海洋生态文明示范区建设中的海洋垃圾防治问题研究——以威海市为例*

倪国江 文 艳 刘洪滨

(中国海洋大学 海洋发展研究院，山东 青岛 266003)



海洋生态文明示范区建设中的海洋垃圾防治问题研究
——以威海市为例*

倪国江 文 艳 刘洪滨

(中国海洋大学 海洋发展研究院，山东 青岛 266003)

海洋垃圾防治是海洋生态文明示范区建设中的重要内容，以威海市为例，基于威海市海洋垃圾防治形势的分析，在海洋生态文明示范区建设和威海—纽约海洋垃圾防治“姐妹城市”合作框架下，借鉴国际经验，针对威海市海洋垃圾现状提出了治理措施与建议，围绕环保意识培育与行动、制度与执法、环境整治、科技创新、国际合作等方面提出了威海市海洋垃圾防治长效机制的建设思路。

海洋生态文明示范区；海洋垃圾防治；威海市；长效机制建设

海洋生态文明是国民经济发展和社会进步的基石，我国启动实施的生态文明建设战略，将海洋生态文明建设列为基本内容。国家海洋局为落实生态文明建设战略于2015年出台的《海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)》，将海洋环境污染防治确立为主要任务，提出实施海洋生态文明示范区建设工程。目前，包括山东威海市在内的若干市县已入选国家级海洋生态文明示范区建设名单。海洋垃圾作为海洋和海岸环境中具有持久性的、人造的，或经加工的被丢弃的固体物质，是造成海洋环境污染的主要因素。我国沿海长期高速发展衍生的海洋垃圾污染不断增强，对海洋生态文明的威胁和破坏日益加剧。防治海洋环境污染，建设海洋生态文明示范区，必须高度重视且采取有效措施加强海洋垃圾的防控与治理。

一、海洋垃圾防治是海洋生态文明示范区建设的重要内容

(一)海洋生态文明示范区建设要求打造洁净海洋

在生态文明建设战略下，我国提出实施海洋生态文明示范区建设工程，目的在于以区域海洋生态环境的改善示范带动全域洁净海洋建设。《海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)》提出了“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的海洋生态文明建设目标，[1]由此明确了海洋生态文明示范区建设的发展方向。以“水清、岸绿、滩净、湾美”为具体表现特征的洁净海洋建设，是对海洋生态文明示范区建设的基本要求。只有海洋达到并保持洁净状态，才能实现物产丰饶。建设海洋生态文明示范区，首先要防治海洋垃圾污染，打造洁净海洋，为丰富海洋物产提供洁净优美的环境。

(二)海洋垃圾严重威胁和破坏海洋生态环境

目前，我国海洋主管部门已初步搭建了包含监测、评价、防控、治理、宣教等的海洋垃圾防治体系，成效显著。但由于相关法律制度不完善、海洋垃圾防治缺乏长期规划、投入少、基础设施薄弱等因素的制约，加上沿海地区经济社会发展带来的陆源垃圾量居高不下的影响，垃圾入海规模庞大。目前中国“近岸局部海域污染严重，典型海洋生态系统健康状况不佳，海洋环境风险突出”，[2]海洋垃圾污染是主要成因。海洋垃圾的破坏性具体表现为：影响海洋景观，造成视觉污染；威胁航行安全；损害海洋生物，破坏海洋生态系统健康。我国目前的海洋垃圾污染状况对海洋环境、经济发展和公众健康构成了严重不利影响。

(三)建设海洋生态文明示范区必须有效防治海洋垃圾

有效防治海洋垃圾污染是海洋生态文明示范区建设的基本要求，是衡量海洋生态文明示范区建设成效的基本指标。海洋垃圾防治作为一个系统工程，涉及到制度建设、管理创新、科技创新、生产生活方式转变等诸多方面。达到良好且长效的海洋垃圾防治效果，需要促进防治手段的完善和创新，进而构建富有效率的海洋垃圾防治体系，从源头上切实防控垃圾入海，对入海垃圾进行及时彻底地清理，对清理到岸的海洋垃圾进行资源化利用或无害处置，从而通过海洋垃圾总量的削减和合理处置，降低海洋垃圾污染对海洋生态环境的威胁和破坏，推进海洋生态文明示范区建设。

