民事执行检察监督的范围

韩　艳

(浙江警官职业学院 法律系，杭州 310018)



民事执行检察监督的范围

韩艳

(浙江警官职业学院 法律系，杭州 310018)

摘要：民事执行检察监督范围决定了执行检察监督权限度。从宏观层面来看，它是民事执行检察监督权行使的正当性基础；从微观角度而言，它是民事执行检察监督方式、程序运行和保障机制设定的前提。民事执行监督范围主要涵盖民事执行检察监督对象和监督事由两个方面。对民事执行检察监督对象的设定，应坚持以民事执行公权力监督为本体，而将执行当事人和案外人的违法行为排除于外；对民事执行监督事由的设定，应循着“一体两翼”模式结构，即以监督执行权异化为主体，沿着违法执行行为和消极不作为监督两个侧翼渐次展开。

关键词:民事执行；检察监督；监督对象；监督事由

一、 问题的提出：制度缺失与现实窘境

对民事诉讼实行法律监督是法律赋予我国检察机关行使法律监督的职能之一。一直以来民事检察监督的重心落于对民事审判活动的监督。然随着民事执行过程中违法执行现象的居高不下[1]，民事检察监督是否及于民事执行活动引起广泛争议。2012年我国新《民事诉讼法》第235条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，明确了检察机关进行民事执行监督的法律依据。至此，民事检察监督是否及于民事执行活动之争得以尘埃落定。然而，由于新《民事诉讼法》对民事执行活动进行监督仅是一条原则性规定，只解决了法律依据问题，并未针对监督范围、监督方式、监督程序以及监督保障等操作性层面问题进行系统性构建，使得民事执行检察监督制度未能达到立法预设的功能。尤其对于决定执行检察监督权限度的监督范围这一基础性关键环节无论是理论探讨还是司法实践层面都存在理解、操作不统一的乱象。

其一，监督对象理解不一，理论纷争不断，导致执行监督工作开展未能如愿。民事执行程序中，包括执行机关的执行行为、执行当事人的行为以及其他执行参与人的行为，检察监督是针对执行中所有主体实施的行为还是仅监督部分主体的行为存在不同理解。正是由于检法两家一直对于民事执行检察监督对象的不同解读，导致实务中执行监督工作难以推进，一定程度上制约了该制度的运行。

其二，监督事由界定不一，划分标准凌乱，导致监督范围越理越乱的怪象。2011年两高会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作》(以下简称《试点通知》)规定了对超期放款、超期裁定、超期执行、被执行人提供保障仍予执行以及法院执行行为严重损害国家利益及社会公共利益的五类执行活动，经当事人或利害关系人申请可以实施法律监督。2013年最高人民检察院出台《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《试行规则》)，其中针对执行活动的监督仅三条，至于监督事由只在《试行规则》第102条作了非常原则性的规定。*2013年《试行规则》第102条规定，人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督。此后，各地检察院单独或会同法院联合制定了各种关于民事执行检察监督的实施办法、若干意见等，其中对检察监督具体事由规定更是五花八门。*网上公开显示的《宁波市人民检察院民事执行检察监督实施办法(试行)》(简称《宁波办法》)，具体事由包括：人民法院作出的民事执行裁定、决定、通知等法律文书涉嫌违法的人民法院作出的民事执行裁定、决定、通知等法律文书涉嫌违法的；人民法院涉嫌不依法履行执行职责或者怠于履行执行职责的；人民法院执行活动中的具体实施行为可能违法的；执行人员在民事执行程序中可能涉嫌渎职等违法行为的；有关机关、单位涉嫌违法干预、妨碍人民法院依法执行的等。

其三，监督范围表述不一，效力层次不清，导致执行监督体系杂乱无章。对此，主要归结于前述监督对象和监督事由界定的紊乱，故而，显现出不同部门制定的规范性文件对监督范围的表述也纷杂多样。目前关于监督范围的表述有概括式，如《试行规则》第102条之规定；有列举式表述，如《试点通知》；也有列举式与概括性相结合的方式，如《宁波办法》等。加之众多理论研究者的学说建议，发现不仅具体列举类型不同，作为兜底条款概括式表述用词如“其他违法执行活动”“侵害合法权益的其他情形”亦不尽相同。

