论海洋生态安全屏障建设：理论起源与制度创新*

白佳玉 程 静

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)



论海洋生态安全屏障建设：理论起源与制度创新*

白佳玉 程 静

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

随着海洋生态问题的的凸显，海洋生态治理也引起了各界的广泛关注。近十年以来，海洋生态安全已经逐渐从海洋环境保护向海洋生态安全屏障制度构建转变，起源于极限增长思维和可持续发展理念的海洋排污总量控制制度和海洋生态红线制度也成为现今构建海洋生态安全屏障的重要制度创新。我国已在这两项制度实践中作出初步探索，但要使得两项制度落到实处，有必要从海洋生态安全法律体系、海洋生态安全管理体制完善两个层面展开，并积极完善相关配套制度，以期促进海洋生态文明建设。

海洋生态安全屏障；增长极限论；可持续发展理念；总量控制制度；生态红线制度制

海洋生态安全问题源于人类不合理开发利用海洋环境和资源行为的无节制以及不可持续。人类不加限制地开发导致了海洋生态系统的急剧恶化，海洋生态安全屏障制度的构建迫在眉睫。近年来，人们已开始重新定位海洋生态安全与人类生存发展之间的关系，在遵循生态学原理和社会发展基本规律的指导下重新构筑海洋生态安全屏障制度，追求海洋生态安全与人类发展的和谐统一。

一、生态安全屏障的理论起源

“生态屏障”一词最初系我国环境保护工作实践的产物，至今在学界尚未发展出严谨的科学定义。适用文意解释，生态屏障即“某些具有特殊防护功能的生态系统；环境领域，即指某一区域的生态系统，能够满足或符合人类生存和发展的生态要求，能够为人类的生存发展提供保护性作用”。[1]海洋生态安全屏障同样包含了一定的相对位置关系，对于陆地来说不仅具有满足人类生存和发展所需要的生态功能而且能够对陆地起到屏障功能。同时，海洋生态安全屏障作用也主要体现在其生态系统的构造和功能能够满足人类的需求，包含了不同尺度和功能的要求，也囊括了生态系统对内外两个层次的需求。建设生态安全屏障是出于生态环境整体性保护的要求，[2]海洋生态安全的屏障作用不仅体现在提供涵养水源、净化污染、调节气候等服务，也在防止生态灾害和改善生态系统整体质量上发挥着重要作用，起到了保护近海陆地地区经济可持续发展的作用。[3]生态安全比传统环境安全的内涵更为丰富，涵盖了生态学、环境学、发展学等多方面的内容，亦是20世纪70年代以来极限思维和可持续发展理念在海洋生态问题上的新发展。

(一)生态安全与环境安全

“生态”一词从“Ecology”(生态学)而来，指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态。现代生态学在解释生态系统时将其定义为：“地球上所有的生物与环境共同构成了生态系统，在生态系统中，各种生物之间以及生物与非生物的环境因素之间相互作用，不断进行着物质交换和能量流动。”[4](P32)这也决定了人类与生态的正确关系定位：人类既不能站在生物圈外，也不能站在生物圈之上对自然横加干涉。“人类只能在生物圈中谋求与自然的和谐发展——即建立起能够互相适应、持续发展的互动关系，即最佳生态关系。”[5]这也是“生态”与“环境”的不同。环境强调客体对主体的效应，主要从环境污染造成的问题入手；而生态则阐述客体与主体的关系，侧重维护整体自然环境的安全和人类生存发展的权益。“安全”表达的是一种免于危险或威胁的状态，只有提及到风险达到了对主体形成威胁的程度时才会被称为“安全问题”。因此，人类最初思考“环境”与“安全”问题，考虑的是“环境安全”，“即与人类生存、生产活动相关的生态环境及自然资源基础(特别是可更新资源)处于良好的状况或不遭受不可恢复的破坏。”[6]在环境问题日益加剧和扩大之后，更多的人开始关注环境安全问题，最早明确将环境安全视为国家利益组成部分的是美国1991年的《国家安全战略报告》。*克林顿政府对于环境安全做了较为详细的说明：“当今没有收到污染的空气、可耕地、鱼类和其他事物资源以及曾经被认为‘免费’商品的水资源越来越少，竞相争夺这些资源对于世界的地区性稳定已构成了实实在在的威胁。对于环境的威胁各式各样：从人为的灾难或自然灾害，到由于工业污染、砍伐森林、物种灭绝、臭层破坏以及最终导致气候变化等对生态系统造成大规模的破坏，其程度严重到足以危及国际局势的稳定。”这一定义虽然提出了环境问题的存在及环境持续恶化的严重后果，但是其目的始终是出于国家安全利益视角的考虑，最终仅指出环境威胁对于政治性安全的影响作用，尚未在人与生态的关系上形成更为深刻的认识。