二、威海市海洋垃圾防治形势分析

(一)海洋垃圾防治已取得较大成效

1、加强流域治理

河流是海洋垃圾来源的主渠道之一，因此威海市采取了一系列措施加强流域治理，以防控和减少垃圾入海。具体措施主要有：实施流域绿化工程，增加植被覆盖率；加大沿河环卫基础设施投入，保证垃圾及时收集和集中清运；组织开展河道整治。这些措施对优化流域环境、防控垃圾入河、减少流域垃圾入海量，以及保证汛期河流畅通都起到了明显作用。

2、整治海岸环境

通过实施退池还湿、退养还滩、沙滩整治、植被修复、清理沿海岸线违章建筑等措施，加强岸滩整治修复，提高岸线绿化率，常年积存的岸线垃圾得到了较大程度的清除，岸线整体环境得到较大改观。威海市还出台了《沙滩保护管理办法》，制定了《沿海沙滩管护实施方案》，以加强沙滩环境的制度化管理。

3、严格管控船舶垃圾排放

要求船舶指定专人执行《垃圾管理计划》，就收集、储藏、加工和处理垃圾，以及船上设备使用等提供书面程序，并配备《垃圾记录簿》，详细记录生活垃圾排放作业的日期、时间、船位、垃圾种类及焚烧或排放垃圾估算量等信息。在日常执法中，对船舶执行上述制度情况进行严格检查，对违反规定的行为进行处罚，有效地减少了船舶违法违规处理垃圾的行为。

4、加大生产生活垃圾处理力度

强化行政区域内的生活垃圾清运工作，合理布设垃圾收集点，对生活垃圾实施统一集中密闭收运，在清运车安装GPS定位系统，通过数字化信息平台实时监测作业路线，确保清运垃圾送往垃圾处理厂，最大程度降低垃圾排海可能。建设生活垃圾焚烧处理项目，对垃圾进行焚烧处理，目前无害化处理率和及时处理率均达到100%。

(二)海洋垃圾防治仍然艰巨

1、岸线垃圾治理存在死角

威海市域内生态环境优美，市容市貌卫生洁净，垃圾防治卓有成效。但在一些产业和生活活动密集岸区以及偏僻海岸，仍存在不同程度的垃圾污染现象，海洋垃圾防治未能实现全岸线覆盖。如周边人类活动较少的小石岛海滩，由于未能及时清理，常年堆放数量不少的生活垃圾，其来源包括游人观光赶海遗留，陆地轻质垃圾被风吹入海，以及海水输送的渔船遗落物。

2、近岸海域垃圾污染难以根除

由于滨海旅游、渔业、航运业的影响，威海市近岸海域海面垃圾长期处于边治理边污染状态。近岸海域海面垃圾主要来源于航运捕鱼、滨海娱乐活动，以及随意弃置的海滩垃圾和河道垃圾。受产业活动影响，以及人们环保意识的不足，这些垃圾难以彻底根除，危害极大，不仅影响海洋及沿岸自然景观，对海洋生态系统和海洋经济也会产生负面效应，严重时还可能威胁航行安全。

3、海底垃圾状况尚不清晰

威海市大部分海域的岸滩和海面垃圾，由于肉眼所及，一般能够得到及时清除。但对近岸海底区域垃圾的来源、迁移路线、分布状况等问题，目前还是未知数，缺乏相应的调查研究。相对岸滩和海面垃圾，海底垃圾对海洋生态环境的影响更为深刻，因此加强海底垃圾调查，加强对重点海湾、海港区域海底垃圾的治理已十分迫切。

(三)海洋垃圾防治面临重要机遇

1、威海市成为首批国家级海洋生态文明示范区

2013年，威海市入选首批国家级海洋生态文明示范区建设名单，这既是对其长期以来海洋生态环境保护成效的肯定，同时也是对未来通过建立长效机制进一步推进海洋生态环境保护寄予期望。建设国家级海洋生态文明示范区，就是要通过开展污染物入海减排和治理、海洋生态保护与建设、海洋产业转型升级、海洋文化宣传教育等活动，推动区域海洋生态环境改善和优化。国家级海洋生态文明示范区建设为推进威海市海洋垃圾防治提供了目标要求和行动指南，以及必要的政策和资金支持，使威海市具备了良好的海洋垃圾防治环境，获得了以海洋垃圾防治为切入点的海洋生态环境优化发展机遇，海洋生态文明建设必将取得新的成就。

