投保强制责任保险提高营运成本，提高从事高风险运输行业的准入条件，迫使部分没有经济实力的公司或老龄船退出航运市场，客观上减少了事故发生的几率；2)通过投保强制责任险以保证事故发生后受损方获得较为充分的赔偿，并通过引入直接诉讼原则而缩短获得赔偿的环节或时间。[7]

2、赔偿基金制度。《基金公约》规定如果船舶所有人因《责任公约》中的免责事项而不负责任或者债务人没有能力履行其全部赔偿义务，或者污染损害超过限额，国际油污赔偿基金将向受害者支付赔偿。[8]国际油污赔偿基金打破了传统的谁污染谁赔偿原则，实行污染者负责基础上的集体负担原则，即在事故肇事者负责赔偿的基础上，对其赔偿不足部分由所有的污染者共同负担赔偿责任。此外，国际油污赔偿基金实行赔偿限额制和对属于缔约国的船东提供涉及船东责任部分的补偿。

三、中国船舶油污法制现状及主要不足

(一)中国船舶油污法制现状

我国防治船舶油污的法律制度已初具规模，包括《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《防止船舶污染海域管理条例》和《油船安全生产管理规则》等一系列的法律制度。同时为促进我国法律与国际社会接轨，我国已加入1982年《联合国海洋法公约》、《1969年国际油污损害民事责任公约》及其1992年议定书、《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其1978年议定书、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》等众多的国际公约。另外，虽然《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》仅对中国香港地区有效，但2015年6月18日，中国油污基金使用管理的最高权力机构—中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会已在北京正式成立，这标志着中国油污基金的赔偿、补偿工作进入了运行阶段，国内油污基金瓜熟蒂落。[9]“他山之石，可以攻玉”，与国际法及部分海洋强国的法制相比较，中国船舶油污法律制度还有很大的完善空间。

(二)中国船舶油污法制存在的不足

1、专门立法缺位。中国没有防治船舶油污损害的专门立法，关于船舶油污的立法是依附于海洋环境保护的整体立法，零散不系统，针对性不强，并未充分认识到防治船舶油污的紧迫性。对于船舶油污防治的规定，不能为我国行使船舶油污防治提供充分的依据，在实际运用中难度大、可操作性不强。

2、损害赔偿评估制度中生态价值被忽视。我国以经济损失为标准对海洋污染赔偿进行评估和衡量，并未将海洋的生态价值包括在内。环境问题日益严峻的今天，这种评价标准只能治标，不能从根本上整治海洋生态环境，而且还有可能造成更大的环境问题和经济问题。

3、油污基金没有与《基金公约》相衔接。除中国香港外，我国并不是《基金公约》的参与者，可能造成缔约国船舶在我国以及我国船舶在缔约国的油污损害赔偿不能协调一致，甚至可能造成巨大的赔偿差异。其次，虽然我国船舶油污基金的赔偿、补偿工作进入了运行阶段，但由于该项工作刚刚起步，其相应的配套措施不完善，在实际赔偿过程中无章可循、操作不一时有发生，我国油污基金在对油污受害人、清污人进行赔偿、补偿的理论和实践方面均存在诸多问题。[10]

4、缺乏统一协调的实权机构。由《海洋环境保护法》可知，我国涉及船舶油污管辖的部门众多，缺少负责指挥调度的统一协调实权机构，在实际管辖过程中各自为政，部门间因利益冲突造成的相互争夺和相互推诿难以全方位、高效率开展防止、减少和控制油污工作。

5、尚未形成油污处理的市场运作机制。综合我国有关船舶油污防治的法律法规不难发现，我国法律强调政府对船舶油污防治的职能，忽视调动其他社会力量参与。突出表现在我国的油污处理工作主要是在政府参与下进行的，没有形成油污处理的市场运作机制，对市场经济参与油污治理的激励性机制并未建立，市场主体主动参与处理船舶油污的积极性不够。

