养老服务社会化和社会治理创新:以浙江省为例

朱 浩

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)



养老服务社会化和社会治理创新:以浙江省为例

朱 浩

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

在养老服务社会化进程中，引导社会力量参与是解决当前服务供需不平衡的基本内容。结合浙江省的地方实践经验，本文对不同类型的养老服务模式创新进行了阐述，强调了社会治理创新在推进养老服务社会化中的意义。在此基础上从社会治理创新视角对于养老服务社会化进程中存在的社会主体动力不足、合作机制不协调、有效供给不足等问题进行了分析，并从能力建设、机制创新、内容创新方面提出了相关对策。研究表明，当前养老服务社会化进程急需推进社会治理在体制机制方面的创新。

养老服务；社会治理创新；有效供给

一、 引 言

随着老龄化程度的不断加剧，我国养老服务的资源供给将长期处于供需不平衡的状态。为改善这种局面，“十二五”期间我国政府进一步加大供给，强调供给主体的多元化和内容的丰富化，这大大缓解了养老服务供给不足的局面。尽管如此，由于我国庞大的老年人群体以及“未富先老”的特点，以政府为主导的养老服务体系在应对老龄化问题上仍旧存在诸多不足。从供给来说，政府主体不断加大投入，其他社会主体也开始介入养老服务领域中，但总体上呈现出“强政府弱社会”的局面，社会化主体的作用相对比较弱小[1-2]。从需求来说，老年人的基本需求已经很大程度得到了满足，但由于养老服务市场发育不足，难以满足不同特质老年人的多元化、多层次的需求[3-4]。从供给和需求关系来说，还存在诸多供需不匹配的现象，供给结构和内容上的扭曲和缺陷极大地影响了老年人需求的满足以及生活质量[5]。对此，要求政策实践中不仅要考虑加大养老服务供给，更加需要考虑到服务递送的过程本身，从组织管理角度探讨养老服务递送的效率(即“有效供给”)，在此意义上应该更加关注于社会治理体制和机制创新的意义。

“社会治理”概念于党的十八届三中全会提出，其从“社会管理”到“社会治理”思想的转变深刻的体现了我国政府执政理念的变化，意味着“社会”在国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着越来越重要的作用。这种治理方式不仅改变了政府与社群团体、公众在传统行政生态中的管理与被管理、控制与被控制的关系，而且强化了政府与社会各方的相互协作与相互协调以促进各方利益的有效融合[6]。在社会治理框架体系中，其主体构成从“一元”到“多元”，其中党和政府是社会治理的领导主体，社会力量包括社会组织和公民等，是社会治理的具体运行主体[7]。在治理手段上则从平面化向网络化转变，倡导多主体之间的分工合作和“双向互动”，尤其重视推进社会组织管理制度改革，激发社会活力，强调治理体制和机制上的创新[8-9]。在治理目的上则通过创新基层群众自治和社区治理不断提升社会公共事务的治理能力,为公民提供高质量、差异化的社会公共服务[10-11]。

二、 从管理到治理：养老服务社会化的视角转换

在政府主导的养老服务社会化进程中，离不开关于政府角色和养老服务资源配置方式的讨论。在我国传统计划经济时代长期呈现“政社合一”和“政府办社会”局面，社会事务基本由政府一手操办，公共产品主要通过自上而下式的政府层级递送。改革开放之后发生于经济社会领域的广泛改革，改变了公共品的供给理念，其治理主体由单一政府转变为多元化(政府、社区组织、非营利组织、社区居民等)，治理过程由行政控制转为民主协商，组织体系由垂直科层结构转向横向网络结构，治理关系由依附与庇护转向信任与互惠[12]。这种从政府单一主体到多元主体共同参与的发展和演进过程，不仅是适应经济社会的转型的结果，也由于我国政府主动进行“政府-社会”关系的调整和资源配置方式手段的改革创新，在理念上不断实现从“管理”到“治理”的转变。对于养老服务来说，这极大改变了其资源配置的方式手段、效率，更直接影响了社会多元主体参与的方式、途径和深度广度。正因如此，考察养老服务社会化进程，离不开政府与社会关系这种总体社会特征的讨论。