监督范围的规范是构建科学有效民事执行检察监督制度的基石。从宏观层面而言，是检察监督权行使的正当性基础，明确监督范围是检察实务人员开展监督工作的保障及动力。从微观角度而言，是监督方式、监督程序、保障机制等设定的前提，监督范围的准确界定，将是检验制度设计成功与否的关键点。本文定义的执行监督范围，是指检察机关应监督哪些与执行有关的事项，主要涵括监督对象和监督事由。规范监督范围首先要确定监督的对象，然后在此基础上，依据法律规定民事执行监督的事由，划定出民事执行监督对象的四至。

二、 监督对象的设定：以对强制执行权的监督为本体

监督对象与监督范围有着密切的联系。监督对象的确定直接影响了监督范围的界定，监督对象的宽窄决定了监督范围的大小。关于监督对象问题，学者以及实务界从不同的角度阐述了不同的观点。通过梳理分析，大致可归纳为三种观点。观点一，可概括为“有限监督，旨在对公权力的监督”，即监督对象为法院及执行人员的执行行为[2]。具体而言可包含积极的作为，也包括消极的不作为；包括执行裁决行为，也包括执行实施行为；可针对执行程序中作出的裁定，也可针对执行程序中作出的决定或命令。*参见谭秋桂：《民事执行检察监督机制分析》，载《人民检察》2008年第22期；郭兴莲等：《民事执行检察监督的范围、方式及相关的程序设计》，载《法学家》2010年第3期。观点二，可称为“全面监督，对执行中的所有违法行为实施监督”，即监督对象除了法院执行行为外，还应包括执行当事人尤其是被执行人的行为和案外人在执行中的违法行为。*参见肖建国：《民事执行中的检法关系—民事执行检察监督法理基础的另一种视角》，载《法学》2009年第3期；陈桂明、王鸿翼主编：《民事执行检察监督法理基础的再思考》，载《司法改革与民事诉讼监督制度完善—中国法学会民事诉讼法研究会年会论文集2010年卷》(下)，厦门大学出版社2010年版。观点三，是对上述观点的折中，即对法院执行行为监督的同时，对于“国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，因不当干预难以执行的；被执行人、负有协助义务的单位、自然人以及案外人以暴力威胁或其他方法妨碍、阻止人民法院执行的；被执行人有能力执行而拒不执行人民法院生效判决裁定，情节严重的，人民检察院应启动执行监督。”[3]

针对上述观点，笔者认为，关于民事执行检察监督对象的设定需要考虑以下因素：

首先，监督对象的设定应遵循民事检察监督权之本质。对制度的设计和运行的思考离不开相关基础理论的支撑。在民事执行检察监督制度设计中，民事检察监督权的性质功能定位对于监督对象的确定尤为关键。民事检察监督制度是中国特有的司法制度，从其诞生开始关于其存废或属性的争议就一直如影随形。民事检察监督权作为检察权的组成部分是我国宪法赋予检察机关的法律监督职能之一已成共识。虽然学界对于检察权的性质定位不一，但其“维护司法公正、维护司法权威、保障法制统一的本质”是毋庸置疑的[4]。随着价值取向和司法理念的演进和变迁，检察权的重心回归到对司法权、行政权等公权力的监督，其角色也从传统的“干预者”向司法公正的“督促者”转变。检察机关在履行监督职能时宜保持审慎和谦抑，应以公权力行使中的违法、失职、滥权为监督重点。民事执行权，又称强制执行权，是国家赋予法院以国家强制力为后盾实现法院生效裁判所确认的权利义务的一项国家权力，其本质是公权力的活动，理应纳入检察监督的范畴。民事执行检察监督权，其实质亦是检察权对民事执行权的控制，其目的在于防止民事执行权超越应然的作用范围或者违反既定的运行程序[5]。故监督的对象应限定为公法行为，即执行机关根据债权人的申请运用国家公权力强制债务人履行债务以实现确定债权的强制执行行为。

