资源型县域城镇化的风险类型与法律治理*

王志林， 郝晓洁

(1. 山西财经大学 法学院， 山西 太原 030006； 2. 山西大学商务学院 法律系， 山西 太原 030031)



资源型县域城镇化的风险类型与法律治理*

王志林1， 郝晓洁2

(1. 山西财经大学 法学院， 山西 太原 030006； 2. 山西大学商务学院 法律系， 山西 太原 030031)

摘要:资源型县域城镇化进程受“行政主导”和“资源依赖”双重制约， 风险隐患较一般县域地区更为集中突出。 以选定的样本地区为观察点， 对资源型县域地区城镇化的风险因素从政府性债务、 政企关系、 市场违约、 社会稳定方面进行分类梳理。 在此基础上， 提出风险治理的法治取向， 即依托法治厘清政府与市场的关系， 以法治统筹县域城镇化顶层设计与基层探索， 以法治落实权益保障， 实现“人的城镇化”； 最后， 提出化解县域城镇化风险法律治理的具体建议措施。

关键词:县域城镇化； 风险治理； 城镇化治理； 规划法治

县域城镇化是新型城镇化发展的基础和重点， 也是县域经济转型的依托途径， 对资源型地区更具有特殊意义。十八届三中全会将“完善城镇化健康发展体制机制”作为全面深化改革的重要任务， 并确立“以人为核心的城镇化”发展目标， 为纠正传统城镇化模式提供了政治依据； 《国家新型城镇化规划(2014年～2020年)》为“妥善应对城镇化面临的风险挑战”， 提出了城镇化“风险治理”的课题。 现阶段， 县域城镇化面临模式转型、 治理体系重构、 管控矛盾风险等多重考验， 应置于“国家治理体系和治理能力现代化”改革总目标中予以考察。

目前， 学界对于县域城镇化风险治理问题的研讨仍显薄弱， 从法学角度关注县域城镇化问题的研究成果也不多见。 本文尝试以资源型地区为视域， 探讨县域城镇化风险的法律治理问题， 旨在揭示其模式特征与存在问题， 对各种风险因素进行类型解析， 并以“法治化”为宗旨探究目标取向并提出具体建议， 以期对相关研究有所裨益。

1资源型县域城镇化的模式与反思

1.1“资源依赖”与“行政主导”双重锁定

资源型县域地区城镇化与中国城镇化“政府主导、 大范围规划、 整体推进的典型特征”[1]高度一致。 资源型县域经济产业结构单一， 现代城市经济依赖的经济多元化基础薄弱， “资源依赖”严重； 而行政权力掌控资源配置的体制又强化了资源经济中的“行政(权力)主导”属性； 两种因素的作用叠加并相互强化， 使资源区域城镇化形成“资源依赖”和“行政主导”双重锁定的特征。

作为资源型大省， 山西一些县域地区过去十年在城镇化建设方面可谓“成效斐然”。 随着2009年之后全省实施煤矿政策性兼并整合和煤炭市场下行调整， 地方企业控制权转至省属国有企业， 县级政府企业控制力被削弱， 原有城镇化融资模式已经难以为继。

资源型县域地区城镇化还带有鲜明的“行政依赖”、 “政绩驱动”色彩， “拆旧建新”、 “打造园区新区”是典型推进方式。 这些城镇化项目与地方一把手关系密切， 甚至形成“个人作品”似的身份属性， 导致政府官员职务调整通常直接会影响到建设项目的进展实施， 城镇化建设与政府官员事实上形成了某种“绑定”关系。 行政强力既能保证项目推进的高效， 也蕴含着受个人意志影响的不确定风险。

资源优势曾经为城镇化建设提供了资金保障， 并挤压了市场化机制作用的空间； 而行政主导则提供了强有力的效率支持。 无论对这种模式的态度立场如何， 在全面深化改革、 发展新型城镇化背景下， 当遭遇资源经济滑坡的市场剧变， 它都难以为继。 繁华过后， 隐忧必现， 资源型县域地区城镇化正面临着实现模式和治理机制转型的迫切需要。