我国养老服务社会化发端于上世纪80年代，政府在公共财政不足的情况下开始强调通过社会化的资源解决社会福利供给不足。1984年我国政府在漳州会议上明确提出“社会福利社会办”，强调多主体多形式地发展社会福利事业，在这一时期通过发展社区福利来支持当地社会组织参与养老服务成为主要的内容。1998年，民政部开始社会福利社会化试点，并在2000年颁布《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出了实现社会福利社会化的具体措施，在此背景下养老服务的社会化尤其是老年福利机构的改革不断加快，养老服务的对象、资金来源、管理方式、管理规范、服务项目、队伍建设等方面也得到了加强和改善。尽管如此，总体上说这时期政府不仅作为养老服务的供给主体，也是养老事业的管理者。由于主要针对的是传统弱势老年人，因而无论机构养老还是社区养老服务，政府在养老服务方面的职能主要为事务型管理，与相关养老服务组织之间具有较强的行政管理特质和业务指导关系。

进入新世纪以后，我国政府进一步强调了社会化养老服务的重要性和迫切性，并通过社会化示范项目来积极推动地方实践。2005年民政部出台《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，通过在城市市辖区和县级市或大中城市举办的各类养老机构为单位开展示范活动，强调积极引进社会力量参与到养老服务事业中来。同年民政部又下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励社会力量参与到兴办社会福利机构。尽管如此，这些政策文件大多并没有真正落实，社会化力量进入养老服务领域的门槛仍旧比较高，这很大程度上与主导的“管控”思想密切相关。2004年十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，十七大、十八大进一步确立了“社会管理”和“社会管理创新”的整体思想。其理念一定程度上区别于以往依靠政府单一主体的控制型管理，不断强调政府自身行政管理机制的革新，推进政府与其他主体之间的互动和合作[13]，同时积极推进企业和社会组织的成长和壮大，通过社会政策的制定和实施来应对转型期社会问题和满足社会成员需求，特别强调通过创新的方式来进一步推进社会管理[14-15]，但是在实践中整体思想仍旧以政府主导，难以激发社会主体参与的活力，同时在制度建设，以及覆盖内容方面难以有效应对复杂社会环境和条件[16]。

2011年国务院办公厅《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》的颁布，确立未来养老事业的发展模式为“政府主导、多方参与”，标志我国养老服务社会化进入新阶段。2013年颁布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》进一步明确提出要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。相关政策的密集出台，为社会多元主体参与养老服务提供了良好的环境和条件，也提高了社会多元主体在养老服务体系的地位和作用。它们成为公共产品的重要生产者和供给者，其与政府主体形成了协同分工和合作的关系。这表征政府的角色逐渐这种从事务“管理”转向“服务”，而社会多元主体的重要性正逐步上升，与此相适应的是我国社会管理领域由“管理”向“治理”的理念转变。相较于“管理”，虽然关于“治理”有多种界定，但普遍强调治理的多元主体，并且将其理解为一个由聚焦于正式政治领域和公共部门的治理结构转向不断增加私人部门和公民社会参与并融入他们利益的过程[17]。也就是说，其很大程度否定了政府的单一中心以及国家——市场的二元政治结构，政府以外的力量被更多的强调，这也意味着政府管理公共事务的方式将更多地依靠与多主体的合作，同时治理的提出也折射出政府垄断行为的合理性和合法性的问题，要求我们重新来考虑政府的功能和角色，探讨政府在其实现良性社会治理中的作用及其运行的方式，以及政府合理性的形式和必备条件[18]。基于这种理解，养老服务社会化体系中，“政府不再是权力唯一中心”,其服务生产和供给的主体不再由政府包揽而呈现出多元化。为了实现养老服务的有效供给目标，政府不仅需要积极寻求多元主体之间的协同合作，更加需要强调激发社会组织的活力，这要求不断推进政社分开，创新社会组织培育机制，提升社会组织的服务能力。