如果环境的破坏仅仅使人类生活感受到不便，那么生态安全问题便是基本生存都受到威胁的状态。当生态问题直接威胁到人类的生存和安全之后，人类为了保护整体的生态环境安全提出了“生态安全”的概念。生态安全同时涉及自然科学和社会科学的。广义理解的经典表述是美国国际应用系统分析研究所(IASA，1989)提出的定义：“生态安全是指人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会次序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全，组成一个复合人工生态安全系统。”[7]狭义的生态安全则是从生态系统的整体性考虑的，即狭义的自然生态系统的安全。社会学更强调生态系统对人类主体的意义，有将其定义为“生态安全是指维护生物与人的生存和发展处于不受威胁的状态，包括结构安全和功能安全，指自然生态环境能满足人类和群落的持续生存与发展需求而不损害自然生态环境的潜力的状态。”[8]而法学话语体系下的生态安全界定则是注重从权利义务层面进行阐述。例如环境法学上的海洋生态安全，被认为是通过法律来限制和约束人类开发利用海洋的活动，通过合理分配不同社会主体之间的权利义务来均衡人类社会与海洋环境之间的利益，进而实现海洋生态安全，使人类自身的生存安全也得到有效保障。一方面，海洋生态安全是从法律层面承认与保护海洋生态权益，另一方面，通过法律对人类活动的规制来实现海洋生态安全。与此同时，法律不仅仅是制度层面的构建，也应受海洋生态文明建设指引，法律制度设计须体现海洋生态安全的理念，这种理念的本质也是追求人与海洋的可持续发展。法律不仅仅是一种分配与平衡利益的工具，也为海洋生态文明的建设提供了法律支持。

基于上述概念剖析，生态安全的基本涵义体现在以下两方面：一是基于生态系统本身的特性来说的安全，即其内部构造是否失衡——涵盖生物、环境及整体海洋生态系统运行的安全状态；二是人类需求意义上的生态系统是否安全，即生态系统能否满足人类生存发展的需求。而人类作为生态系统的主体，不仅是提供生态系统服务的对象，更是实现海洋生态文明的责任主体。生态系统本身是能够通过反馈机制实现自我调控以维持相对的稳态(homeostasis)，海洋生态安全状态的实现也就是外来干扰不超过海洋生态系统自我调控能力的极限。这种极限思维的思考模式不仅是生态系统本身客观性质的体现，也是实现人与生态可持续发展的必然要求。这一极限思维早在上世纪70年代就有学者提出并运用，梅尔斯等人提出的“增长极限论”也是海洋生态系统安全维护的理论原点之一。而海洋生态系统与人类发展的关系不仅是人类保护海洋生态环境的根本起点，也是可持续发展观念在海洋生态安全保护领域的新拓展。

(二)增长极限论与可持续发展理论

海洋生态安全的一个明显标志就即人类活动未破坏海洋生态系统自我调控体系的极限，也就出现了以极限思维实现生态安全的理论。1972年，罗马俱乐部的研究报告《增长的极限》一书中提出了“增长极限论”，梅尔斯等人指出地球资源和生态环境承载力都是有限的，如果不加节制的使用，终将有一天达到增长的极限而使世界经济失去支持而崩溃。尤其是人类的活动一定会很快达到污染最大限度。这样的生态环境极限的预测促使人们一方面努力探索“生态极限”的具体界定，另一方面也积极进行生态环境维护和修复，试图将人类活动控制在生态承载力之内。增长极限论引发了我们关于增长与发展、当下与未来的思考，给予我们有益的启示，也成为了当今生态安全屏障制度构建的一大理论基础，其中的“极限控制”、“全球均衡”等理论也成为海洋生态安全屏障具体制度构建的灵感来源。在构建海洋生态安全屏障制度时，设置资源开发利用和污染排放的极限标准作为人类活动的外部底线是当今海洋生态安全保护的新理念。