《民事诉讼法》第235条“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，应对条文中民事执行活动作限制解释，即限定为法院的强制执行行为，而不包括执行当事人或其他参与人在执行程序中的行为。针对当事人或案外人的行为，其合法性及程序效果均应接受民事诉讼法的调整或者交由法官判断，不属于民事执行检察监督的范围。“作为实现目的之手段，民事检察监督的功能应当定位于保障性、救济性地位，是在传统民事诉讼程序缺乏自我矫正能力，或者丧失自我修复与自净能力之时发挥作用。”[6]且现有民事诉讼法律(对因当事人和案外人原因导致“执行难”，已有相应对策，如法院可采取罚款、拘留等强制措施，进而追究刑事责任，此问题完全可以通过法院来解决，无需检察院越俎代庖，代替法院行使执行权。但如果法院未履行此职责，则是法院或执行人员出现了消极执行或不作为的情形，则检察院可启动检察监督。正如学者所言，“创设检察官制度的最重要目的之一，在于透过诉讼分权模式，以法官与检察官彼此监督节制的方法，保障司法权限行使的客观性与合理性”。[7]因此检察机关不宜介入对公民、法人或其他组织的一般违法行为的监督，应尽量减少国家干预，不至于偏离检察权的定位，偏离法律监督的职能。)

其次，监督对象的设定应符合民事执行检察监督制度之目的。Jhering在《法律中的目的》中指出“目的是所有法律的创造者”，民事执行检察监督制度的设立也有其应然的目的。“明确检察机关对民事执行活动实施监督，究竟欲达到什么目的？仅仅是为了解决‘执行乱’的问题，还是同时也要解决‘执行难’的问题，这是构建民事执行检察监督制度首先要回答的问题”。[8]80将检察监督目的设定为解决由于法院及执行人员的违法执行行为而引发的“执行乱”，故检察监督的对象应是法院的民事执行行为，这点学界及实务界基本已达成共识。但如果把检察监督的目的设定为解决长期困扰执行实务的“执行难”问题，是为了纠正或消除执行中的所有违法行为，那么就需要将执行监督对象扩展至执行当事人和案外人。

笔者认为，“执行难”问题的产生有着复杂综合性的社会因素，并非法院及其执行人员单方因素导致，也并非单纯通过法律途径所能解决，若将检察机关的监督目的定位于对所有执行行为进行监督，检察机关将陷于“执行难”的漩涡之中，而茫然迷失方向，反而无法达至执行监督制度目的初衷。执行检察监督制度设立就其目标而言，是形成对执行权力机关的制约，故指向的应是与检察权相对的执行权。德国学者耶林曾指出，“法律是根据人们欲实现某些可欲的结果的意志而有意识地制定的……每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机”。[9]从目的论的角度来解读民事执行检察监督的对象，笔者认为监督对象应是执行法院及其执行人员的强制执行权，当事人和案外人的行为不宜作为民事执行检察监督的对象。

最后，监督对象的设定应切合民事执行检察监督之司法实践。对制度问题的实证分析，是对事物的实然状态描述及生成原因分析，有助于发现问题存在的机理。从目前各地展示的民事执行检察监督精品案例来看，无一不是针对法院的执行行为提出的检察监督。例如，某检察院对法院违法终结执行的检察监督案。法院在受理申请的七天后，就以被执行人履行能力差、暂无可供执行财产、申请人不能提供可执行财产线索为由裁定终结执行。再如，某检察院对法院违法执行和解的检察监督案。被申请人支付了申请人本金，但逾期迟延履行金和仲裁费未支付，而法院以执行和解的方式执行结案。又如，某检察院对法院消极执行的检察监督案。驾校拖欠劳动报酬的裁决生效后以法定代表人变更、收取培训费未入账等为由规避执行，法院也一直未采取相关措施致使执行长期未有结果。