2、威海与纽约建立海洋垃圾防治“姐妹城市”合作关系

习近平主席于2015年9月访美期间达成“双方支持中国沿海城市厦门和威海与美国沿海城市旧金山和纽约建立伙伴关系，分享在减少垃圾流入海洋方面的最佳实践”的成果。2016年3月，国家海洋局出台《中美海洋垃圾防治“姐妹城市”工作方案》，威海市据此启动与美国纽约市海洋垃圾防治“姐妹城市”合作工作，从而获得了通过国际合作推进海洋垃圾防治和加强区域海洋生态环境保护的良机，对提高威海市海洋垃圾防治能力、推进海洋生态文明示范区建设以及提升城市地位将产生重要影响。

三、以海洋垃圾防治为突破口推进威海市海洋生态文明示范区建设

(一)海洋垃圾防治的国际经验

为应对海洋垃圾污染，保护海洋生态环境，建设洁净海洋，一些发达沿海国家采取了一系列行之有效的政策举措与防治行动，取得显著成效，对威海市开展海洋垃圾污染防治具有良好的借鉴作用。

1、加强政策法规建设

从美、日、韩等国实践情况看，[3-5]他们非常重视制定法规依法防治海洋垃圾污染。美国相关法规有1972年的《海洋保护、研究和保护区法》及其1977年修正案、1987年的《海洋倾倒禁令法》和《海洋塑料污染控制法》。美国纽约州还修订法律，对医疗垃圾等废弃物进行严格监管，以防入海。日本针对危害海洋环境的海岸漂浮物，于2009年出台了《海岸漂浮物处理推进法》。2000年韩国出台海洋开发基本规划(2000-2030)，对海洋环境保护进行了较详尽的规定。此后，韩国修订了《海洋污染防治法》、出台《湿地保护法》以及陆源污染物控制法规。

2、充分发挥社会力量的作用

美国民间志愿者环保行动非常活跃，通过国际海滩清洁日活动(ICC)等时机，积极参与海洋垃圾治理，活动内容主要集中在对海滩的清理和对海洋生物的救助上。日本有很多民间环保团体，为维护海岸环境作出了巨大贡献。日本鼓励政府与民间团体合作，积极支持其活动。韩国非常重视海洋环境管理中群众的参与和合作，已支持发展了多支民间海洋团体，参与人数达到几万人，成为重要的海洋垃圾防治力量。

3、积极开展海洋垃圾防治科研

美国国家海洋和大气管理局(NOAA)专门推出“海洋垃圾项目”(MDP)，主要研究和解决海洋垃圾带来的问题，保护国家的海洋环境、自然资源，以及工业、经济和人类。2014年，美国海洋与大气管理局“海洋垃圾项目”资助纽约对长岛湾深水废弃的龙虾养殖传动装置进行评估、清除和预防。美国海滨协会(ALS)和美国海洋与大气管理局(NOAA)在纽约牙买加湾合作实施海洋垃圾项目，旨在清除牙买加湾的海洋垃圾。霍夫斯特拉大学和NOAA也合作开展了海洋垃圾治理项目，以清除纽约天然盐沼中的海洋垃圾。

4、培育社会公众环保意识

美国的“海洋垃圾项目”致力于通过宣传和教育来提高和改善公众的行为，比如支持海洋保护协会开展国际海岸清洁活动、每年都开展的清除废弃渔网行动、与相关大学或国际海洋组织合作开展海洋垃圾研究或发起“海洋垃圾监测和评估”项目等。日本高等教育机构通过强化“了解海洋”“保护海洋”“利用海洋”，进行海洋相关的综合科学教育；日本的水产类职业高中顺应时代潮流，加强与海洋及海岸带开发、利用、保全领域相关联的课程教学；在普通中小学教育层面上，课程设置中增加“综合学习时间”，以加强海洋自然环境保护教育；在社会层面，在职教育领域积极推广ISO14001、EcoAction21等环境管理系统，用以促进在职人员的环境保全意识、推行环境教育。