“增长极限论”的提出不仅使人们更加重视日益严重的生态问题，也促使人们开始思考生态与人类发展的关系。增长极限论不仅提出了思考人类发展模式的新方式，也是人类发展观念转向“可持续发展”的重要里程碑。1985年联合国环境规划署发布《关于可持续发展的声明》，将人类的发展定义为“满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展”。这也标志着人类对生态安全与人类发展相互关系的认知的转变，实现了从单纯地保护环境、解决环境污染上升到了维护人与生态共生的可持续发展的阶段。

生态的恶化不仅仅是对当代人的生存和发展产生严重威胁，还将对人类子孙后代的安全构成威胁，生态安全问题是关系到人类社会持续生存和发展的大问题。要实现可持续发展，从广泛认可的概念来说，就是实现“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。从这个意义而言，可持续发展的核心和基础就是生态安全。海洋生态安全是可持续发展理念在海洋生态保护方面的新发展，要求人们更多地关注海洋生态系统将来的风险，要求人们在对海洋环境产生负效应之前就制定政策并采取行动，以保证生态环境的服务功能和对人类的支持作用。可持续发展的“外部响应”是处理好“人与自然”之间的关系。人的生产与生活，都离不开自然界的物质基础，离不开物质资源和生态服务的供给，如果没有人与自然的协同进化，就不可能实现可持续发展。[9]可持续发展的“内部响应”是处理好生态系统内部的关系。即通过对生态系统自身的维护和对人类外部活动的限制调解生态系统内部平衡。国家《生态保护红线划定技术指南》中也明确定义生态安全是指“国家或区域尺度上，生态系统结构合理、功能完善、格局稳定，并能够为人类生存和经济社会法治持续提供生态服务的的状态，是国家安全的重要组成部分。”[10]实现海洋生态安全的可持续发展，也是要从海洋生态系统内部稳定和控制人类外在活动两个方面着手，双管齐下，积极构建海洋生态安全屏障制度。

二、海洋生态安全屏障的制度内涵

海洋生态安全是一种状态而非一种活动，海洋生态安全屏障制度既要维护海洋生态系统的良好运行，又要确保海洋生态服务功能的作用得到有效发挥，其具体构建蕴含了海洋生态系统内部平衡和人类主观能动性积极发挥的双重需求。

(一)海洋生态安全屏障的内部响应——海洋生态系统的平衡

海洋生态安全屏障作用的基础是海洋生态环境的安全，即海洋生态系统自身的安全，这是海洋生态安全屏障制度的内部响应。

海洋生态系统是“海洋生物种群与非生物环境相互依托、相互作用的庞大动力学系统，包含着生物过程、生物地球化学过程、地质过程、物理过程等的叠加过程及其非线性相互作用，具有高度的复杂性。”[11]物质的高度流动性和多变性是海洋与陆地的区别。从微生物光合作用为基础向上传递而形成的复杂又严密的海洋生态网也与陆地上主要依靠植物光合作用支撑的生态系统完全不同。但是与陆上生态系统类似，海洋同样通过自身反馈机制(feedback mechanism)实现自我调控以维持相对的稳态(homeostasis)，海洋生态系统的内部平衡即不超过海洋生态自我调控形成的稳态的平衡。

生态系统能够通过正负反馈维持自身的稳态，*正反馈(positive feedback)即指系统中的部分输出通过一定的路线变成输入，起到促进和加强的作用，例如生物越长越大和和种群数量的不断上升。负反馈(negative feedback)是指输出反过来削弱和减低输入的作用，例如生物通过行为机制来控制种群密度等。但是其自我调控的能力存在极限，当外界压力超过限度时，生态系统的自我调节能力就会随之降低，甚至失去作用，此时生态平衡遭到破坏，生态系统趋向退化甚至可能导致整个系统的崩溃，这个限度就是所谓的“生态阈值”。因此，实现海洋生态系统的内部稳定就是对生态系统的干扰与压力不能超过“生态阈值”也就是海洋生态系统的环境承载力。

