林业行业纳入中国碳排放权交易制度的可行性研究

张 轲，武曙红

（北京林业大学 自然保护区学院，北京 100083）

林业行业纳入中国碳排放权交易制度的可行性研究

张 轲，武曙红

（北京林业大学 自然保护区学院，北京 100083）

碳排放权交易作为一种基于市场的政策工具，能够实现温室气体减排目标的社会总成本。作为具有减排和增汇双重功效的林业碳汇交易对我国实现节能减排目标和林业的“双增”目标具有重要的意义。基于碳排放权配额分配制度理论和实践的研究成果，针对林业行业在行业温室气体减排中的特殊性，从法律基础、配额初始分配、遵约机制、碳汇量/排放量的监测、报告和核查等方面，分析了将林业纳入我国碳排放权交易制度的可行性以及可能面临的机遇和挑战。从建立具有强制约束力的法律法规和基于碳权的生态补偿机制、制定免费发放配额的分配方案、建立我国森林碳储量的监测、报告和核查制度、制定与监管林业碳汇配额分配和交易工作相关的管理制度以及制定价格调控政策等方面提出了将林业纳入我国碳排放权交易配额管理的政策建议。

碳排放权交易；配额分配；林业

碳排放权交易作为一种基于市场的政策工具，能够降低实现温室气体减排目标的社会总成本，已经在全球范围内得到了越来越多的关注和应用。为了应对气候变化，履行《联合国气候变化框架公约》的义务，中国在《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中明确提出了建立国内碳排放交易市场的要求。2014年中央改革办已将“建立全国碳排放总量和分解落实机制，制定全国碳排放权交易管理办法，建立国家碳排放权交易登记注册系统”作为国家发展改革委牵头的重点改革任务重点督办。2015年9月中美两国联合签署的《气候变化联合声明》中，我国已承诺到2017年启动全国碳排放交易体系。国家发改委已根据建立碳排放权交易市场的工作思路和总体设计，将建立全国碳排放权交易的主要工作确定为建立具有强制约束力的法律法规、确定碳排放权交易覆盖范围、设定碳排放权交易配额总量、制定配额分配方案、建立核算、报告与核查体系、建立国家碳交易注册登记系统、确定交易平台以及制定市场调剂机制等七项工作。

林业具有很大的碳汇价值，是中国国民经济与社会发展的重要组成部分[1]。根据国家发改委建立碳排放权交易的工作任务，在研究将林业纳入我国碳排放交易体系的可行性的基础上，我们从法律基础、基本框架设计、相关机构安排、调控政策设计等方面提出了将林业纳入我国碳排放权交易体系的政策建议。

一、将林业纳入中国碳排放权配额管理的可行性

（一）国外林业纳入碳排放权交易体系配额管理的概况

目前，全球已建立碳排放权交易体系，开展碳排放权交易实践的国家主要有欧盟、新西兰、澳大利亚等国家和地区。这些国家或地区都根据各自国情制定了纳入碳排放权交易体系行业的选择标准和指南，确定了各自碳排放权交易体系的行业范围，纳入碳排放权交易体系的行业大多是高排放的重点用能行业。例如，欧盟纳入碳排放权交易体系的行业有电力、钢铁、石化、水泥、石灰、玻璃、陶瓷、造纸和纸浆、铝业、烟草、纺织以及航空等；新西兰纳入碳排放权交易体系的行业有林业、能源、交通、渔业、电力、工业加工、废弃物处理以及农业等行业[2]。在现有的国际碳排放权贸易体系中，仅有新西兰将林业行业纳入排放权交易体系的配额管理，并对其进行免费配额的发放。欧盟排放贸易体系是严格限制林业行业产生的项目减排量或增汇量的碳交易体系，目前该体系内，林业行业产生的项目碳汇量或减排量不能用于抵消其他行业产生的碳排放。

