“迁村并居”中宅基地置换房补偿制度缺失探讨*

阚先学

(中北大学 人文学院， 山西太原 030051)



“迁村并居”中宅基地置换房补偿制度缺失探讨*

阚先学

(中北大学 人文学院， 山西太原 030051)

摘要:“迁村并居”中， 宅基地置换房的补偿制度存在以下几个方面的缺失： 现行法律制度对宅基地置换房补偿制度内容缺乏明确规定； 宅基地置换房补偿偏离价值基础； 宅基地置换房补偿标准的测算办法不够科学合理。 其原因主要有：在法律层面上， 宅基地置换房的“两个权属”有待确定； 在制度层面上， 层级体制是导致补偿制度缺失的助推器。 完善宅基地置换房补偿制度的相应政策建议： 使相关法律明确化， 程序规范化； 确立以“以人为本”的亲民体制， 改革地方政府官员政绩的评价体系以及转变基层政府职能； 确立合理的补偿标准。

关键词:“迁村并居”； 宅基地置换房； 补偿制度

0引言

近年来， 随着全国各地“迁村并居”如火如荼地展开， 因宅基地置换房补偿问题而引起的案件层出不穷， 成为所有行政案件中所受关注最多、 争议最大， 审判难度最高的案件种类之一。[1]我国业界、 学界应广泛关注并进行深入探究， 找出宅基地置换房补偿制度的症结所在并提出针对性的措施， 以维护社会的和谐与稳定。

1宅基地置换房补偿制度缺失的表现

1.1现行法律制度对宅基地置换补偿制度内容没有做出明确规定

我国的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、 《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、 《土地管理法实施条例》和《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)是与宅基地置换房相关的法律制度， 但是其均没有明确规定补偿内容。 《宪法》规定：基于公共利益的考虑， 国家依照法律规定有权对宅基地实行征用或者征收并给予补偿。 但这一制度缺少关于补偿方面的统一立法， 也没有明确、 具体、 可操作的规定。 同样， 《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定：集体土地被征收， 补偿地上附着物， 附着物所有者享有该补偿费用。 但是该文件并没有明确规定被征地农民的住房是否在地上附着物之列。 我国《物权法》对宅基地置换房的补偿是适用第42条第2款， 还是同时适用该条的第2、 第3两款尚无明确规定。 在宅基地置换房的过程中， 应当予以补偿的许多情形没有法律依据， 实践中出现适用法律混乱现象， 从而导致置换双方因置换补偿标准不一致引发大量置换纠纷， 社会矛盾激烈。[2]

1.2宅基地置换房补偿偏离价值基础

宅基地置换房中， 农民对私人拥有的宅基地上的房屋失去了所有权以及相应的土地使用权， 因此， 农民的利益应体现在置换补偿中， 即遵守“等价有偿”的补偿原则。[3]置换宅基地补偿， 包括房屋及其附属物的补偿、 宅基地现有的价值补偿、 宅基地预期收益补偿以及无形利益的损失补偿等。 尽管我国《国有土地上房屋征收和补偿条例》在一定程度上保护了置换房屋所有者的利益， 但是宅基地置换补偿与价值基础相偏离， 具体情况如下： ①忽视了房屋自身价值。 我国各地征收地补偿安置办法规定：被征土地上的农村房屋残值仅按砖混、 砖木、 土墙、 简易等不同结构分类计算， 因而农民的房屋仅能得到每平方米200元到10元不等的补偿费， 房屋的自身价值被忽视了。 ②忽视了土地使用权的价值增值。 宅基地置换补偿条例只规定了房屋补偿， 未对土地使用权的价值增值补偿进行规定。 ③忽视了宅基地无形利益和预期收益。 在宅基地置换房补偿过程中， 农民因宅基地上房屋置换而失去的“教育环境”、 “邻里关系”这种“无形利益”遭到忽视。 同时， 我国台湾学者曾世雄认为， 预期收益作为一种期待权， 应当纳入置换补偿的范围。 对于农民的空闲住宅用房， 如果他们确有出租意愿， 应当认定出租所得租金为住宅用房的预期收益损失， 但在实际执行过程中， 没有将其纳入置换补偿的范围。

1.3宅基地置换补偿标准的计算办法不够科学合理

《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定： 征用宅基地的补偿为当地前三年平均粮食年产值的四倍或五倍。 这种补偿费以 “产值倍数法”的计算方式是不合理的。 首先， 现在宅基地复垦后的农业应是精品农业， 是集生态农业、 休闲观光农业等为一体的现代农业， 因此， 土地的产出价值应远远超出普通的粮食或蔬菜价值。 其次， 变更宅基地用途， 可能使其增值十几倍、 几十倍甚至上百倍， 但现行的补偿是以土地原有的农业收益为基础的， 农民并没有享受到增值收益。

2宅基地置换房补偿制度缺失的原因分析

上述补偿制度存在的不合理与目前我国宅基地置换房法律制度的缺失和政府层级体制存在的弊端有关。 概括地讲， 主要有以下两个方面的原因：

2.1宅基地置换房的“两个权属”尚未明确规定

农村宅基地制度是我国历史沿革的产物， 1978年我国实行家庭承包责任制后， 《土地管理法》规定了农村宅基地属于集体所有， 农民只有使用权， 没有所有权。 除特殊情况外， 农民可以无限期地使用宅基地， 具有永久的使用权。 但是宅基地置换房后， 没有解决两个重要的“权属” 问题： 一是置换后农民的房产权； 二是置换出来的土地最终为谁所有。