海洋生态承载力包含了海洋生态系统的自我调节、环境供给能力和人类活动对环境的压力两个部分，学界常以资源可持续供给能力、生态环境纳污能力、人类支持作用和生态弹性力四个方面来界定。[12]但是，以资源的可持续供给为例，基于生态系统稳定角度的资源承载力是适度开发下的承载力，对资源的供应既有量的要求也有质的要求。海洋纳污能力也是如此。必须指出的是，海洋生态系统的内部稳定显然不是生态阈值所体现的极限思维在生态保护领域的应用，而是海洋环境承载力基础上的系统稳定。海洋环境承载力取决于海洋生态系统自身的结构和功能，也是我们进行海洋生态安全保护的一项框架性约束标准。

海洋生态安全“阈值”的存在，是设计制定相关法律制度的依据。即以海洋生态安全阈值为依据，将人类活动的程度规范在海洋环境承载力限度之内，这就要求在法律制度设计中要遵循生态承载力极限规律，严格设立法律禁止条款，保障海洋生态安全良性循环。人们在实践中实行的例如捕捞控制制度、排污总量许可制度等都是以此为根据的。海洋生态系统为人类活动设置的极限边界，也是人类实现海洋生态系统稳定平衡的外部底线。

(二)海洋生态安全屏障制度的外部响应——海洋生态的可持续发展需求

海洋生态安全屏障制度构建的价值取向是对人类生存与发展活动的支持，即海洋生态安全保护的主观目的是实现海洋生态与人类的可持续发展，这是海洋生态安全屏障制度的外部响应。

海洋生态环境承载力的客观存在是海洋生态系统自身条件的限制，然而海洋生态安全屏障构建也必须考虑生态系统的主体即人类活动的影响因素。人类活动对海洋生态的影响主要体现为对环境造成的压力和对人类维护环境的行动两个方面。压力因素与人口、经济发展有密切联系，主要表现为人类对海洋资源的开发利用程度和对海洋环境的污染物排放活动等。此外，人们的海洋意识、生活方式和国家意志等因素也会对海洋生态安全产生影响。这些外在因素的影响程度均通过人类主观能动性的发挥可以得到限制或者改进的，人类的活动与海洋生态安全的构建息息相关，人也是海洋生态安全屏障制度构建的主体。调整人类活动的方式可以大大提高海洋生态承载力。比如减少对海洋生态压力较大的工业生产，限制污染物排放，优化资源配置和利益分配等等，这些都可以通过法律、政策等调控制度得以实现。另一方面，人类对海洋生态的调控作用也体现在科技进步对海洋生态安全的影响。通过科技进步不断发现新能源、提高废弃物回收利用率、提高海洋生态管理水平等都逐渐成为一些国家和地区经济与生态保护的主导方向。

海洋生态安全屏障作用是通过生态系统为人类提供的服务得以体现的，生态安全未受破坏的一大体现就是生态系统的服务功能处于正常水平。当生态系统服务功能出现异常时，通常表明其已经遭到了破坏。海洋生态服务功能依照其性质和作用可以大致分为四类：供给服务、调节服务、文化服务、支持服务。这些生态服务功能都与人类生存和发展的利益密切相关，我们进行海洋生态安全管理的目的也主要是围绕海洋生态服务功能从两方面切入：一是维持和提高海洋生态系统的生态服务功能，二是对受到损害的生态服务功能进行人工修复。生态环境提供的服务能够满足人类活动的需要是我们进行海洋生态安全保护的最终价值追求，只有这样才能实现人与海洋的最终和谐与可持续发展。

三、海洋生态安全屏障制度之经纬

海洋生态安全屏障的概念强调了一种耦合了人与生态关系的复合生态系统，一方面，它强调从海洋生态安全自身角度出发，以海洋生态承载力为底线来限制人类活动；另一方面，它也十分注重海洋生态服务功能的维护以实现人类的可持续发展。这就意味着，在构建海洋生态安全屏障的过程中，海洋生态承载力和海洋生态服务功能构成了制度建设之“经度”和“纬度”，海洋生态安全必须将人类活动限制在海洋生态承载力之内，同时必须以海洋生态服务功能的维持作为行为的标准与目标。在实践中，海域排污总量控制制度和海洋生态红线制度成为践行这两项准则的新举措。我国目前的立法体系中对这两项制度的规制还存在诸多问题，未来可以探索推进以《海洋环境保护法》为核心的完善相关立法的进程。