(二)实施威海市海洋垃圾治理行动

针对海洋垃圾分布形态，从岸滩垃圾、海面垃圾、海底垃圾三个层面统筹推动威海市海洋垃圾治理，加快改善海洋环境，积极打造洁净海洋，推进海洋生态文明示范区建设。

1、岸滩垃圾

对岸滩垃圾，实行“属地治理”原则。制定岸滩垃圾治理行动方案，明确工作规范、成效标准和垃圾处置方式。由垃圾所处岸滩具有所有权或使用权的单位或个人(包括区市政府、港口码头、滨海景区、海水浴场、海水养殖企业、个体养殖户等)，作为岸滩垃圾治理的第一责任人，建立常态化工作机制，全面负责垃圾清理，并送至集中收集点，按规定分类投放，统一转运处置。

2、海面垃圾

对“属地”海域海面垃圾，由产权单位、个人，或区市政府建立专门清洁队伍，配备海洋垃圾捕获、收集设施，以及海面垃圾收集船艇和转运车辆，负责常态化清理所辖海域海面垃圾，并送至集中收集点，按规定分类投放，统一转运处置。

3、海底垃圾

围绕海底垃圾构成、分布、性质和处置对策等问题，加强与纽约市的合作调查和研究，推动建立科学的海底垃圾治理体系，加强对海底垃圾的科学治理，切实改善和保护好海底生态环境。实施海底垃圾治理专门行动，采取具有较强针对性的技术装备措施，建立专业化打捞队伍，稳妥开展海底垃圾清理打捞和转运处置工作。

4、资源化和无害化处置

对不可回收垃圾，按规定填埋或焚烧。有害垃圾移至专门的有害垃圾贮存库，进行二次分拣，用不同容器分别贮存，及时移交危险废物持证经营企业，进行填埋或焚烧处置。发展垃圾回收利用企业，加强设备引进，强化技术支撑，提高对废弃塑料、玻璃、聚苯乙烯塑料泡沫、木制品、饮料罐等主要海洋垃圾的资源化利用率，变废为宝。探索贝壳资源化利用途径，鼓励相关企业和个人，运用创意思维，制作贝壳工艺品投放市场。沿海城镇可利用贝壳堆造假山，在市区公园建贝壳主题景点，挖掘贝壳资源价值。支持科研机构加强贝壳饲料添加剂、建筑材料等的研究开发。科学选划海洋倾废区，对难以规模化处置的贝壳抛海处理。废弃渔船、大型渔具可清污后沉入海底做人工鱼礁，对保存较好渔船可锚系于海湾做旅游景观。大量难以二次利用的渔具，以村、养殖企业为单位，实行定点分类、集中回收，送至相应的垃圾处理站处置或电厂作为燃料发电。

(三)建立威海市海洋垃圾防治长效机制

海洋垃圾防治是一项长期工程，需要从社会环保行动、制度与执法建设、产业发展、环境整治、资金投入、科技创新、国际合作等多个方面加强能力建设，推动建立海洋垃圾防治长效机制，加强源头防控，大幅减少垃圾入海，降低或消除海洋垃圾危害。

1、发起全民环保行动

强化政府宣教引导，创新宣教方式，针对不同群体施加易接受的环保理念教育，大力培育社会环保意识，提升热爱海洋、保护海洋的自觉行动能力。“从我做起，从影响他人做起”，积极推行绿色生活方式，将环保理念和行动融入到每个市民的日常工作和生活中，养成垃圾减量、垃圾分类定点投放习惯。利用“国际海滩清洁日”“全国海洋日”“防灾减灾日”“世界地球日”等重要时机，组织社会组织和公众积极参与海洋垃圾治理活动，掀起防治海洋垃圾污染、保护海洋生态环境的社会热潮。重视志愿者在海洋垃圾防治中的示范带动作用，鼓励发展海洋垃圾防治志愿者队伍，支持参与海洋环保领域政策制定、国际交流、技术装备创新、生态化生产生活理念宣传教育等活动，鼓励参与或自发组织海洋垃圾治理活动，带动全民参与海洋垃圾防治。