（二）我国碳排放权交易体系林业行业覆盖范围现状

目前，我国尚未建立完善的碳排放权交易体系，在碳排放权交易体系方面的探索和实践主要体现在北京、天津、上海、深圳、重庆、湖北以及广东等7个试点省市开展碳排放权交易的工作上。开展碳排放权交易试点省市所制定的相关方案及所确定的减排企业名单表明，我国碳排放权交易试点省市所在区域的经济发展水平在中国具有一定的代表性，纳入碳排放权交易体系的重点排放行业或企业，均能反映各试点省市的经济和能源消费结构。例如，广东省纳入第1阶段碳排放权交易的行业是水泥、钢铁、电力以及石化等行业，在第2阶段将逐步扩展到陶瓷、纺织、有色、塑料、造纸等工业行业，纳入远期管理计划的是交通和建筑行业；上海纳入碳排放权交易试点的行业有钢铁、石化、化工、有色、电力等工业行业和航空、港口、机场、铁路、商业、宾馆、金融等非工业行业。

目前我国7个试点省市的碳排放权交易体系中还没有任何省市将林业纳入碳排放权交易体系的碳排放权管理中，也尚未考虑将林业纳入配额分配方案。

（三）林业纳入我国碳排放权交易配额管理的可行性

各国制定碳排放权交易体系行业选择指导标准的实践表明：建立碳排放权交易体系的初期的行业选择原则应该遵循参与的行业少和单个行业排放量大两项原则[3]，行业选择标准应该强调环境和经济有效性、管理可行性、行业竞争力的影响以及有无替代政策等方面。也就是说，行业的排放量及其在全国总排放量中的比重、减排和监测的成本以及潜力是决定行业是否被纳入碳排放权交易体系的关键要素，排放交易体系减排潜力随着覆盖的行业和排放源的加大而增加。

1.林业对减少我国温室气体排放总量的贡献

2005年中国温室气体排放总量约为74.67亿t二氧化碳当量。其中二氧化碳排放量占78.82%，约为59.76亿t。在二氧化碳排放中，能源活动排放54.04亿t，占90.4%，工业生产过程排放5.69亿t，占9.5%，土地利用变化和林业的温室气体净吸收汇约为4.21亿t二氧化碳当量，占7%。扣除碳吸收汇后，中国温室气体排放总量约为70.46亿t二氧化碳当量。土地利用变化和林业吸收的温室气体大约可以抵消总排放量的5.6%[3]。

2.林业增汇潜力

2009年国务院常务会议研究部署的应对气候变化工作决定，到2020年，我国将通过植树造林和加强森林管理，实现使森林面积比2005年增加4 000万hm2，森林蓄积量增加13亿m3的目标。据《全国造林绿化规划纲要（2011—2020年） 》统计，我国现有6 605 万hm2的宜林地、疏林地、一般灌木林地可用于植树造林；另外还有1 118 万hm2陡坡( 25°以上)及严重沙化的耕地，由于粮食产量低且不稳、水土流失和风沙危害严重等可用于恢复森林植被。我国可造林的土地有7 723万hm2，为扩大森林面积和固碳增汇提供了丰富的土地资源。《全国造林绿化规划纲要(2011—2020年)》据此制定了今后10年造林5 700 万hm2的任务。据调查，我国近年人工造林成林率约为70%，考虑到现有可造林地大多数分布在内蒙和西北等困难立地条件地区，造林后成林率较低，按照62% 的综合成林率，10年后，按当前幼龄林平均蓄积（28.27 m3/hm2）的70%（19.88 m3/hm2）估算，也可增加林木蓄积69 934万m3。如按每立方米林木平均吸收CO21.83 t计算，可多吸收CO2127 979万t。结合中国可持续发展林业战略研究项目的研究成果，我国森林在2000-2050年终将净吸收72.3亿t碳，相当于目前现有碳库的123%，约是过去20年森林总碳汇的4倍。我国森林的平均碳密度在未来50年终将持续增长，2020年将超过50 MgC/ha，2050年将达到57.7 MgC/ha[4]。

3.管理基础

（1）组织管理：为了适应《联合国气候变化框架公约》政府间谈判以及加强林业应对气候变化行动的需要。2007年国家林业局成立了应对气候变化和节能减排工作领导小组，负责对口联络国务院应对气候变化和减能减排工作领导小组办公室以及研究林业行业贯彻落实国务院相关部署的措施；统筹部署林业应对气候变化和节能减排工作；制定林业行业应对气候变化和节能减排工作方案和计划；研究解决林业应对气候变化和节能减排工作中的重大问题；审议有关重要国际合作和谈判议案；审定相关管理制度和办法等。目前各省林业厅均有专门负责碳汇管理工作的人员，部分省还成立了碳汇项目管理办公室，负责实施和监督在本省开展的包括清洁发展机制（CDM）造林/再造林项目和其他林业碳汇项目。