1.2问题反思

第一， “重物轻人”导致资源配置冲突， 权益保障不力。 重视城镇化的规模速度和视觉效应， 其积极意义在弥补县域城镇建设(特别是硬件设施)上的历史欠账， 增加公共产品和资源服务的供给， 客观上也能倒逼城市管理水平提升。 但“贪大求洋”的城镇化建设导致县级财政普遍存在透支， “资源财政”和“土地财政”叠加强化， 导致政企(商)关系异化、 政府与失地农民矛盾增多； 县域行政中的“强人作风”， 容易造成干群关系对立， 损害政府形象； 忽视产业发展、 经济调整等问题关乎城镇化大局的长远利益和根本问题， 容易造成转型难度增大和风险累积。

第二， 金融支持缺失错置， 市场发育滞弱。 金融支持是城镇化发展的重要资源依托， 而县域城镇化中却往往面临着金融供给不足的问题。 一方面， 资源企业的超强盈利能力曾替代金融供给， 造成地方金融市场发育滞后； 另一方面， 资源型县域地区金融资源外流现象明显， 本地资源被外部市场吸走， 形成“抽水机”效应。 此外， “设施改善型”城镇化， 具有较强公共属性， 除政策性金融支持外， 商业性金融机构往往热情不高。*山西省证监局在2013年曾组织引导在三个县设立城镇化建设私募基金， 试图通过激活民间金融的形式服务于城镇化建设。 据笔者了解， 此类基金的运营效果并不理想。受产业结构制约， 资源型地区的市场化程度偏低， 自发形成影响资源配置的市场力量往往基础薄弱。

第三， 风险因素大量积聚。 资源型县域城镇化面临着政府债务、 土地规划管理、 项目实施、 群体性涉诉涉访等多种风险因素。 “政策主导”城镇化常遭遇法律的刚性约束， 政策与法律的掣肘时有存在； 县域城镇化是多重利益博弈格局， 县级公共权力存在授权不充分与规制不充分的双重问题， 导致其在与私人权力的关系处理中发生冲突。 正如有的学者所指出：“政府主导型的城镇化推进模式导致官员政绩与民众诉求之间的严重断裂， 官民对立不断增强。”[2]县域地区将成为城镇化风险高地， 而资源型地区又系重中之重， 面临“风险管控”与“转型重塑”的双重考验。

2县域城镇化风险的类型分析

2.1平台公司治理混乱与政府债务失控的风险

2014年10月， 国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)， 中心仍是地方政府性债务管理机制和存量债务处理问题。 而许多县域地区， 恰恰在这一时期设立了许多城镇化融资平台公司。*譬如， 晋东南的X县恰恰在最近几年成立了由财政出资控股、 县属国有、 集体企业参股的融资平台公司， 职能是县城新区建设和经济转型项目进行融资投资。 在县住房建设管理部门也成立了“保障房建设开发公司”、 “城建投资公司”， 主要职能为施保障房建设和县城道路改； 甚至所有乡镇一级政府也必须组建类似的投资公司， 服务于各自辖区内的“新农村建设”或者产业项目投资。

资源型县域地区的融资平台公司普遍存在以下问题： ①普遍采用“财政出资+资产打包装入”的出资模式， 现金出资比例低， 资信能力欠缺。 甚至有些地方出现将公用事业资产装入平台公司的情形。 ②法人治理结构不合理。 法定代表人由政府干部兼职， 具体工作人员往往也由政府工作人员兼任， 合署办公， 政企不分。 ③平台公司无业务， 成为“壳”公司， 缺乏通过市场机制实现融资的条件和能力。 ④观念滞后， 融资平台公司人员缺乏企业意识和经营观念， 市场意识匮乏。 这样的融资平台， 或者难以实现融资， 或者运营不规范， 易形成政府性债务风险。

2.2行政绑定企业： 政企不分的越权风险

在资源型县域城镇化过程中， 除融资平台公司外， 还有一类主体非常重要， 即县级政府能够支配控制的县属国有企业和集体所有制企业。 这些企业“当仁不让”地被赋予城镇化建设的任务。 实践中， 地方政府要求这些企业为政府性债务担保， 甚至直接融资给各类平台公司， 在行政压力之下， 企业多数情况会妥协配合。 这些经济行为尽管也会采用会议研讨、 集体决策等程序形式， 但其根源是“行政干预”和“领导意志”， 将经济风险抛给企业， 实质是行政权力的越界扩张。 这种做法加重了企业债务负担和风险， 侵犯了企业经营自主权。