从上述案例可见，导致执行难的原因表象上是当事人或案外人阻碍执行或妨碍执行所致，但深层次的原因是执法人员的消极、懈怠、违法。通过民事执行检察监督敦促法院避免执行中的消极行为、执行不作为和违法行为等，则当事人、案外人的违法或者规避行为，以及拒不执行行为也就无处遁形故而无需将执行当事人和案外人违法或规避行为纳入检察监督对象。

因此，笔者认为，在民事执行检察监督制度运转时，检察机关的监督应以对强制执行权公权力的监督为本体，应将执行权异化作为监督的重心，切忌超越权力边界；检察机关过渡干预执行或代为执行将会异化执行权力，加剧执行乱现象，并最终损害司法公正。因此，监督对象界定在执行法院及执行人员的民事强制执行行为更为科学，这也是我国良性法治秩序构建的必然选择。

三、 监督事由的划定：“一体两翼”模式的创设

检察机关对民事执行进行监督并非为了管理或指挥该公权力的行使，而在于限制约束公权力的滥用或懈怠；检察机关通过监督制衡是为了促进和保障而非阻却民事执行这一最终目的的实现。因此，监督事由的划定，应循着“一体两翼”模式结构，即以监督民事执行公权力的异化为主体，沿着违法执行行为和消极不作为监督两个侧翼渐次展开。

第一，违法执行行为界限之透析。2013年最高检《试行规则》第102条规定“人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督。”“违反法律规定的情形”旨在对监督事由设置统领性原则性规定。2011年两高会签的《试点通知》尝试以重点选择性列举方式对监督事由予以具体规定，但受到了学界实务界的批评。有业内人士统计，“2011年3月至2012年9月，某省检察机关办理执行监督案件共241件，属于两高会签文件规定的五种情形的执行监督案件只有38件，不足16%”。[10]可见，司法实践中大量执行监督案件并不属于试点通知所列的五种情形。而在查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、裁定执行终结等违法问题突出的领域恰恰成了监督的盲区。该如何界定监督事由，笔者认为关键在于对违法执行行为界限的把握。

一直以来，我国学界和实务界缺少对违法执行行为的研究，现有的研究成果也仅停留在对违法执行行为外延例举上，而对违法执行行为性质内涵的研究少之甚少。台湾学者杨与龄先生将违法执行界定为“强制执行行为违背强制执行法规定之要件、程序或者方法者”和“执行程序之实施方式或处置，外观上虽属合法，而实际上违反公平正义之原则，致损害当事人或第三人之利益者”的行为[11]。虽然，杨先生未对这两种违法执行行为作更深入详细探讨，但已为我们的研究提供了一定的思路。笔者认为，合法的执行行为是指执行机关遵守法律规定的执行要件、程序或方法，且执行结果不违反公平正义之原则的执行行为。相对而言，违法执行行为可分为欠缺程序要件的执行行为和不符合实体正义的执行行为。“强制执行系执行机关行使法律所赋强制执行权而运用国家公权力强制实现执行申请人经由执行依据确定的民事权益，其对被执行人的财产自由、人身自由以及意志自由构成直接或间接的限制或剥夺，属于公权力对私人自由的严重干预，因而必须遵循法律在强制执行行为程式或方法等方面预设强行规范。”[12]28因此，违反强制执行法所规定的要件、程序或方法的欠缺程序要件民事执行行为，其实质就是公权力的滥用，应是民事执行检察监督的重点范畴。不符合实体正义的执行行为是指虽符合民事执行法所规定的要件、程序或方法等规范，但其结果导致被执行人或第三人实体权益受到损害的行为。而涵括于这两种违法执行行为项下的具体违法执行行为种类是非常宽泛的，有些已在执行过程中发生过，如违法立案或拒绝立案、违法追加被执行人、违法查封(错误查封、超额查封、违法解除查封、查封后财产毁损等)、违法评估、违法拍卖等等；有些可能发生过但并未暴露或将来可能会发生。对于林林总总的违法事由，笔者认为应结合执行权的不同内容对违法执行行为进行类型化分类，则更清晰明了，便于梳理归类。