（2）技术支持：为了落实《应对气候变化林业行动计划》中的各项行动，在国家发改委和国家林业局的组织以及各省林业厅的配合下，我国已经完成了2005年我国林业温室气体国家清单和2011、2012年省级清单的编制；组织完成了《林业碳汇项目审定和核查指南》、《碳汇造林技术规程》、《造林项目碳汇计量监测指南》、《立木生物量建模样本采集技术规程》、《立木生物量建模方法技术规程》等5项林业行业标准的制定工作；完成了森林碳汇计量监测基础数据库和参数模型库建设；初步建成了全国森林碳汇计量监测体系，具备了运用调查实测成果科学测算我国森林碳储量和碳汇量的能力；编制了《土地利用变化和林业碳监测试点技术方案》，制定了林业应对气候变化相关活动基础数据指标体系，为解决土地利用变化和业活动引起的碳汇核算奠定了基础。

4.政策指导

2007年中国政府制定的《中国应对气候变化国家方案》将林业作为减缓和适应气候变化的有效途径和重要手段纳入了我国减缓和适应气候变化的重点领域。2011年国务院制定的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》将加快植树造林、继续实施生态建设重点工程、开展碳汇造林项目、加强森林抚育经营和可持续管理，强化森林资源保护，改造低效林、提高森林生长率和蓄积量，完善生态补偿机制等工作作为“十二五”期间控制温室气体排放的主要措施。2009年的APEC会议上，中国政府向国际社会承诺，到2020年我国森林面积比2005年增加4 000万hm2、森林蓄积量增加13亿m3。这些国家方案和目标的制定为将林业纳入我国碳排放交易体系提供了政策导向和支持。

上述将林业纳入我国碳排放权交易制度配额管理的可行性分析表明：林业在减少我国温室气体排放总量的贡献率为5.6%，仅占将林业纳入碳排放权交易配额管理的新西兰林业的贡献率（25%）的五分之一左右。由于未来我国造林的土地大多数分布在内蒙和西北等立地条件较差的地区，因此，未来的造林不会对我国的农业行业所需要的土地带来较大的竞争。相反，由于造林增汇和护林保汇为我国能源和工业领域增加了排放空间，继而将增加这些领域在国际上的竞争力；目前我国已经形成了职责分工明确、协调运转高效的林业碳汇管理的组织架构。这些组织机构的建立，为将林业纳入碳排放权交易体系提供了管理的可行性；我国温室气体清单数据、所制定的技术规程和标准以及指标体系等为将林业纳入我国碳排放权交易体系的核心工作——配额初始分配和碳汇量的测量、报告和核查（MRV）提供一定的基础；我国已有的应对气候变化国家方案和林业行动计划制定的目标和确定的重点领域可为林业纳入我国碳排放交易体系提供了政策导向和支持。因此，在我国现行的体制下。将林业纳入我国碳排放权交易制度的配额管理是可行的。

二、我国将林业纳入碳排放权交易配额管理面临的机遇和挑战

对碳排放权交易理论和实践调研和分析的结果表明：碳排放权交易体系通常由立法基础、交易管理框架、组织机构设置以及调控政策等四个组成部分。其中，交易管理框架设计的核心要素是确定交易体系的排放上限目标、纳入体系的行业范围、初始配额的分配、行业或企业碳排放MRV、守约机制；设置组织机构的核心工作是注册登记、市场监督、排放交易平台的建立等；调控政策的核心要素主要包括价格调控机制、排放交易的税费制度、排放配额的储存以及连接与抵消机制等[5]。这这些核心要素中，需要针对林业行业的特殊性而进行设计的要素主要是立法基础、初始配额分配、守约机制、碳汇量/排放量的MRV等4个核心要素。在我国林业行业开展涉及这四个核心要素的工作可能面临的机遇和挑战主要有以下几个方面。