2.3政策与法律互掣： 县域城镇化中的“达摩克利斯之剑”

县域城镇化建设实践操作仍是在“政策”、 “法规”的丛林中前行， 存在“政策引导”与“法律规制”的协调问题， 也面临多重风险。 譬如， 立项报批中“包装贴牌”、 “偷换概念”、 “注水掺假”等违规操作的风险， 按公益性保障房项目申报， 但实际包含部分商业开发项目(项目融资、 招商引资的必要成本)， 造成实际操作与项目批复依据不符。 再者， 土地转用中的违规操作， 表现为突破土地审批数量、 用途管制、 规划限制、 农用地转征指标限制、 或者以租代征等。 此外， 项目建设管理环节也常出现违规违法情形， 如规划许可的前置要件不具备， “以函代证”， 违反行政许可前置条件搭车收费， 项目招投标中的事后补正等。

2.4项目违约风险

通过招商引资实施城镇化建设项目， 既为政策所允许， 也是“市场化运作”的体现。 然而， 招商引资发生“异化”则会引发多种风险， 典型的是违约风险。 县域城镇化项目的真正谈判主体往往是政府， 平台公司仅是形式上的法律主体。 平台公司与引入的开发企业签署各类意向协议、 合作框架协议、 合作协议等法律文件， 但开发企业往往要求政府为此类协议进行背书承诺， 或承诺给予相应优惠待遇。

目前， 县级地区各类城建项目的违约风险依然存在。 一些带有公益性的建设项目(如保障房和棚户区改造)， 通常由开发企业垫资兴建， 约定建成后由政府按成本价并加一定比例的限额收益(如3%～5%) 予以回购， 回购期限一般为项目竣工后的3～6个月， 存在能否按时回购项目的风险。 还有一些项目(如旧城改造)中， 政府及其融资平台公司通常承担项目开展的前期义务， 如土地收储、 拆迁安置， 而这些工作的完成， 均存在不确定性。

2.5社会风险： 县域城镇化中的形态与机理

我国正处于社会风险易发的转型时期， 而城镇化进程则是社会转型的综合体现。 “社会风险就是社会损失的不确定性……社会损失就是指社会失序和社会混乱， 这种社会失序和混乱是由一部分社会成员或社会团体反叛社会行为所引起的。”[3]县域城镇化进程中， 由于权力行使失范、 信息不透明、 征收私人产权、 违约等多种利益冲突， 均可能导致对抗， 造成社会利益的损失， 这些风险在资源型地区呈现出特殊的“偏好”。

资源型县域地区的社会生态仍具有某种传统特征， 即瞿同祖所指出的“州县政府乃是一人政府”。 可见， 杜绝权力高度集中于“一把手”， 仍是制度改革的主要任务。*2014年， 山西省落马的现任和曾任县委书记达到17名， 使得如何约束县域“一把手”权力成为政治生态治理、 推进依法执政的重点工作， 为此， 2014年12月26日山西省委常委会提出“以选好用好管好县委书记”作为从严治吏的切入点和突破口， 并制定关于县委书记选用的意见和工作方案。在政绩冲动之下， 县域城镇化中常出现重结果进度、 轻程序质量的问题， 对行政威权有习惯性的依赖。 另一方面， 转型期公众权力意识日渐强化， 他们也会采取多样的城镇化博弈策略。 当面对强势行政权力或经济势力时， 公众会用暴力抗拒、 牺牲式维权、 激发群体事件等手段予以应对， 将个别性的权力关系调整扩大为社会公共事件， 以此借助公众舆论、 高层权力介入等方式来谋求自身利益。 当前我国解决城镇化权利冲突的制度性渠道尚未完善， 客观的社会风险因素仍在积聚。