(一)海洋生态安全屏障的“经度”构建——总量控制制度

海洋生态承载力在海洋治理中最显著的制度体现即总量控制制度。海洋具有一定的自净能力，但是海洋的环境容量是一种有限的可更新的环境资源，如果海域排污量超过了环境容量，将导致环境污染，不仅使海洋生态服务功能将受损，近海地区其他区域也可能会受到影响。外来入海污染物是造成海洋生态破坏的主要原因，归纳各类入海污染源，包括陆源污染源、大气沉降污染源、海水养殖污染源、石油平台污染源等，其中陆源污染源占到入海污染物总量的85%以上。[13]因此，严格控制入海污染物总量、种类，构建完善的总量控制制度以保障海洋生态安全屏障迫在眉睫。

目前在海洋生态保护领域，总量控制的应用主要集中在污染物总量控制。我国已建立了一套基本的入海污染物总量控制流程：“确定海域环境质量控制目标→调查入海污染源，并计算海域环境容量→污染物允许排放总量优化分配到各污染源→确定排放总量的削减与总量控制方案→总量控制的反馈。”[14]此外，以总量控制制度为基础的排污权交易制度也在逐步推广，也就是在排污总量定额的前提下，允许排污主体在市场中交易排污限额，从而以市场调节实现入海污染物排放成本最小化，从而实现海洋环境容量资源实现高效率配置。

实然层面，我国海域排污总量控制制度的实施存在诸多问题有待完善：首先，法律法规缺失或者不完善。我国目前只是在《海洋环境保护法》中原则性地规定了总量控制制度，缺乏具体措施、程序等规定，可操作性不强；《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》针对性强，未出现针对重点海域的总量控制制度的立法，也存在立法效率较低的问题。其次，配套制度有所缺失。总量控制制度不仅涉及到污染物排放控制，从排污总量控制制度的流程来说，海域排污总量分配制度、排污许可证制度、海洋排污交易制度、排污检查监督制度、海洋生态补偿制度等都是急需建立或完善的配套措施，目前这些具体配套制度的规制较为混乱，同时也导致了相关体制机制效率低下。再次，主体责任制度不完善。一方面，违反总量控制排污的企业或个人等主体的责任追究有待细化，目前的罚款、限期治理等过于粗放，治标不治本；另一方面，对于负有监管责任的部门和管理人员不够明确，也出现了地方政府官员片面追求经济增长而漠视海洋环境污染的现象。

(二)海洋生态安全屏障的“纬度”构建——生态红线制度

“红线”原意为国家划定各种用途土地的限制边界，环境保护领域引入这一概念之后，在实践中发展出了对各种资源和保护区域的概念，例如耕地红线、水资源红线等，此种语境下“红线”不仅代表着空间的约束性也带有了数量标准限制的含义，即其概念逐渐“从空间约束向数量约束扩展”。[15]“生态红线”概念首次出现在2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中，提出了“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”的设想；此后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专门论述了“划定生态保护红线”。2015年5月，环保部正式发布《生态红线划定技术指南》(下称《指南》)，为全面实施全国生态保护红线划定、保障国家和区域生态安全作出指导。红线制度已经成为我国生态文明建设的重要内容。

海洋生态安全作为国家安全的重要组成部分，海洋生态保护的重要性不言而喻，海洋生态红线也成为我国海洋生态安全屏障制度建设的新举措。与陆地上的耕地不同，海洋由于其特殊的地理特性，无法适用传统的土地流转的方式来进行不同区域的空间置换从而实现不同区域的休养生息，海洋生态系统的红线制度是需要综合考量生态系统服务、生物多样性以及资源开发利用等种种因素的，也不是与耕地红线一样单纯设定一个全国性耕地保有面积红线就能实现的制度。[16]《指南》中指出：“生态红线是为了保护重要生态功能区，以及陆地和海洋的生态环境敏感区和脆弱区，是在主体功能区划的基础上，经政府批准公布的生态保护范围界限，红线范围内的区域将被严格限制开发，严格执行生态修养生息政策。”可见我国在海洋生态环境持续恶化之后，对新型生态文明建设的需求。一方面，我国社会还在经历大规模、高强度的工业化和城镇化的发展，另一方面，一些重要的、生态脆弱的生态区域极易受到社会发展的冲击，因此，我们必须立即对这些特殊区域采取严格的保护和生态修复措施，保证这些地区的生态系统和生态服务功能不会受到不可逆转的损害，从而为非生态红线区域的社会经济发展提供支持和重要的生态安全屏障。