基于以上讨论，养老服务社会化进程发展到现阶段，对其考察需要从原有的“管理”转向“治理”的视角，其内在运作机制也应该按照“治理”理论要求来进行。目前，地方政府不断推进政府治理和社会治理的创新，在养老服务领域初步搭建起政府与多元主体之间的协同合作机制，并且基于不同的供给结构而呈现不同的模式，例如宁波、南京、杭州等地广泛开展的“政府买单+社会组织运作”的居家养老服务模式，充分发挥社会组织在承接社区公共服务方面的优势，努力通过内容、形式以及组织结构方面的创新来实现养老服务资源的优化配置，很大程度上满足了老年人多元化多层次的需求。尽管如此，很多地方仍旧存在政府“大包大揽”和多元主体发育不足、服务内容有限、形式单一等现象，尤其在当前政府在养老服务的供给和投入不断加大的情况下，供给和需求呈现的结构性不匹配，要求进一步通过创新来推进社会治理。基于此，以下将结合浙江省的经验，从社会治理创新角度来阐述当前养老服务社会化进程中存在的问题和解决问题的策略。

三、 养老服务社会化中社会治理创新的类型：以浙江省为例

浙江省作为东部经济大省，人口老龄化、高龄化程度一直较高。为了应对老龄化的挑战，浙江省政府自1998年就致力于推进社会福利社会化，此后进一步提出“优先发展社会养老服务”，强调建立和完善以老年福利为重点的新型社会福利体系。经过多年努力，浙江省已经初步形成“9732”的养老服务布局，正从“补缺型”福利向“适度普惠型”福利社会迈进。另一方面是民营经济的特殊繁荣使得产业化、市场化的经济形态以及观念深入民心，通过社会化、市场化手段满足自身福利需要正成为一种普遍的社会认知。尽管如此，养老服务的供给仍旧难以满足老年人的多元化需求，同时在服务递送中仍旧存在供需不匹配现象。在此背景下，浙江省基层政府不断推进社会治理创新，在养老服务供给结构、内容、形式上进行了较具特色的尝试。

(一) 模式类型划分

根据社会治理创新的要求，基层政府不断转变政府职能，强化社会力量在养老服务中的主体作用，基于不同的主体结构形成了几种典型的模式创新，具体表现如下：

1. 社会组织运作模式。一般上认为社会组织作为第三方可以有效地弥补“政府失灵”和“市场失灵”，社会组织和政府可以实现功能上的互补，并鉴于政府在提供公共产品和服务上的不足，在公共服务的传输上必须仰赖社会组织，社会组织应该更多地扮演公共服务提供者的角色[19]。目前主要存在为政府购买和公益创投两种形式。前者指的是通过政府购买社会组织提供的服务(包括竞争性购买或非竞争性政府委托)，一般由政府主导；后者则以社会力量为主导，通过公益资本投入的形式来为公益性社会组织提供资金、管理和技术等支持并努力实现自我独立运行，政府仅在资金和能力建设方面给予有限支持。

就政府购买来说，这种形式不仅在浙江省，在其他省市也广泛存在，主要体现在政府将低保、失能、高龄、独居和空巢这类特殊老年对象纳入到财政供养，通过购买或补贴的形式由养老服务相关的社会组织来提供具体的服务。例如在宁波市海曙区通过政府购买的形式依靠非营利组织的运作来为老年人提供服务，而在杭州市江干区、上城区等区县政府通过与绿康、唯康等养老服务组织签订委托或购买协议，由他们提供居家养老服务。公益创投则主要是为了满足居民多样化多层次的服务需求，政府通过支持和鼓励社会组织参与到公共服务供给中来，以提高服务递送的专业化水平，在此过程中政府和社会组织之间形成的长期合作伙伴关系。例如在温州市，老年服务志愿者组织通过政府公益创投资金，为空巢老人提供义诊、理发、家用电器维修等服务；杭州市上城区清波街道则对失独、智障和患有慢性病的老年人设置了“麦田圈”“老开心”等项目。