3县域城镇化风险治理的法治取向

资源型县域城镇化“以政府为主导、 以工业化为动力、 以人口转移为内容， 仍然属于传统城镇化的范畴”[4]， 亟需运用法治思维和法治方式理顺体制关系、 防控风险、 化解矛盾纠纷。 城镇化进程是涉及法治国家、 法治政府、 法治社会构建的综合体系， 需从创新社会治理的高度来理解其风险治理的法治取向。 从价值取向分析， 城镇化治理的法治转向涵盖如下层面：

3.1依靠法治厘清政府与市场的关系

法治是界定政府职能边界的根本制度选择。

城镇化建设中， “政府主导”存在异化风险， 导致行政权力越界行使。 当前广泛推行的权力清单制度即是法治原则的体现。 除非明确授权， 否则权力不应介入， 这是法治原则的体现， 也是建立责任政府、 法治政府的基本要求。 我国目前城镇化发展还处于中期水平， 市场发挥资源配置决定性作用的空间应当逐步扩大， 因为“城(镇)市化本质上就是市场化,市场化是城(镇)市化的制度前提”[5]。

法治原则是重塑城镇化领域“政商关系”的根本要求。 一方面， 政商相互需要， 市场主体通过接近政府(权力)获得资源配置和市场上的垄断排他地位， 而政府则希望受其宰制的市场主体成为实现行政目标(政绩)的工具； 另一方面， 政商关系中又存在着强烈“机会主义色彩”， 充满利害防范与风险互推。 县域城镇化客观上存在“法治化”程度过低甚至缺位的问题。 对于政府权力和政策裁量边界， 缺乏充足的规范制约， 存在法律缺位和供给不足的问题； 对于市场主体， 则既有合法利益“法律保障不力”的问题， 同时又有非正当利益法律限制不力的问题。

3.2以法治统筹县域城镇化的顶层设计与基层探索

“中国特色新型城镇化是顶层设计和基层探索的有机结合， 一方面要重视中央政府的总体规划和宏观指导， 另一方面要鼓励地方政府探索创新。”[6]可见， 我国应通过法治来统筹县域城镇化的顶层设计与基层探索。

《国家新型城镇化规划(2014～2020)》(下称《规划》)作为“指导全国城镇化健康发展的宏观性、 战略性、 基础性规划”， 是国家今后推进城镇化的总体顶层设计； 但《规划》在性质上仍属于政策文件， 不具有法律效力， 无法直接发挥法律的规范调整作用。 笔者认为， 目前“中央政策规划→地方和职能部门任务分解→市县逐层落实”的政策实施机制面临如下挑战： 一是《规划》与现行法律及相关政策之间， 存在不相衔接， 隐藏着相互掣肘乃至规划被“架空”和“虚化”的风险； 二是《规划》本身未上升为法律意志， 仅靠中央及地方政府去实施， 将制约公众的广泛参与， 在基层落实可能再次陷入“行政主导”的窠臼； 三是《规划》的非法定化， 制约了《规划》在处理具体问题中的作用发挥。 因此， 笔者认为， 我国应当研究《规划》的法制化问题， 在尊重现行法律体系整洽性前提下， 使其与现行法律规范体系实现融洽衔接。

在城镇化具体实施层面， 法治对于校正“行政依赖”具有重要意义。 “行政依赖”背后是对行政权力以及衍生出的各类权力规则限制上的无力。 法治的根本价值即在于为合理限制公共权力提供正当依据与执行规则。 法治并非消解行政权力， 而在于使行政权力的运用遵守正义原则。 在县域城镇化建设中， 法治将使得权力的运用从脱缰野马式的狂奔状态回到理性的轨道， 以尊重经济社会规律、 尊重公民权益为前提来实现行政效能。 正如哈耶克所言：“经济活动的自由， 原本意指法治下的自由， 而不是说完全不要政府的行动。”[7]279在广泛存在灰色地带或者政策性授权机制不清的城镇化领域， 逐步形成权力清单， 变政策性授权为法律授权， 其意义不仅仅在于防控权力失序及腐败， 更在于为权力行使提供了具有稳定预期和合法性保障， 因为“法治的价值意味着权力的直接性转为间接性， 意味着权力直接支配的领域被法律所替代”[8]152。