虽然已经有确定的政策指引和规章导向，但是“生态红线”制度实际落实仍然存在诸多问题。《指南》对红线划定的原则、流程、范围等问题进行了详细的界定，这为建立系统、完备的生态红线制度提供了基础。但是，红线的划定只是手段，严守红线才是最终的目的。红线划定主要涉及技术问题，而要使生态红线真正实施并发挥作用则是一个上层制度设计的问题。目前国家还仅仅是以行政手段推动生态红线的进展，而从真正的政策执行的角度来说，海洋生态红线尚未达到实际操作层面的执行性：(1)《指南》仅仅针对的是生态功能红线划定问题，对其他领域没有涉及(如红线的监测、维护、职能分配、责任追究制度等)；(2)生态红线划定还是建立在之前已经颁布的《全国主体功能区规划》基础上，而该规划只对全国主要的功能区进行了宏观划分，对需要依据生态敏感度进行精细划分的红线制度几乎没有借鉴意义；(3)虽然在国家公共政策中体现了红线制度的权威性和重要性，但是我国目前尚未出台有关的法律法规，甚至也没有相应配套措施或者实施办法。部分省份虽然在积极主动的落实有关红线划定的具体措施，但是没有政策或法律上的强制、激励措施对地方政府来说是没有强制执行力的，很难保证红线制度能够得到真正实行。[17]《环境保护法》虽然在我国环境保护中起到了基本法的作用，但是也无法为生态红线的具体实施提供法律依据和支撑。在当前的境况下，生态红线的真正落实还是亟须从政策视角转向法律视角，从实体法和程序法两个方面着手完善我国相关法律体系，实现生态红线法治化。

(三)以《海洋环境保护法》为核心的立法完善建议

从上文的阐述中可知，总量控制制度和生态红线制度作为海洋生态安全保障领域两项重要的制度都存在许多共性的问题，例如相关立法缺失、效率层次低；配套制度不全、可操作性差；缺乏程序性规定、内容不全面等等。在《海洋环境保护法》面临修改之际，也可以积极探索以《海洋环境保护法》为核心的立法完善过程。

首先，细化《海洋环境保护法》中相关制度的实施依据。最新修订的《环境保护法》中规定了关于总量控制和排污许可、按日连续处罚等新的实施制度，并首次划定了生态保护红线，但是部分环境保护制度实施依然缺乏法律依据和具体实施细则。就排污许可证制度而言，虽然《环境保护法》明确指出排放污染物需要取得相关许可证，对于未取得排污许可证擅自排污的企业，首先可以要求其停止排放，若拒不执行，可对相关责任人处以行政拘留的处罚。这一规定看似严格，但从实践来说，由于我国没有有关排污许可证的管理法规，仅有《环境保护法》的规定缺乏可操作性。此外，《环境保护法》中涉及的资源环境生态红线制度、综合预警督查等都没有实施性法规。因此，可尝试以《海洋环境保护法》或者其他的行政立法、地方性法规等形式对具体制度实施措施、标准、规范、技术规程进行细化，强化制度可操作性。应当根据新法规定和实施的具体情况，及时制定或修订相关法律法规，消除法律规范之间的不协调现象。另外，我国生态环境的管理仍按照环境要素来划分，难以体现环境管理的整体性和系统性，尤其是海洋环境管理上存在职权重叠、互相推诿等问题。各级环保部门受制于地方政府，往往无法真正实施环境监管职能。因此，也有学者提出“在未来可以尝试突破部门分割式管理，建立由专门履行环保职能的部门统一行使生态红线区域环境监管治理的模式。”[18]当然，对于目前存在的管理部门林立、职权不清的问题，也可通过在立法中予以梳理和划分的方法解决，最终形成多层次、有重点的完整法律体系。

其次，积极完善相关配套制度。法律的生命在于实施，在相关法律制度建立之后，配套措施也应当及时跟进。实施总量控制制度和红线制度牵涉面都十分广泛，涉及环保、海洋管理、水利等等部门，需要个有关部门通力合作，实现互相配合、资源共享、互相监督。尤其是排污权交易制度、生态修复和生态补偿制度等特色机制的都已经在《环境保护法》中有所规定，相关配套措施也应当及时跟进。同时，改革经济社会发展考核评价机制。现有的经济社会发展政绩考核体系缺乏生态文明建设指标，无法平衡经济发展和海洋生态保护造成的矛盾，不利于海洋生态安全保护。因此，要将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展评价体系，才能使之成为海洋生态文明建设的重要导向和约束。