2、促进政策法规与执法能力建设

制定《威海市海岸带保护条例》，将海洋垃圾防治纳入海岸带综合保护，实现海洋垃圾防治由单一治理向综合治理的转变。出台《威海市海洋垃圾防治管理办法》，建立高水平地方海洋垃圾监测、评价、收集、处置利用标准。加强培训考核，提高执法人员业务素质，完善行政监管和执法技术装备，实施常态化巡查督查制度，及时处理违规违法行为。运用法规、行政、经济等多种手段，提高对破坏海洋环境行为的惩罚力度。

3、加快工业领域提质升级步伐

严控低端、粗放建设项目，加速取缔小型高污染企业，有计划关停严重威胁海洋生态环境的企业。大力调整船舶工业结构，压缩过剩造船产能，发展高端船舶。加速海水养殖业转型升级步伐，大力发展以深水网箱、人工鱼礁、增殖放流、海洋牧场为代表的现代海洋渔业，壮大海洋生物制品与医药、海洋新能源等战略性海洋新兴产业。落实财税扶持政策，支持工业企业积极采取改善管理、改进设计、使用清洁能源和原料、采用先进工艺技术与设备、循环利用等措施，提高资源利用率，减少生产、服务和产品使用过程中废弃物的产生和排放。

4、开展农业面源污染防治

制定畜禽养殖禁养区、限养区和适养区划定方案，依法关闭禁养区畜禽养殖场和养殖户。已建规模化畜禽养殖场，配套建设雨污分流和废弃物贮存、处理、资源化利用设施，确保污染物“零排放”。推动规模化畜禽养殖场和以村庄为单位的大中型沼气工程建设，促进畜禽粪污的污染治理和资源化利用，减少畜禽垃圾外排。开展秸秆还田、养畜、秸秆沼气、秸秆代木、秸秆炭化等工作，推进秸秆利用的规模化、产业化发展。开展地膜回收和综合利用清洁生产示范项目，加大可重复使用新型反光布的研发、生产、推广力度。严格按《威海市海洋功能区划》划定的养殖区开展海水养殖，将海水养殖面积控制在国家限定面积内。优化城乡环卫一体化管理，加快污水处理设施及配套管网、固体废弃物处理产业园、垃圾转运中心、污泥处理设施建设，推进城乡垃圾综合治理。

5、强化重点区域海洋垃圾防治

加强渔港环境治理，制定渔港环境卫生管理办法，完善污水排放、垃圾存放、垃圾转运等基础设施，由渔港管理部门组织人员开展港内垃圾、烂泥等废弃物清理，拆除违法建筑物，规范港内交通及经营秩序。加强养殖区环境管理，建立废弃渔具管理制度，促进对废旧渔船、网具的定点回收和集中处置管理，尽量资源化利用。提高商业港口环境管理能力，落实好船舶《垃圾管理计划》《垃圾记录簿》和垃圾公告牌等垃圾处置机制，船舶到港后按规定处理携带的生产生活垃圾，做好船港之间、港城之间污染物转运、处置设施的衔接，提高污染物接收处置能力。

6、开展环境综合整治修复

实施境内主要河流环境综合整治工程，通过清淤疏挖、加固堤防、增建盖板涵和穿堤管涵等措施，改善河流泄洪能力。加强河流环境卫生管治，推行区市主要行政领导任河长的“河长制”，制定河流及两岸环境监管措施，减少垃圾和漂浮物入海。强化沿河居民环保意识教育，减少垃圾生产，严禁向河流排放垃圾，推动生活垃圾定点投放和集中无害化处理。在南海新区沙质海岸、乳山银滩海岸、黑水洋基岩海岸等地实施海岸环境综合整治，清除垃圾污染。选取苏山岛、刘公岛、鸡鸣岛、海驴岛等海岛实施综合整治修复工程，改善海岛生态环境和基础设施，加强海岛垃圾治理。在南海新区、荣成市、乳山市等地的沿海荒滩荒地及丘陵大搞植树绿化，完善全市沿海防护林体系，构建海洋环境保护和防控垃圾入海的绿色屏障。