6、刑事责任缺失。我国《刑法》第338条对“污染环境罪”做了明确规定，但针对船舶油污行为，该罪名形同虚设。我国海洋执法现状与立法现状及其相似，体现出过分的行政化倾向，对于船舶油污行为执法部门首先进行的是行政处罚，其次进行民事赔偿，然后船舶油污事件就不了了之，几乎没有油污的肇事者接受刑事审判。面对日益严峻的海洋生态环境和国家经济、政治的安全，刑事责任的缺失严重影响相关法律的执行，不能对相关人员起到警示和震慑作用，更不能提升公众的责任意识。

四、完善中国船舶油污法律防治的思考

(一)整合现有法律资源，统一立法。整合我国现有的法律资源，吸纳国际立法的先进之处，将有关船舶油污防止、减少和控制制度、应急反应制度和损害赔偿制度等相关制度统一规定，并配置相应的实施细则，避免过度的原则性规定。

MARPOL73/78将是中国能更好地执行国际标准、提高国际公约的履约水平，为中国船队能更好地满足国际公约的要求，最大限度地消除人为或是意外造成海洋污染的指导工具。[6]要使中国船舶油污防治法制建设取得实质性成果，并能向国际化靠拢，吸收MARPOL73/78中的有益成果是必不可少的。提高中国法律中关于船舶油污防治的标准，与国际标准同步甚至高于国际标准，因为我们面临的形势更为严峻。美国未加入相关的国际公约，一个重要的原因就是美国的国内法关于船舶油污的规定更为具体，法规中设定的各项防治污染标准也普遍高于国际水平，就国内防治船舶油污而言，美国不依靠国际条约而仅靠国内法就能取得卓越的成效。中国可借鉴美国此项法律立法思想，虽不必追求我国国内法标准普遍要高于国际法，但至少可以在若干污染严重领域推行，以尽快取得实质效果。

根据《海洋法公约》将我国具有船舶油污管辖权的区域全部纳入法律的控制范围，保证我国的管辖权行使，这是我国进行船舶油污防治的最根本的前提。美国先后制定并修改包括《海岸带管理法》、《海洋保护、研究和自然保护区法》及《清洁水法》等在内的多部法律，明确了作为沿海国对其领海和专属经济区内的船舶油污行为所具有的预防、减少和控制的管辖权。我国虽也有相关立法，但针对性、可操作性不强，笼统立法几乎是我国关于环境污染立法的通病，必须改善，对我国不同区域所享有的管辖权内容做具体详细规定，将有关国际公约特别是《联合国海洋法公约》中的有关规定国内法化。

除此之外，针对船舶油污防治，美国有《1990年油污法》，加拿大有《航运法》，欧盟有统一的标准执行和专门法令，英国将有关的国际法在本国内全面推行，日本和韩国等亚洲国家也有较为完善的船舶油污立法，我国也有必要统一相关的法律资源，朝着“船舶油污防治基本法”的方向努力。

(二)完善污染评估制度，纳入海洋生态价值。建立全面的赔偿制度，将海洋生态价值纳入船舶油污的损害评价机制中，避免只重视经济价值而忽略生态效益，不仅重视当前直接的经济损失，更要立足于海洋生态环境保护。经济赔偿只是防治油污的形式，保护海洋生态才是防治油污的根本，切忌避重就轻。为此，可以引入专家机制，在船舶油污赔偿评估时听取海洋生态专家的分析评价，为海洋生态后期修复留足必要的费用，甚至对需较长时间修复的海域，可责令有关船舶绕道而行，或者在该海域实行严格的监督检查制度，避免受到二次侵害。

美国《1990年油污法》中详细规定了六个方面的赔偿内容，包括了几乎所有的损害赔偿，它明确地将“自然资源”列入“环境”的范畴,规定可以向责任人提起因油污导致自然资源(包括相关的鱼类及其他生物、土地、空气、水等)的损害赔偿请求。[11]在船舶油污赔偿机制中，尽量借鉴、吸收别国成熟的规定，同时根据我国的具体情况完善相关的立法。