2. 家庭支持模式。基于非正式照顾系统在养老服务体系中的特殊重要性，从“照顾老年人”走向“照顾家庭”，通过公共服务的发展减轻照顾者的负担成为重要议题[20]。在我国，家庭一直是养老服务的重要提供者，大多数老年人都在家庭内部实现照顾，但家庭功能的不断弱化是不可改变的趋势。故此，社会化养老服务体系应该在政策方面对家庭赡养进行支持，而社会治理创新也应该考虑中国文化的特殊性，给予家庭应有的地位并且通过服务内容的创新来帮助老年人在居家环境中获得服务，据此在实践中形成所谓的“家庭支持模式”，其强调家庭在养老服务中的主体作用，并通过社会化支持的方式来强化家庭功能。当前主要的创新形式有“喘息服务”“家庭病床”以及“家庭助老员”项目。

喘息服务主要是指政府通过照顾者津贴、短期机构照顾等方式为失能老人的家属提供临时性替代照护服务，以减轻其身体和精神方面的压力。这种从支持老年人到支持照顾者的做法已经在浙江省展开初步的实践，例如在杭州西湖区，针对为长期(一年以上)精心照顾卧病在床失能老人的家属,提供临时性替代照护服务，并通过心理干预服务对他们提供安慰和支持，减轻家庭内部照料负担[21]。“家庭病床”是指在家庭场所内通过上门护理的方式使病人得到医治，是一种打破医疗和养老资源分割以及公共服务下移的重要体现。例如杭州市和宁波市对于申请家庭病床的条件都进行了规定，通过与医疗机构合作，由医务人员根据健康档案为老年人提供上门医疗服务。“家庭助老员”项目最初源于“一岗解双难”政府就业计划，是指以政府购买的形式，通过公益性岗位对社区内的“40-50”人员实行就业安置，主要为高龄、独居、孤寡、残疾、困难“五类”老人提供上门服务，例如杭州市拱墅区开始通过社会组织，从市场招募专业的家政或护理人员组成新的“家庭助老员”队伍，为符合购买条件的老年人提供上门送餐、家政和情感慰藉等服务。

3. 市场运作模式。作为新公共管理主义的政策主张，在公共服务中引入市场竞争机制，不仅减轻了政府财政负担，也积极推动政府转变职能，从传统意义上的“划桨者”转向“掌舵者”，政府与市场就公共物品的供给和输送形成一种所谓的“公私合作伙伴关系”[22]。考虑到“养老服务”作为“准公共物品”的复杂特性，要提高其供给效率，就必须不断推进社会治理创新，引导和鼓励市场化主体加入到养老服务供给中来。依此形成的市场运作模式，强调发挥市场作用，通过引入市场或民营力量参与养老服务事业来增加服务供给以满足老年人的多元化需求，具体创新体现在“一键通”和智慧医疗等信息化平台项目以及医养结合型民办护理院或养老院项目。