在我国根据执行权内容的不同，民事执行行为可类型化为执行裁判行为和执行实施行为。[12]27执行裁判行为，是指执行机构行使审判权对执行程序中发生的实体和程序争议予以处理并作出裁判的行为。具体包括：(1)启动执行程序的判定。执行法官在收到执行申请后对执行案件是否具有管辖权、是否符合执行立案条件等进行裁决，判定是否启动执行程序。(2)执行事项的决定。执行法官应当根据生效法律文书所确定的执行内容，作出执行裁定及指令；决定变更及追加执行当事人；决定对执行财产调查、财产控制方案；为委托评估、拍卖、变卖和执行分配进行裁定；审查对拘留、罚款决定的复议申请；等等。(3)执行争议的裁决。在执行过程中，对执行主体的确定、强制执行措施的实施等争议作出裁决。(4)执行程序的裁决。包括对是否执行中止、暂缓及终结执行作出决定。执行实施行为，是指法院及其工作人员旨在实现确定的债权而采取的具体执行措施行为。具体包括：调查被执行人的财产，对被执行人财产进行冻结、扣留、扣押、查封等控制性措施；对被执行人财产拍卖、变卖、划拨存款、提取收入等处分性措施；对妨碍执行的行为根据执行裁判长的决定采取拘留、罚款等强制措施。执行机构或执行人员在行使执行裁判权和执行实施权时所进行的各类行为都将纳入执行检察监督的范围，即在整个民事执行程序中，欠缺程序要件的执行行为或不符合实体正义的执行行为都属违法执行行为。

有学者认为，并不需将所有类型违法执行行为都纳入检察监督范围，认为如果违法执行行为是无害的，即虽执行程式上存在违法但不会侵害当事人或案外人的合法权益，应排除在民事执行检察监督范围之外。[13]对此，笔者不敢苟同，笔者认为，只要执行机构及其执行人员存在违法执行行为，检察监督权即可介入。理由在于：其一，民事诉讼中的检察监督在性质上仍然是对公权力的监督，这是民事检察的基本定位和职责所在[14]。民事执行检察权属于检察权之一种，具有法律监督权的性质，当发现公权力(执行权)的行使未遵循法律既定之规范时，就应发挥其法律监督的功能；反之主张检察权属权利救济性质，因未侵害当事人或案外人的合法权益而无需检察权介入的理解是片面的，看似当事人、案外人实体权利未受到侵害，但当事人及案外人程序正当性权利受损了。其二，从法律效果而言，一系列的合法规范执行行为也是树立司法权威不可或缺的组成部分。据媒体、学者、司法部门的研究分析，公众对司法公信力产生质疑的原因，归纳起来主要有：执行难、司法程序不规范等等[15]。故看似不影响当事人或案外人实体权利，但其实损害的是公民对法治的信仰，破坏的是执行法院应有的权威。其三，持并非所有违法执行行为都纳入监督范围观点的学者担心，检察院对所有违法执行行为进行监督，是否会导致检察权的扩张。笔者认为这种担忧是多余的。因为任何制度的设定都是环环相扣的，将所有违法执行行为纳入监督范围的同时，在后续设置检察监督启动程序时，会考虑法院内部救济途径是否已用尽等因素，同时在监督方式上采用检察建议相对灵活的“柔性”监督手段等。

第二，消极执行行为监督之辨析。在执行实务中，存在着较多的如上文所举的法院执行人员消极执行或执行不作为等情形。

在此情形下，执行人员并不存在违反法律的积极行为，而是处于一种消极状态。他们主观地认为，申请执行人未提供被执行人可供执行财产线索，视同于审判过程中谁主张、谁举证一般，申请执行人将自行承担执行不利的后果。殊不知，执行与审判虽都隶属于司法权，除具有司法权的共通性外，两者的个性区分也是鲜明的。在现代民事诉讼法理中，法院的审判活动需遵循中立原则，要求法院及其审判人员在审判活动中坚守“中立”的地位，法官居中裁判，当事人诉讼地位平等，双方在一个平衡的诉讼结构中平等行使权利、理性展开论辩。因此，审判人员一般不主动收集证据；而在执行活动中，债权人一旦启动了执行程序，很大程度上就退出了执行程序的视野，而在执行程序中的活动主体主要是执行法院与被执行人，即要通过执行法院积极主动的行为去强制被执行人履行义务[8]81。