3.3法治是落实“人的城镇化”的根本途径

中央明确指出， 要“完善城镇化健康发展体制机制， 推进以人为核心的城镇化”。 “以人为核心的城镇化”， 应是一个社会广泛参与， 逐步形成共识的过程。*例如， “博鳌亚洲论坛” 2014年年会举行“人的城镇化”分论坛。 来自各方面的专家学者纷纷提出“让进程农民享受市民待遇”， “形成多元化的住房融资渠道， 满足安居需要”， “创造更多就业机会， 提高进程农民收入水平”， “教育、 医疗、 金融等公共资源配置向中小城镇倾斜”等建设性观点。 [EB/OL]http://job.workercn.cn/310/201404/11/140411101757179.shtml,2014年11月15日访问。县域城镇化承载着转变经济社会结构， 校正地区及城乡发展失衡的多重任务， 需要有法治保障， 以法治化来进行推进。

资源型县域城镇化在“人的城镇化”方面的挑战更大： 受制于经济产业结构， 就业吸纳能力薄弱； 由于资源行业景气度降低， 县级财政出现困难， 在涉及教育、 社会保障等方面的投入能力遭遇挑战； 大量城建项目后期融资乏力， 对安置对象、 征收补偿对象支付能力下降； “行政依赖”严重， 导致对于民众正当的权利诉求习惯采用“压”、 “堵”方式解决， 轻维权重维稳等等。

笔者认为， 法治应在实现“人的城镇化”方面发挥作用。 一是破解当前城镇化中的种种机制阻碍， 需要法律制度安排的重构设计， 如农村居民土地及宅基地使用权益的确认及流转、 户籍制度改革、 社会保障均等化等。 关于全面深化改革的若干政治决策也应当尽快实现法律制度化、 制度实践化， 使政治改革的“确权”成果法治化。 二是城镇化调整机制的政策调整应转向法治调整， 城镇化绝非“政府的城镇化”， 应确保公众真正有动力、 有规则保障地参与进来， 形成协同机制。 三是应通过法治途径来应对城镇化过程中的群体事件、 信访纠纷、 公民维权诉求等风险事件。 争议纠纷的解决关系到风险的直接化解， 更是权利维护的最后一道防线， 法律缺位无疑是对法治最大的嘲讽。 面对县域城镇化中长期累积形成的纠纷问题， 法治介入最为迫切， 也最能体现风险治理的功效价值。

4县域城镇化风险法律治理的建议

在我国存在“重宏大价值而轻具体制度”[9]4的传统之下， 县域城镇化风险治理的具体法律对策是法治基本原则的具体化、 制度化， 要以问题为导向， 在实践中检验其成效。

4.1落实规划法治化

2008年实施的《城乡规划法》是“规划法治化”的标志。 然而， 城乡规划领域的法治化显然还未成为现实， “规划的编制是领导定指标、 规划人员画蓝图， 规划由权力机关通过以后， 基本上回到脱法状态……缺乏法治所要求的规范、 博弈、 制度化的协调， 以及救济和责任等要素”[10]。 在规划制定调整中时常会出现“以强权、 集权为基础的逆中立倾向， 甚至有滥用职权的寻租、 创租和抽租的规划行为”[11]。

落实规划法治化的具体内容包括：

第一， 细化规划法律中的原则性规定。 例如， 《城乡规划法》第50条第2款规定， 修改修建性规划应当听取利害关系人的意见； 第60条第5款也指出， 若未采取听证会等形式听取利害关系人意见的， 将予以行政处分。 但是， 如果采取过听证会等形式， 而利害关系人明确不同意， 规划是否可以修改则语焉不明， 也未明确对于利害关系人意见的反馈机制， 导致法律规定仅是宣示表态， 却不能作为执行依据。 面对城镇化建设的迫切需要， 还须将原则规定落实为可执行规范。

第二， 强化修改规划的约束性条件。 城市(镇)建设规划的调整应遵循必要原则， 并在程序和实体上受到严格约束。 《城乡规划法》第47条对规划修改的条件作了规定， 其中第(四)、 (五)项为“经评估确需修改规划的”、 “城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形”， 应修改的概括性授权； 至于对利害关系人影响更直接的控制性详细规划、 修建性详细规划， 无论是听证会、 还是听取利害关系人意见的程序性条件， 在县域政府主导规划部门的行政格局下， 很难发挥实际约束。 笔者建议对规划调整的条件予以收窄， 并严格程序条件， 贯彻公众参与和社会监督， 并逐步将规划变更纳入行政诉讼范畴， 强化司法监督。