信息化平台主要体现在养老和医疗服务两块，前者主要体现为通过企业打造的呼叫平台，例如杭州市建立的“援通”呼叫平台，老年人可以通过“红键”(医疗急救)和“绿键”(生活服务)来选择所需项目，由信息化平台连接的相关服务商为老年人提供多元化服务。后者则体现于“智慧医疗”服务平台，即政府通过与相关信息技术企业的合作，利用先进的物联网技术实现患者与服务人员、医疗机构、医疗设备之间的互动，目前已经在各地级市展开了丰富的实践。例如，杭州市西湖区于2014年推出国内首个新型智慧移动医疗服务项目——“社区健康通”APP，通过信息化技术来推进分级诊疗和双向转诊体系的形成。在衢州市，通过与联通、电信等移动运营商合作推出“智慧医疗”服务，为患者提供远程预约、移动诊疗、电子转诊、健康顾问等服务。医养结合型民办护理院或养老院项目则主要为了满足老年人的机构照顾需求，也为了打破养老和医疗服务资源的分割。例如杭州市和睦医院利用自身医疗资源开设老年护理院，将养老、医疗康复以及健康管理的内容纳入统一管理，而爱康温馨家园则在养老院内部整合医疗资源积极打造集疗养、康复、护理综合性养老综合体。在宁波市，江北慈孝乐园则采用综合性和多元化养老模式，设置公寓养老区、托老养老区、医养结合区，分别满足刚退休身体健康老人、生活需要一定料理老人、高龄患病老人养老需要，打造“医疗—护理(生活陪护)—康复”一条龙服务模式[23]。

4. 志愿互助模式。在现代社会，志愿组织作为第三部门以其自愿、独立和公益特性在基层社会治理中发挥特殊的作用，其不仅有利于增加公共服务的供给，也有利于培育共同分享的志愿精神和主体参与，增进社会发展活力，其特有的微观组织的自组织活力和志愿活动的社会化要素支持体系更直接有利于提升社会治理效能。因此，志愿组织和志愿服务是创新社会治理的有效途径[24]。基于这种理念形成的志愿互助模式，强调发挥老年人自身主体作用，通过政府支持、社区运作，老年人相互提供志愿服务和支持，在养老服务领域主要体现于“银龄互助”和“时间银行”等项目方式。

“银龄互助”是浙江省广泛推行的一种互助养老方式，即通过组织老人开展互帮互助、以老助老的志愿服务活动，鼓励健康、低龄老年人做好帮扶独居、空巢、高龄、失能老人的生活。目前这种互助养老已经在浙江省全面铺开，例如绍兴市则建立邻里守望相助志愿队伍，鼓励和支持高龄空巢老人邻居加入社区志愿者服务队伍，实行邻里结对帮扶，同时还通过发动社区4050人员、低龄健康老人等社区居民加入志愿服务队伍，为有服务需求老人提供洗衣洗被、买菜做饭、看病拿药等服务。宁波市则推行“就近认养”，以养老服务对象信息表得分等相关档案为依据，组织居民志愿者或义工按照就近原则与社区内的空巢老人、独居老人“认亲结对”进行帮扶服务[25]。与银龄互助相关的是“时间银行”服务，即互助养老的时间可以通过存入“时间银行”在将来有需要的时候提取使用。时间银行主要是通过银行运作的概念实现志愿服务时间的存储和提取，以鼓励老年人之间形成互助。这种形式已经在金华市、宁波市、温州市等地方开始初步的尝试。

(二) 社会治理创新视角下的养老服务社会化

从以上几种模式可以看到，在社会治理框架中，社会组织、企业、家庭等多元主体正积极参与到养老服务的供给中来，其通过与政府的互动合作不断改善养老服务供给和递送的效率，在这过程中社会多元主体尤其是社会组织得到不断成长和壮大，这充分体现了社会治理体制和机制创新对于推进养老服务社会化的意义，但是从治理理论的内涵来讲仍旧存在诸多问题。

首先从治理主体来看，尽管从“政府单一中心”走向多元主体共同参与，但是多元主体的自身能力尚不能扮演中心角色，“多中心”思想尚难以有效贯彻。基于浙江省的实践发现，虽然企业和社会组织已经成为养老服务的重要供给主体，但无论是提供服务的能力还是其介入养老服务的程度都十分有限。政府购买的居家养老服务中，某些社会组织招募的家政服务人员素质参差不齐，服务水平较差。同时社会组织的持续运作的能力较差，虽然政府在前期运作、能力建设、人员培训等方面给予了相应的支持，但这些社会组织主要以来自政府部门的项目制筹资为主，尚难以实现自我独立运作。这引发一个问题：在社会组织能力有限的情况下，政府的某些职能转移给社会组织是否更加缺乏效率或质量保障？对此问题的回答，将很大程度上意味着社会组织是否能有效在养老服务供给中发挥主体作用。同样，营利性的企业主体进入领域主要在于养老院的经营和运作，或者通过政府购买的形式进入居家养老服务，尚缺乏有效的形式和动力真正地介入养老服务市场。