(三)适时加入《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》，全面防治船舶油污，完善我国船舶污染损害赔偿制度。虽然是否加入《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》一直都是学术界有争议的一个问题，但是最终加入该公约是一种必然趋势。笔者认为加入《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》虽然意味着我国的国际义务增加，但同时享有的国际权利也在增加。既可以保证其他缔约国船舶在我国海域发生油污事故时能获得国际基金充分的赔偿用于油污处理，又可以减轻我国船舶在其他缔约国海域发生油污染事故时的赔偿责任。鉴于我国国内的船舶油污基金工作刚刚起步，必须加快完善配套措施，统一标准，尤其要注重实施细则的完善，同时提高有关法律法规的地位，增加其效力，加大其执行力。

加拿大一方面加入《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》，另一方面又加强国内油污基金建设以弥补国际基金赔偿的不足，一旦出现油污事故，国内油污基金首先代付清污费和部分赔偿，然后再根据国际公约向国际基金追偿他们先行垫付的费用。这种机制将船舶油污控制工作放在首位，有效避免了因国际赔偿程序的复杂造成的污染扩大，同时保障了清除油污资金的来源。我国的油污赔偿基金制度可借鉴这种规定，为需要情况下的清污费和赔偿费提供双重保障。

总之，我们要学习美国和加拿大等国家立法者的立法思想，尽快地建立并逐渐完善自己的基金制度，这对船舶油污的防治具有长远和重大的意义。

(四)设立中央直辖的船舶油污应急处理机构，合理分配中央和地方资源。设立中央直辖的船舶油污应急处理机构，通过法律赋予其对船舶油污事故的统一管辖权，对各种突发或是长期无人管辖的船舶油污事故进行统一管理。合理分配中央和地方财力、人力、物力，集中解决严重问题。

美国的国家海洋与大气局是国家保护海洋环境的主要行政机构，是相对独立的机构，其下设若干部门接受调遣，共同保护海洋环境。同时，总统环境质量委员会监督国家环境政策执行。与中国的分区行政相比，美国更注重相关职能机构的良好协作，作为统一的领导机构，该机构的协调功能十分强大。日本具备健全的海洋管理体系，为中央和地方划分了明确的职责范围，避免了互相推卸责任，强化政府对船舶油污的应急处理职责。

我国应当建立一个具备强大协调能力的中央管辖机构，明确中央和地方对船舶油污防治职责的分工，加强中央和地方间的互动，协调相互配合开展工作的协作能力，有利于充分发挥各机构的功能。

(五)船舶油污处理领域引入市场机制，动员市场主体参与并保证其利益。我国实行的“谁污染，谁付费”政策使市场机制的建立和运行成为可能。通过法律规定，只要具备油污处理能力的市场主体均可参与到油污处理中来，推动清污市场化运作，国家可以设立专项资金进行扶持，但要用法律保证市场主体的充分竞争，并防止政府权力过多干预。当出现船舶油污事故，油污处理企业可主动与有关机构和事故肇事者联系，共同商定处理方案和有关费用，然后开始清除油污，有关机构可以监督处理是否符合相应的标准，事故肇事者可以查阅有关费用单据、节省有关费用。油污处理企业不仅可以得到有关处理费用的补偿，还可以从国家的扶持资金里得到一定补助，这就极大地调动了市场主体参与油污处理的积极性，加上政府机构的监督和肇事者的费用检查，既保证了处理效果，又减少费用开销。

(六)追究船舶油污事故肇事者的刑事责任，提高相关主体的责任意识。船舶油污事故多是由人为因素造成，刑法约束的缺失是造成肇事者海洋保护意识淡薄的重要原因。美国针对船舶油污事故的执法模式是“民事赔偿优先，刑事制裁断后”，[12]在保证受害者充分获得赔偿的基础上，发挥刑法应有的震慑功能。