第三， 强化行政监督。 目前， 我国城乡规划制定体系中， 除县属镇、 乡村之外的规划， 上级政府均承担审批职责。 基本框架是规划部门牵头编制规划→本级政府审核→本级人大常委会审议→上级政府审批。 目前程序中， 上级政府制定、 修改环节的事前监督具有法定程序， 但对规划执行的事中、 事后监督力度仍很薄弱， 应予补充完善， 激活行政体制内部的监督与问责机制。

4.2依法规制城镇化领域的行政权力

在县级党政领导及政府主导城镇化的现实情况下， 很多行政部门存在违规执法， 其中不乏“被动违法”情形。 如某县住建管理部门在规划审批中， 常常在不具备前置审批条件的情况下， 对县级重点工程采用“以函代证”的变通做法。 项目的确不符合发“一书两证”的条件， 违规发放构成违法行政， 不出具文件又难以交代县级政府和主要领导。 因此， 在确保县级政府对所属部门的行政领导前提下， 通过法治方式杜绝行政干预， 增大党政领导“协调”项目的成本， 如结合目前的项目责任人制度， 由县级党政领导来承担项目违规违法的领导责任， 具体执行的部门承担行政责任； 落实规划行政许可公开制度、 听证制度、 利害关系人意见表达和反馈制度。 同时， 县域城镇化也考虑向基层政府赋权， 将上级政府的具体项目审批逐步转换为整体考评， 适合地方自主决策的事项， 以法定形式授权县域地方自主把握。 这样能够兼顾地方建设实际， 减少因为权限划分不合理而引发的违法风险。

4.3县域政企关系的法治化

政企关系历来是改革的核心议题， 特别是政府与国有企业之间的关系。 党的十八大及十八届三中全会也将构建合理的政企关系、 理顺国有企业经营管理及分配关系作为重点内容。 在县域一级， 政府能够影响的企业除县属国有企业之外， 还包括城镇集体性质、 乡镇集体性质等“类国有”企业。 实现县域政企关系法治化的具体设计非常具有挑战性。

笔者建议： 一是建立国有企业利润上缴的法律制度， 实现县域国有企业向县级财政的正常利润分配机制， 代替目前领导拍板决策下的带有较大随意性的企业为城镇化埋单的现象； 二是强化城镇集体性质、 乡镇集体性质的产权归属， 行政管理者不是产权人， 不能分享企业利润， 不能干预企业经营， 不得强行摊派经济义务； 三是在县级推行城镇化专项预算法律规范， 县域城镇化收支向本级人大、 上级政府、 社会进行公开， 引入多元监督。 县域政企关系的理顺不能脱离国家全局层面的顶层设计， 但可以考虑在一些具体措施上先行先试。

4.4依法保障政府信用

“我国城镇化过程本质上就是现代化进程中面临的一场广泛而深刻的市场化制度变迁的过程。”[5]城镇化的市场化属性决定了信用是其基础， 且必须有制度保障。 “社会转型期城镇化进程中， 打破了旧的社会结构， 而新的社会信任应是基于法律信任之上的。”[12]前文已述， 资源型县域城镇化中， 存在政府诚信问题， 突出表现在政绩驱动下项目与党政领导个人挂钩， “后任不理前任事”； 因领导更迭， 留下了大量的“半拉子”工程和纠纷隐患。

我国应通过法治途径维护县域政府信用， 具体措施包括： 一是将县域地区党政领导任免纳入制度化轨道， 稳定干部个人和社会公众对任期的预期， 减少短任期引发的投机心理及行为策略。 二是完善城镇化建设规划及建设项目的决策机制， 使会议决策、 集体决策真正发挥机制。 例如， 党委常委会或者政府常务会议试行匿名投票表决机制， 重大建设项目决策程序进行公开制度。 总之， 决策透明化、 公开化、 程序化是解决问题的途径选项。 三是强化对城镇化建设的资金管理， 防范资金杠杆率超过合理限度的项目风险， 设计县域财政收入规模与城镇化投资规模之间的配比指标， 并以地方立法形式稳定下来； 取消不必要的项目投资排名， 避免形成贪大求快的环境氛围。 四是建立城镇化项目信用记录， 将其纳入干部考核指标， 既要看规模， 也要评价实际完成情况、 对遗留问题的解决情况。