其次，从治理机制来看，社会治理的重点在于推进政府与社会多元主体的网络互动和合作。在养老服务领域，这种治理机制内部的矛盾不仅存在于不同部门之间的合作方面，也表现在不同资源之间的衔接问题，尚难以为老年人提供一套完整或“无缝隙”的服务方式，影响了服务供给的整体效能。当前养老服务和医疗服务由民政部门和卫生部门管理分管的局面使得老年照护服务呈现出资源利用非效率的现象发生，极大地影响了服务之间的衔接和主体之间的合作。在服务资源系统内部，则存在正式照顾与非正式照顾系统之间缺乏衔接的现象。在浙江省的养老服务体系框架中，96%的老年人居家接受服务。这不仅意味着家庭作为照顾的场所，也意味着家庭照顾仍旧是最主要的方式。尽管某些区县已经有了“喘息服务”“家庭病床”以及“家庭助老员”等对家庭照顾者提供支持的项目，但是整体上来说这种对于家庭照顾者支持的政策仍旧缺乏，政策实践中往往忽略家庭的主体作用，或将健康老年人的照顾当成家庭的私事而缺乏对于家庭的支持。

最后，从治理的效果来看，最直接的衡量标准就是看老年人需求满足如何。在浙江省，政府通过与企业、社会组织等多主体之间的合作，为老年人提供家政服务、上门送餐、陪医问药、家电维修等一系列居家服务；在机构照顾中，积极发展以护理型为主、助养型为辅、居养型为补充的机构模式，加强护理型病床建设，与此同时还通过推进政策创新，在家庭护理、医养结合、互助养老等方面进行了积极的尝试。可以说，这些政策内容不仅覆盖到老年人的基本生活需要，也涉及到提升老年人生活质量方面的内容。尽管如此，这些内容创新还在某些方面没有涉及到或者不够深入，具体表现在：第一，对于老年人急需的上门服务尤其是家庭护理服务还比较缺乏。目前上门服务主要局限于家政服务、送餐服务、陪医问药等，其中老年人急需的家庭护理服务由于涉及到养老、医疗不同系统而推进缓慢，尚缺乏医疗护理从机构到家庭的一条龙服务。第二，往往强调服务内容清单的添加，而缺乏居家、社区、机构不同养老方式双向的转介服务，尤其是在护理服务中对于医疗诊治、康复疗养和居家照顾不同级别的医疗干预，缺少清晰的转介预案。第三，缺乏养老服务外围产品的开发，在推进养老服务产业化和市场化方面仍然缓慢。在实践中，养老服务的内容大多集中于体育文化娱乐以及日常生活照料方面的内容，市场化卷入的程度不高，而在老年产品、老年旅游以及康复疗养等方面的内容，还未形成一批具有规模化和品牌化效应的养老服务集团和连锁服务机构。

四、 推进养老服务社会化的策略和建议

为了进一步推进养老服务领域的社会治理创新，提升多元主体的服务供给能力和效率，以更好地满足老年人的需求，笔者提出了以下几点建议：

首先，积极推进政府职能和角色的转变，不断提升政府为主导的多元社会治理主体能力建设。在当前我国以政府为主导的养老服务体系中，要推进养老服务社会化进程和社会治理创新，就必须转变政府职能和角色，改变传统的管理理念，打造服务型政府，不断提升自身对社会化主体尤其是社会组织的孵化和培育能力。当前社会组织在养老服务供给中不仅数量较少，其自身服务和持续发展的能力也有限，要提升其主体作用，就必须通过政府购买和补贴、项目委托、以奖代补等多种形式对其进行扶持，或者由专门的孵化平台通过社会创投的形式来实现社会组织的培育，在此过程中政府可在前期孵化阶段为其提供从场地设备、法律服务、拓展培育等一系列服务，在后期则通过购买或补贴的形式提升其持续发展的能力，促发社会组织的自我独立运作，在养老服务供给和递送中能够真正发挥应有的主体作用。