既然我国《刑法》明确规定有“污染环境罪”，那么在海洋执法实践过程中，要坚决杜绝“行政处罚优先、刑事制裁缺位”的现象，[11]对于符合污染环境罪构成要件的行为，要依法追究刑事责任，使其接受法定的刑事处罚，发挥刑法对防治船舶油污行为和保护海洋生态环境应有的震慑力。建立健全社会全方位监督举报制度，防止因执法单位的包庇纵容造成肇事者逃脱应受的法律制裁。构建民事赔偿、行政处罚和刑事责任全面系统的追责机制，使潜在的肇事者充分认识责任之沉重，迫使其增强环保意识，完善环保设施，控制自己的行为是在法律框架内的自由。

(七)建立我国防治船舶油污的执法队伍，完善执法体制，提高执法能力和水平。制定船舶油污防治的法律是基础，而要想保证法律的有效实施，就必须以加强执法为保证。可是，由于我国目前没有专业的防治船舶污染的执法队伍，而是执法部门众多，根据我国的《海洋环境保护法》第5条的规定，国家环境保护部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主观部门、军队环境保护部门和沿海县级以上人民政府等六个部门作为我国防治船舶污染海洋环境的执法主体。[1]而且，我国专门负责防治船舶污染的队伍有海警、海监和海事三支。这样，由于执法部门和队伍众多而且分散，执法业务和权利出现交叉现象，如果彼此工作配合不好，关系协调不畅，就会出现谁都可以管，而谁都管不好的不利局面，很难达到良好的执法效果。这样，立法工作做得再好，也只是纸上谈兵。为了保证船舶油污防治的法律得到有效的执行，我们就必须像美国(设立海岸警备队)和加拿大(设立海岸护卫队)那样，专门建立一支专业的海洋执法队伍来负责船舶污染的工作，不断提高他们的执法能力和水平，以有效地防治船舶油污，保护好海洋环境。

[1] 李伟鹏.我国防治船舶污染海洋环境法律问题研究[D].东北林业大学，2012.

[2] 贾大山,徐 迪,杨秋平.新常态下海运发展特点分析[J].中国水运,2015，(7)：10-14.

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[6] 劳 辉.《1969年油污责任公约的1992年议定书》将对中国生效[J].交通环保,1999,(3)：41-42.

[7] 海上保险之海上强制责任保险问题细究[EB/OL].http://www.maxlaw.cn/l/20150731/824466647659.shtml.2015-07-31/2016-04-15.

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责任编辑：周延云

On Domestic Law of Ship Oil Pollution Prevention Based on the Framework of International Law of Ship Oil Pollution Prevention

Cui Caixian1Xing shuaichao2

(1. College of Humanities and Social Development, Northwest A & F University, Yangling 712100, China;2. Law School, Southeast University, Nanjing 210018, China)

As an important resource that hosts the sustainable development of human society, the ocean attracts more and more human's attention. China is a major maritime country, and not only does the 13th Five-Year Plan clearly call for the development of marine economy, but also focus on "strengthening the environmental protection of marine resources" to achieve the construction of marine ecological civilization and promote institutional innovation and system construction. Ship oil pollution is one of the main reasons for the marine environmental pollution and ecological destruction, and therefore the international community has signed a series of treaties to regulating ship oil pollution. However, the jurisdiction and control of ship oil pollution cases is eventually the main content of a country's domestic law. Based on sorting out, analyzing, refining and referencing the basic principles and the system of international law, the article reveals that there are some insufficiencies in China's legal system of ship oil pollution and makes recommendations to strengthen and improve China's legal system construction of ship oil pollution.

ship oil pollution; international treaties; domestic legal system；preventive treatment；compensation for damages；Marine Ecological Environment

2016-06-21

崔彩贤(1971- )，女，陕西合阳人，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，博士，主要从事法学和社会学研究。

D922.683

A

1672-335X(2016)06-0026-07