（一）立法基础

碳交易市场的合法性、交易产品的法律属性以及市场主体的责权范围需要开展碳交易的国家在法律体系上对其进行规定[3]，为其奠定法律基础后才能确定。例如，欧盟排放交易体系（EU ETS）制定了《指令2003/87/EC》、美国区域温室气体减排行动（RGGI）制定的《示范规则》、新西兰排放交易体系（NZ ETS）制定了《气候变化应对法令2002》、澳大利亚定价体系（ACPM）制定了《清洁能源法律》。除了上述政策层面的法律基础外，有些体系还从如何分配配额、如何对排放量进行MRV(测量、报告和核查)等方面规定了排放交易涉及的技术层面的具体细则。例如，EU ETS制定了《登记系统法规》( Registry Regulation) 、《MRV 法 规 》( Regulations on MRV) ，《分配决定2011 /278 /EU》( Allocation Decision 2011 /278 /EU) 、《指导文件》（Guidance Documents）和《规则手册》（Rule Books）等技术层面的指导性文件。

目前，我国全国性的碳排放权交易体系尚未完全建立，碳排放权交易还处在试点省市的建设过程中，而林业尚未纳入各试点省市碳排放权交易体系的行业覆盖范围。在各试点省市的碳排放权交易实践中，法律基础的缺乏是各级管理机构和交易主体共同面临的一个主要问题。目前，我国排放权交易工作的法律基础和碳排放配额的法律属性尚不明确，相应法律制度还需进一步设计和制定。按照“十二五”《规划纲要》等政策要求，逐步推进的碳排放权交易，需要相关法律制度的建设和碳排放权交易的机制设计同步进行，这对尚未纳入碳排放权交易体系和正在进行《森林法》修订工作的林业行业而言，不仅获得了将林业行业纳入碳排放交易体系法律制度建设工作的机遇，也面临着建立新的法律制度的挑战。

（二）配额初始分配

目前，我国七个试点省市碳排放权交易方案均采用免费发放碳排放权初始配额的分配方式。对根据排放量来确定纳入碳排放权交易体系的排放行业而言，这种免费发放的方法对行业的经济发展和社会影响的冲击比较小，比较容易被行业和社会接受和推行，但在确保公平性和有效性方面可能存在潜在的缺陷，而且容易产生配额数量过多、交易价格过低，由此导致碳市场价格扭曲，难以发挥有效配置减排资源的作用。但对于林业行业而言，其初始配额的分配是基于林农或者林业企业现有森林的碳储量确定的，对具有森林的林业企业或林农而言，采取免费发放不仅不会对经济社会带来冲击和存在公平等问题，也不会造成配额数量过多的问题。相反，如果免费发放给林业的配额不受国家分配方案上限，还可以在制度上确保配额领取者积极造林增加碳储量和保护森林现有碳储量的动力，提高源于增加和维护森林的商业收益的可预见性，并提高森林对降低国家碳排放总量的贡献率。因此，相对于拍卖发放和固定价格购买配额两种方式而言，目前我国试点城市采用的免费发放初始配额的分配方式对于将林业纳入我国碳排放权交易配额管理是有利的。

（三）守约机制

碳排放权交易体系的守约机制对于促进行业或企业完成减排承诺及义务是至关重要的，主要包括评估参与碳排放权交易体系的各排放行业或企业是否完成其在体系中承诺的义务以及惩罚未完成承诺义务时的相关制度和规则。对于能源和工业领域的企业而言，守约意味着参与交易体系的企业在规定的减排期结束时，要上缴与规定减排数量相同的排放配额，对超出配额部分的排放量，将受到监管机构的惩罚，并要在监管机构的监督下补缴配额来完成超出部分的减排义务。而林业与其他行业的守约机制在法律规定、部门行政资源、地方制度安排等方面存在较大差异。森林吸收的碳汇在发生森林火灾、森林病虫害等自然灾害后，均会发生碳逆转的现象，而这些自然灾害通常是不为人类所控的。因此，如何制定林业行业的守约机制将是将林业纳入碳排放权交易配额管理面临的主要挑战。