其次，需要积极推进社会治理机制的创新，推进不同主体合作伙伴关系的形成，在优化资源配置和服务衔接的基础上提升供需匹配效率。在这里要厘清政府与社会化主体之间的关系，明确不同主体的角色分工，并推动其在制度化的环境中能够为了某种公共价值而共同行动。换句话说，政府为老年人提供基本养老服务，而非基本服务则交给社会组织和企业主体，在基本养老服务部分也可以采取竞争性购买和非竞争性购买来引导社会化主体参与。这要求不断改革社会治理体制，加强社会主体培育和扶持的制度化建设，从而为其治理机制网络化提供良好的制度环境和条件。在这种机制理顺的基础上，进一步实现服务资源的优化配置和相互衔接。这种资源配置和衔接表现如下：第一，应该依据老年人不同生命周期阶段的特点，依靠现代信息技术手段为老年人提供服务转介和衔接。第二，努力打破机构养老、社区养老、居家养老三种养老方式的“区隔”，鼓励养老机构资源进入社区，也鼓励社区通过整合资源开办小规模的护理院和全天候的照料中心，以更好地符合老年人生命周期特征和选择偏好。第三，要积极推进正式照顾系统与非正式照顾系统的衔接。“喘息服务”“家庭病床”等家庭照顾者支持政策的尝试经验证明了这些做法有利于发挥家庭在老年人照顾中的主体作用，也有利于改善代际关系进而提升老年人的生活质量，因此社会治理创新需要回应到代际赡养的事实，强化对老年人家庭等非正式网络的支持。

最后，社会治理创新应该回应老年人的需求，在增加公共养老服务供给的同时，努力通过市场化和社会化的方式实现内容的创新。基于当前许多老年人倾向居家养老的事实，养老资源和服务应该不断下沉到社区，并进一步延伸到家庭，这要求我们要大力发挥社区居家养老服务照料中心(站)的作用，加大“上门服务”的力度。同时还要基于居家老年人对专业化服务的迫切需求，扶持发展一批专业从事居家养老服务的企业和民办非企业单位，这类机构也可以直接经营管理居家养老服务照料中心(站)或养老机构，以加快一批规模较大的养老服务集团或连锁服务机构的形成[26]。同时应该积极推进养老服务市场的发展，满足不同层次老年人的多元化需求。在实践中要避免对养老事业和养老产业不加区分，对于后者应该积极通过市场化的方式来解决，并且要鼓励和支持市场化主体获得相应的利润以及拥有对其养老项目的所有权，从而刺激市场化主体积极参与到养老服务产业化进程中来，推进养老服务市场的形成。

综上所述，社会治理创新已经成为推动养老服务社会化的重要方式和手段，在满足老年人需求和推进养老服务多元主体合作方面已经形成了一定的经验，但是社会治理创新毕竟刚刚开始，在很多方面还存在提升的空间。对于养老服务社会化来说，要满足异质化老年人的多元化需求就必须推动政府主导下的多元主体合作机制的形成，就必须通过持续创新来推进社会治理，不断增加有效供给，以实现老年人多层次、多元化需求的满足。

[1]朱冬梅.养老服务需求多元化视角下的社会组织建设[J].山东社会科学,2013(4)：48-51.

[2]吉鹏.社会养老服务供给主体间关系解析——基于委托代理理论的视角[J].社会科学战线，2013(6):184-189.

[3]张乃仁.我国养老服务产业发展的困境与对策[J].中州学刊,2015(10):74-78.