7、提升科研支撑能力

发展海洋垃圾监测技术，完善海洋垃圾监测体系，优化海洋垃圾监测标准，实现对主要污染物、重点污染源的实时监控。利用海洋垃圾监测体系，开展威海市海面垃圾、岸滩垃圾、海底垃圾分布状况调查。鼓励政府部门、科研机构、社会环保团体加强沟通与协作，促进对全市海洋垃圾来源、产量、转移路径、存在形态、质量变化、污染状况、政策措施等的系统研究。支持环保企业积极开展海洋垃圾处置先进技术装备的引进和创新，推动发展地方环保产业，为垃圾处置及环境污染治理提供技术装备支撑。

8、推进威海—纽约海洋垃圾防治合作

成立威海—纽约海洋垃圾防治合作联络小组，推动合作机制建设，加强双方日常沟通与协调。制定威海—纽约海洋垃圾防治合作行动备忘录，对合作方式、合作内容、资金投入、成效评价等作出规定。建立海洋垃圾防治成果定期通报制度，开展年度考察和互访交流活动，促进海洋垃圾防治新理念、新技术、新措施等的交流分享和合作创新。搭建“威海—纽约市长论坛”“威海—纽约海洋垃圾防治技术研讨会”等交流机制，推动两市政府、产业、学界等领域的直接对话，共同探讨发展路径。与纽约市开展一批合作研究项目，实施环保理念、管理体制与制度、基础研究、监测技术等的合作创新。

9、加大资金投入

积极争取国土资源部、国家海洋局、科技部、环保部等国家部门的环境保护和环境整治修复专项经费投入。鼓励相关地方企业、科研机构以课题的形式向国家有关部门申请研究经费资助，大力开展环境保护、生态修复和海洋垃圾处置技术装备等方面的科学研究和技术创新工作。加大地方政府财政投入，在威海市及所辖区市设立专项资金，推动实施一批环境保护和海洋垃圾治理专项行动及国际合作项目，争取将威海—纽约海洋垃圾防治合作纳入到联合国环境署(UNEP)、联合国开发计划署(UNDP)、环保非政府组织(ENGO)、全球环境基金(GEF)等国际组织发起的国际环保合作框架体系中，争取相关国际资金的支持。

[1] 国家海洋局.海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)[EB].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201507/t20150720_1359538.htm,2015-07-20/2015-11-20.

[2] 国家海洋局.2015年中国海洋环境状况公报[EB].http://www.coi.gov.cn/gongbao/huanjing/201604/t20160414_33875.html,2016-04-14/2016-04-18.

[3] 毛达.海洋垃圾污染及其治理的历史演变[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2010,(6):60-62.

[4] 宋宁而,姜春洁.日本海洋环境教育及其对我国的启示[J].教学研究,2011,(4):9-14.

[5] 刘洪滨.韩国的海洋环境保护[J].太平洋学报,2008,(6):67-77.

责任编辑：王明舜

Marine Garbage Control in the Construction of the Marine Ecological Civilization Demonstration Zone——A Case Study of Weihai

Ni GuoJiang Wen Yan Liu hongbin

(Institute of Marine Development, Ocean university of China, Qingdao 266003, China)

This paper discusses the marine ecological civilization demonstration zone construction and the prevention and control of marine garbage in Weihai city. Based on the analysis of the prevention and control of marine garbage in Weihai, the paper draws lessons from international experience, within the framework of the prevention and control of Weihai-New York marine garbage cooperation and the construction of marine ecological civilization demonstration zone, and proposes governance measures in view of the situation of garbage control in Weihai. The paper also comes up with the way of long-term mechanism construction in the prevention and control of marine garbage in Weihai, centering on the environmental consciousness cultivation, system and law enforcement, environmental regulation, scientific and technological innovation, and international cooperation, etc.

marine ecological civilization demonstration zone; marine waste prevention and control; Weihai; long-term mechanism construction

2016-09-01

倪国江(1972- )，男，山东威海人，中国海洋大学海洋发展研究院副教授，博士，主要从事海洋发展研究。

C935

A

1672-335X(2016)06-0007-05