4.5激活城镇化纠纷解决的司法路径

司法是维护社会公正、 实现权利保障的最后机制。 县域城镇化领域， 除了规制公权力之外， 还需切实维护私人权益。 城镇化建设中因房屋拆迁、 征地补偿、 合同违约等原因引发的诉讼、 上访日益频发， 大部分集中在县域地区。 由于诸多建设项目牵涉政府， 导致现实中有许多纠纷争议难以通过诉讼等法定程序得以化解， 立案难、 行政干预、 执行难较为突出， 导致相关方信访不信诉， 往往采取群体事件、 围攻政府部门、 上访， 甚至个人极端方式以求解决问题。 结合十八届四中全会精神和司法体制改革方向， 笔者认为， 应激活城镇化纠纷解决的司法路径， 其中迫切的问题是解决立案难、 执行难和行政干预问题。 具体建议包括： 严格落实立案登记制， 严格执行诉讼法的有关立案标准和时限的规定， 执行与行政区划适度分离的案件管辖制度； 受理法院超过规定时限无法立案的应当给出书面回复， 防止出现既不立案又不给出书面结论， 导致原告因无法申诉而被剥夺诉讼权的情形； 适度扩大涉及城镇化问题的受案范围， 符合法律规定的， 均应在司法上提供救济渠道； 借鉴当前的执行曝光制度， 对于影响面大、 有能力执行而不执行的案件， 通过上级法院进行信息发布； 对于涉及政府融资平台公司等重点主体的案件， 只要符合标准， 就公开审理， 以信息公开制衡行政干预。

5结语

县域城镇化进程是中国社会转型的焦点和缩影， 从中能够透视出中国法治发展的状况与前景。 面对现实进程中诸多不确定的风险隐患， 法律治理构成城镇化转型的核心维度。 法治理念、 原则与价值引入县域城镇化领域， 需要克服长期以来固化形成的行政传统和基层权力运作惯性， 面临制衡地方行政威权人物“政绩冲动”和“权力异化”的复杂博弈， 更有必要从整个国家治理体系层面进行省思。 同时， 县域城镇化领域的一系列现实问题， 又对法律具体规则层面提出了迫切而系统的需求。 其解决之道， 既涉及法治建设必须破解的历史存量问题， 又涉及关乎未来法治走向的革新趋势。 因此， 县域城镇化风险治理的提出， 是一个系统的法治问题， 需要从宏观价值与微观规则方面进行系统思考。 从这个意义上讲， 它是对法治的重大挑战， 也是法治发展的推动力量。

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Typological Analysis of Risk Management in Urbanization of Towns with Energy Resources and Legal Regulation

WANG Zhilin1， HAO Xiaojie2

(1. School of Law, Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan 030006, China;2. Dept. of Economics, Business College of Shanxi University, Taiyuan 030031, China)

Abstract:The idea of legal regulation is to be introduced into the risk management in the field of county urbanization. The administrative power and economy on energy resources both restrict the development of county urbanization in resource regions, which leads to many risk facts and difficulties. The risk facts in county urbanization can divide in the types of government debts, unreasonable relations of government and enterprises, irregularity and violation, breaking contracts, and social stability. The risk management should turn to the orientation of rule of law. Through law mechanism, we can reasonably define the relation of government and market, take account of top-level design and practice, guarantee the rights and benefits and achieve the goal of anthropocentric urbanization. Finally the paper puts forward some legal suggestions about legal management of risk in county urbanization.

Key words:urbanization in counties; risk management; managing transformation in urbanization; rule of law in town planning

中图分类号：D927

文献标识码:A

doi:10.3969/j.issn.1673-1646.2016.01.005

作者简介：王志林(1978-)， 男， 讲师， 博士， 从事专业： 法理学。

*收稿日期：2015-10-21