[4]付诚,韩佳均.我国养老服务产业化发展的现实困境与改进策略[J].经济纵横,2015(12):26-31.

[5]高灵芝,刘雪.供需适配角度的城市居家养老服务研究[J].南通大学学报：社会科学版,2012(3):63-73.

[6]刘雅静.社会治理创新:理论蕴涵、实践困境与路径探寻[J].理论导刊,2014(10):12-14.

[7]魏礼群.积极推进社会治理体制创新[J].行政管理改革,2014(8):17-23.

[8]李强.创新社会治理体制[J].前线,2014(1):14-16.

[9]范逢春.创新社会治理要实现“五个转变”[N].光明日报,2014-07-20(07).

[10]丁元竹.创新社会治理,激发社会发展活力[J].前线,2013(12):42-45.

[11]谈志林.创新社会治理:成效、问题与推进路径[J].中国民政,2015(14):27-29.

[12]陈伟东.城市社区自治研究[D].武汉：华中师范大学博士论文，2003.

[13]李程伟.社会管理体制创新:公共管理学视角的解读[J].中国行政管理,2005(5):39-41.

[14]童星.社会管理的重点和本质[J].电子科技大学学报：社科版,2012(4):22-25.

[15]岳经纶,邓智平.社会管理创新的理论与行动框架——以社会政策学为视角[J].探索与争鸣,2011(10):48-52.

[16]王春燕.社会治理与社会管理有三大区别[N].中国社会科学报,2014-03-21(06).

[17]WHITEHEAD M. In the Shadow of Hierarchy: Meta-governance, Policy Reform and Urban Regeneration in the West Midlands[J]. Area, 2003,24:6-14.

[18]张康之,李传军.公共行政学[M].北京：北京大学出版社,2007.

[19]SALAMOM L M. Rethinking Public Management: Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action [J].Public Policy,1981:255-275.

[20]顾昕,王旭,严洁.公民社会与国家的协同发展——民间组织的自主性、民主性和代表性对其公共服务效能的影响[J].开放时代,2006(5):103-112.

[21]HOKENSTAD M C, JOHANSSON L. Caregiving for the Elderly in Sweden：Program Challenges and Policy initiatives[M]// BIEGEL D, BLUM A. Aging and Caregiving：Theory,Research and Policy. London:Sage,1990：254-269.

[22]戴睿云.杭州试水“喘息服务”减轻家庭内部负担[N].浙江日报,2011-08-06(08).

[23]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[24]宁波市民政局.江北区创新“分层分类”居家养老服务模式实现“老有所养”主要做法[EB/OL].[2013-10-23][2016-01-25]http:// www.nbmz.gov.cn/view.aspx?id=23592.

[25]陈麟辉,管晓玲.以志愿服务创新社会治理[N].解放日报,2014-12-18(13).

[26]黄元龙.浙江省社会养老服务体系建设的政策创制和实践推进[J].观察与思考,2013(5)：28-32.

(责任编辑 彭何芬)

Socialization of Service for the Elderly and Social Governance Innovation：in the Case of Zhejiang Province

ZHU Hao

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai201620,China)

In the socialization process of services for the elderly, guiding the social subjects to participate in solving the imbalance problem of supply and demand has become the basic target. Based on the local practical experience in Zhejiang Province, the paper presents different innovated service models and emphasizes the significance of social governance innovation. Based on this, this paper analyzes such problems as social subjects’ lack of motivation, the poor coordination of cooperation mechanism and the inadequacy of effective supply. The researcher also puts forward relevant countermeasures in the aspects of capacity building, mechanism innovation, and content innovation. The paper concludes that the services for the elderly are supposed to promote social governance innovation in the institutions and mechanisms.

services for the elderly; social governance innovation; effective supply

2016-03-20

朱浩，男，华东政法大学讲师，博士后，主要从事社会保障研究。

C913.7

A

1009-1505(2016)06-0114-08