最后，强化法律责任追究机制和其他程序性规制。确定细致可行的责任追究机制是法律实施的有效保障。最新修订的《环境保护法》对严重违法行为人处以行政拘留甚或追究刑事责任，但就目前情况而言，查办海洋生态污染较之陆地环境污染案件的难度更大，在具体的取证、审判等各个环节的具体操作也缺乏法律规制，使得这一规定在现实中的实施效率较低。不仅需强化刑事责任追究机制的法治进程，推进环境司法的区域性乃至全国性的合作亦十分必要。《海洋环境保护法》的修改中也应当对新《环境保护法》规定的“刑事责任”等制裁制度予以回应，在立法时对相关责任追究机制做出具体规定。地方性立法也可以出台相关的规章、办法强化海洋环境污染责任追究制度的实际可操作性，真正达到预防和治理海洋环境污染的目的。

此外，提升公众参与力度是实现海洋生态安全的社会基础。不仅可以在相关法律法规、配套制度的制定和实施中吸纳公众的意见，在海洋排污控制和红线制度的维护、监管中也可以强化公众参与，调动社会各界的积极性，使公众能够参与到与自身利益切实相关的海洋生态安全保护的过程中，成为海洋生态文明建设的有生力量。值得一提的是，新《环境保护法》增加了“环境公益诉讼制度”。从条文的规定来看，我国这一制度主要是借鉴国外环境公益诉讼制度，但是从对环境公益诉讼的主体资格的限定上可以看出我国目前对此还是持有相对保守的态度，*根据《环境保护法》第58条的规定，只有依法在设区的市以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织才可以成为环境公益诉讼的合格主体。这一限制性规定显然是对环境公益诉讼主体的大幅度缩小，也体现出目前立法较为谨慎的态度。对于能否对行政机关的不作为行为提起环境公益诉讼的问题也没有正面涉及，在将来的进程中可予以细致的规定。

四、结语

保障海洋生态安全不仅是实现可持续发展的必然要求，也是国家安全和国家利益的重要组成部分。[19]不论是出于维护脆弱的海洋生态系统的考虑，还是基于促进经济、人类社会的可持续发展的立场，均要求我们积极保护海洋生态安全，充分发挥海洋生态安全屏障作用，实现发展与生态保护的协调统一。新修订的《环境保护法》已经出台，《海洋环境保护法》也面临修改，一方面，我们可以着重于这两项上位法的生态红线制度、总量控制制度等的立法完善工作；另一方面，也应当加强地方性立法和相关配套措施和制度的构建，完善海洋生态安全法治体系建设，梳理海洋生态安全管理体制机制，推进海洋生态文明的法治和社会基础建设。同时也须认识到，实现该目标任重而道远，海洋生态安全屏障无论在理论构建还是实践活动方面尚处于探索阶段，只有不断改进与完善，才能更好地发挥保障海洋生态安全，促进海洋生态文明建设之功效。

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责任编辑：周延云

The construction of Marine ecological security barrier:theoretical origins and system innovation

Bai Jiayu Cheng Jing

(School of Law & Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

As the marines ecological issues become apparent, marine ecological security has attracted wide attention. In the recent years, marine environment protection has turned to the construction of marine ecological security barrier system. The total amount control system and ecological red line system, which have their origins in the theory of "Limits to Growth" and the concept of sustainable development, have become the institution innovation of constructing marine ecological security barrier system. China has made a preliminary exploration in the practice of the two systems, which makes the implementation more realistic. It is necessary to perfect the marine ecological security legal system and the marine ecological management system. At the same time, a series of supporting systems need to be developed as well in order to promote the building of ecological civilization.

marine ecological security barrier; Limits to Growth; the sustainable development; the total amount control system; the ecological red line system

2016-09-04

青岛市哲学社会科学规划一般项目"青岛市海洋生态安全屏障的制度建设研究(QDSKL1601001)

白佳玉(1981- )，女，辽宁辽中人，中国海洋大学法政学院副教授，博士，主要从事海洋法、海事法研究。

D993.5

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1672-335X(2016)06-0019-07