（四）碳储量/排放量变化量的MRV

要核查参加排放权交易体系的林业企业是否完成了其增汇或减排的义务和达到守约要求，需要在承诺期期结束时，对比承诺期期前后森林的碳储量是否满足领取排放配额的条件（对于其他行业而言，是对比其拥有的排放配额是否足以抵消其实际排放的数量）。这就要求国家授权的相关机构对参与交易体系的林业企业的碳储量或减排量的变化量进行计量、监测、报告以及核查。对森林碳储量变化量进行核查要求一系列完善的监测报告、核查报告及登记制度。这些制度主要包括参与体系的林业企业提交监测报告的形式、时间和频率、核查机构获得授权的资格以及登记注册系统等。就报告制度而言，林业企业需要完成标准地的选取、标准木的测量、林木生物量与年龄、树高、胸径等参数的相关关系的建立、森林面积的测定以及选择合理的生物量转换因子和排放因子等工作；就核查制度而言，被授权的第三方核查机构需对林业企业所提交的森林的碳储量变化量的测量方法、监测报告等相关报告的信息进行核查，并向监管机构提交核查结果。相比于体系的其它要素，MRV 机制是交易体系设计中技术性最强的要素。

虽然我国已建立了林业碳汇项目审定和核查标准、林业碳汇项目计量和监测指南等与森林碳汇相关的林业行业标准的制定工作，初步建成了全国森林碳汇计量监测体系，但是如果将林业纳入碳排放权交易体系的配额管理，国家将面临着将进入交易系统的林地地理位置及边界、面积及林地森林碳储量等信息进行数字化，建立基础信息库等方面的挑战。

三、将林业纳入我国碳排放权交易配额管理的政策建议

（一）建立具有强制约束力的法律法规

法律基础是排放权交易体系正常运行的保障，法律制度建设应该与碳排放权交易制度设计同步进行，相互促进。虽然现在将林业纳入我国碳排放交易体系配额管理还缺乏法律基础，但法律建设不可能一步到位，建议以我国《森林法》修订工作为契机，将增加和保护森林碳汇，减少毁林和森林退化引起的碳排放等内容纳入《森林法》的修订内容，首先明确林业碳排放权配额交易市场及交易产品的法律地位和属性以及市场监管主体和利益相关方的权利与责任，逐步完善技术层面的立法制度。

（二）建立森林碳汇功能的生态补偿机制

建议建立森林碳汇功能的生态补偿机制，确立以森林碳汇作为汇供应源的碳排放权交易制度设计。由于林木通过光合作用以生物量的形式固定大气中二氧化碳的效果具有长期性和相对的稳定性，将保护和增加森林碳汇所带来的经济和气候收益作为森林保护和造林的一种补偿将激发当地林农保护森林和造林的积极性，这将使我国正在实施的森林生态效益补偿机制得以丰富和完善。

（三）制定免费发放配额的分配方案

配额分配是建立碳排放权交易的关键要素。从上述配额分配方式的分析结果可知，免费分配的方法是林业行业纳入碳排放权交易配额管理的一种有效的方法。但由于开展碳排放权交易的地区的森林资源和经济发展状况的差异，免费分配将面临着很多特殊的问题和挑战。鉴于我国森林资源禀赋、林产经济结构、重点产业以及未来林业发展战略和政策取向，建议如下。首先，由国家林业主管部门制定统一的分配方法指南，根据不同省份的森林资源禀赋，针对不同地区设定差异化的调整系数区间，为省级林业主管部门提供选择的灵活空间。其次，省级林业主管部门选择调整系数，按照统一方法进行配额数量预分配，并上报。再次，国家林业主管部门审核调整预分配方案，确定最终方案。最后，省级林业主管部门按照最终方案，向林业企业分配配额。

国家林业主管部门在确定林业配额分配方案的过程中，应通过对各省拟进行交易的林业企业或个人进行调研，掌握各省森林资源的概况、了解各地区造林和毁林的驱动力、保护维持现有碳汇量的成本以及能源、工业领域的企业和公众的环境偏好。此外，各级林业主管应该通过经济手段诱导或者环保教育宣传并举，鼓励森林所有者进入碳排放权交易体系，以达到鼓励和监督森林所有者保护现有森林和增加森林面积的目的。