执行机构及其执行人员除应遵守执行合法原则外，还应遵循执行及时原则和执行措施穷尽原则。执行及时原则是强制执行追求效率的价值体现，它要求执行机构对执行债权人的申请及时审查、及时立案，各项执行行为应当在法定期间内连续、不间断地进行并完成。执行措施穷尽原则则是法院根据债权人的请求，为了实现生效法律文书所确定的权利，穷尽各种执行方法、措施和途径，对被执行人的财产进行了必要的调查、审计，依法采取了查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行行为，在履行了上述程序后仍不能满足权利人利益的，法院才能裁定终结执行程序。

为此，执行机构及其执行人员依法积极地实施执行行为对保护当事人合法权益、维护司法权威至关重要。执行机构及其执行人员消极行为表面上看并未违反执行法律的相关规定，但实际上违反公平正义原则，损害了当事人或案外人的权益。因此，在执行过程中，执行机构及其执行人员的消极行为应当列入民事执行检察监督的范围。

四、 结语

以对强制执行权公权力的监督为本体确定监督对象，以违法执行行为和消极不作为为两翼划定监督事由，即为民事执行检察监督的范围。从对象而言，民事执行法律关系中当事人、案外人的执行行为不应框定在内；从裁判文书形成的时间段上而言，执行所依据的法院生效裁判不应界定在内，因为对生效裁判的监督属于检察院的审判监督职责，而不是执行监督；从监督事由而言，是违法强制执行行为，而不包括执行人员的职务犯罪行为，因为执行中执行人员个人的违法犯罪行为，虽经由民事执行检察监督途径发现，但此时监督性质发生转化，检察机关应当及时移送侦查部门立案侦查，启动刑事追诉程序对其个人职务犯罪行为进行刑事检察监督，亦不属民事执行检察监督范畴。

具体而言，对人民法院执行机构及执行人员在执行过程中存在下列情形，人民检察院有权进行检察监督：(1)人民法院作出的民事执行裁定、决定、通知等法律文书涉嫌违法的；(2)人民法院执行活动中的具体实施行为涉嫌违法的；(3)人民法院涉嫌不履行或怠于履行执行职责的；(4)其他欠缺程序要件的违法执行行为或不符合实体正义的违法执行行为。

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(责任编辑陶舒亚)

Procuratorial Supervision Scope of Civil Enforcement

HAN Yan

(LawDepartment,ZhejiangPoliceVocationalAcademy,Hangzhou310018,China)

Abstract:The procuratorial supervision scope of civil enforcement determines the supervision limit of the procuratorial supervision scope. From the macroscopic point of view, it is the legitimate basis of enforcing the rights of supervision; from the microscopic point of view, it is a prerequisite for the design of supervision methods, procedures and ensuring mechanism. The procuratorial supervision scope of civil enforcement mainly includes two aspects: the surveillanced objects and the surveillanced subjects. Regarding the surveillanced objects of procuratorial supervision system of civil enforcement, procuratorial supervision should be based on public power with illegal acts of the enforcement parties and people out of the case excluded. Regarding the surveillanced subjects, differentiated approaches of enforcing rights of supervision should be adopted, i.e. the supervision of illegal enforcing acts and that of negative nonfeasance.

Key words:civil enforcement; procuratorial supervision; surveillanced object; supervision subject

收稿日期：2016-03-02

基金项目：2015年度浙江省高校国内访问学者专业发展项目“民事执行检察监督运行机制研究”

作者简介：韩艳,女,浙江警官职业学院法律系副教授, 主要从事民商法和民事诉讼法研究。

中图分类号：DF84

文献标志码：A

文章编号：1009-1505(2016)03-0046-07