（四）建立我国森林碳储量的MRV制度

建议林业主管部门根据现有的《林业碳汇项目审定和核查指南》、《碳汇造林技术规程》、《造林项目碳汇计量监测指南》、《立木生物量建模样本采集技术规程》、《立木生物量建模方法技术规程》等林业行业标准和已经初步建成的全国森林碳汇计量监测体系，结合国家信息通报的报告制度建立林业碳排放权交易的碳汇量或减排量的MRV体系。在建立MRV体系的过程中，结合国家发改委发布的《碳排放权管理暂行办法》，尽快编制《林业参与碳排放贸易计划指南》用于帮助造林等林业企业了解有关基本情况，判断是否加入碳排放权交易。

（五）制定与监管林业碳汇配额分配和交易工作相关的管理制度

排放权交易市场是基于排放许可的政策市场，林业碳排放权的配额作为一种特殊的商品，具有标准化、数字化、虚拟化的特点，要维持这种政策市场的稳定运行，保证其促进低成本减排的功能，需要健全监管制度，明确监管部门和监管责任，在市场的各个环节进行合理监管。鉴于林业碳汇资源对于国家履行国际气候公约的重要性以及我国特有的林地所有权、森林所有权、碳汇所有权归属问题，建议国家林业局与国家发改委共同确定林业碳排放配额分配及交易市场需要监管的内容和对象，制定监管规则，设立监管机构和监管权限的管理制度。

（六）制定价格调控政策

作为一种市场机制，配额价格是判断碳排放交易是否有效的一个重要标志，稳定的配额价格有助于促进企业进行长期低碳投资，以及低碳技术的研发和应用，实现社会经济发展的低碳转型。为了维持林业碳排放权配额市场的稳定，建议国家林业主管部门研究林业碳排放权交易期的选择、价格调控机制以及与连接与抵消机制，制定与林业碳排放权配额交易的调控政策。

[1] 石小亮,陈 珂,鲁晨曦.中国森林碳汇服务价值评价[J].中南林业科技大学学报(社会科学版), 2015,9(5):27-33.

[2] 王祝雄,吴秀丽,章升东,等. 新西兰碳排放交易制度设计对我国林业碳汇交易的启示[J].世界林业研究,2013,26(5):81-88.

[3] 国家发展改革委应对气候变化司.中国国家温室气体清单研究（2005）[M]. 北京: 中国环境出版社, 2014:318-319.

[4] 杨 帆,刘金山,贺东北. 我国森林碳库特点与森林碳汇潜力分析[J].中南林调查规划, 2012, 31(1): 1-4.

[5] 段茂盛,庞 韬. 碳排放权交易体系的基本要素[J].中国人口资源与环境, 2013, (3): 110-117.

A Feasibility Study on Carbon Emission Trading System included by the Forestry Sector in China

ZHANG Ke, WU Shu-hong
（College of Nature Conservation, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China）

Carbon emission trading, as a policy instrument base on market, can reduce social cost that achieves reducing GHGs emission targets. Forestry-based carbon trade has important significance for achieving GHGs emission targets and increasing forest area and volume targets in China. According to theoretical and practical research findings relate to allowance of carbon emission rights, we analyzed the feasibility, chance and challenge that include forestry into Chinese Carbon Emission Trading System in law foundation, initial allowance allocation, Compliance mechanism, and MRV of carbon sink/emission. As a result, we propose that establish binding law and regular, ecological compensation mechanisms base on carbon right, free initial allocation scheme, MRV system of forest carbon stock, management system relate to supervise forestry-based carbon allowance allocating and trading and control price policies.

carbon emission trading; quota allocation; forestry

F326.2

A

1673-9272(2016)01-0042-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.06.009

2015-12-06

北京林业大学科学技术合作项目“退化草地碳汇造林项目方法学研究”（200-5608）。

张 轲，硕士研究生。

武曙红，教授；E-mail：wshuhong@126.com。

张 轲，武曙红. 林业行业纳入中国碳排放权交易制度的可行性研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2016, 10(1):42-47.

[本文编校：罗 列]