按照现行规章， 宅基地置换房仍属宅基地上的建筑， 遵照“房随地走”的原则， 现行置换房产的宅基地不能流转， 在其上面建筑的房子也不能流转， 更不具备获得房产权的资格。 农民通过宅基地置换获得的置换房， 是否具有产权以及具有哪种产权， 目前并无法规可循。 宅基地置换房后， 新的住房用地建成了商业楼房， 农民对宅基地的使用权发生了从无期限到有期限的转换。 如果不通过立法确认农民通过宅基地置换房所得城镇住房的权属， 那么农民所获得的宅基地置换房的“置换”权利就是不对等的。 因此， 宅基地置换房产的权属有待法律做出明确规定。

众所周知， 宅基地属于集体土地， 根据《物权法》和《土地管理法》规定， 不得出让、 转让集体所有土地或者将其出租用于非农业建设。 而要想将置换出的宅基地合法出售， 必须通过合法征用， 使其变更为国有土地， 可是在宅基地置换的实际操作过程中， 许多地方乡政府未经合法征用就对原村庄建设用地进行复耕， 节约下来的土地整合后再通过各种方式出售， 攫取大量的土地收益。 广大置换农民并没有或很少从置换出的土地中获得收益。 因此， 宅基地置换后置换出的土地的最终所有权， 法律应该做出明确规定。

正是由于宅基地置换房“两个权属”的法律缺失， 所以才导致现行法律制度下一系列宅基地置换房补偿问题的出现， 如： 宅基地拆迁补偿制度内容不明确； 宅基地置换的补偿费用小于宅基地价值基础； 宅基地置换房补偿标准计算方法不合理等。

2.2层级体制是导致补偿制度缺失的助推器

我国现行行政管理层级体制， 即上级政治组织以数量化任务分解的管理方式以及物质化的评价体系， 将任务一层一层下派给下级政府组织， 并按其完成任务情况决定升迁奖罚， 以此形成对下级的压力， 这种体制被某些学者概括为“压力型体制”[4]。 韩庆祥教授曾指出：“在传统的权力运作方式上， 政治权力至上、 权力只对上负责而不对下负责、 逐级管制缺乏有效制衡。 从现实来看， 中国共产党人的先进理念一旦置于并通过这一传统社会层级结构及其机制来运作， 就会在不同程度上被扭曲， 从而影响其落实……”[5]79压力型体制会对其内部机构运行及其成员行为设定自身的评价标准和目标， 沃尔夫将其称为“内部性”[6]。

按照政府体制的“内部性”， 在宅基地置换房的过程中， 上级政府对下级政府来说， 既是“施压”者， 也是按其自身标准决定奖惩和获利空间的“施惠”者。 因此， 地方政府对上级负责的刚性化同追求自身利益的最大化相一致。 而获得上级支持和信任的主要手段是政绩工程， 即做出符合上级考核标准的政绩， 从而形成了对上级负责的政绩观。 例如， “迁村并居”的全国试点山东某城， 在促进乡镇政府实施该行动的奖惩措施中规定：凡某市小城镇建设提升考核中进入前10名的镇， 给予70万元的奖励， 列入年度科学发展综合考核一等奖； 对不能完成要求的， 在年度科学发展综合考核中， 视为不合格。 地方政府“对上负责”， 把获得上级的支持和信任的“政治支持最大化”作为自己的目标， 从而实现自身利益的最大化。 在一些“迁村并居”的地区， 地方政府处于强势地位， 拥有市场经济的一部分经济功能， 掌控着很多资源。 由违背市场规律的技术化、 数量化的评价体系所决定的政府行为往往与农民的真实意愿和利益相背离。 有些地方政府把宅基地当作第二财政， 利用置换制度不完善和其掌握着置换房的主导权， 把宅基地置换作为赚钱的手段， 低补高卖， 强行置换。 在这种体制下， 上下级需求都是在这个封闭的体制内部运行的， 迁村农民的需求是被排斥在这个体制之外的， 他们是地方政府追求自身利益最大化的代价偿还者。 他们在置换与不置换、 补与不补、 补多与补少上几乎没有发言权， 政府完全掌控着话语权。 他们的知情权不但得不到地方政府的尊重， 而且其置换房的补偿标准过低且很难按时到位， 已有的置换与补偿安置公告、 补偿安置方案、 听取意见等也都是事后程序。 由此可见， 这种“内部性”的体制特征， 才是宅基地置换房补偿制度缺失的主要因素。

3完善宅基地置换房补偿制度的政策建议

3.1使相关法律明确化， 程序规范化

首先， 政府应该通过制度安排建立要素流转机制， 对宅基地进行确权， 然后进行保护农民权益的可流转和可交易的制度设计， 以及建立相关产权市场交易平台和交易体系， 使农民的财产权益可以自主变现或置换[7]154， 以保障农民的财产和权益。 正如中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》提到， 要建立城乡统一的用地市场。 所谓城乡统一， 指土地同权、 同价， 农村居民和城市居民同样能够享受到土地增值给他们带来的收益。 按照这个逻辑， 在规划之内的农村土地中的建设用地， 农村居民可用于自行开发，他们有权不转让给国家，让其进入土地的一级市场进行交易。[8]如果这种制度安排真正得到贯彻实施，并实施法律化，具有具体、细化、可操作的规定，那么宅基地置换的两个重要“权属”问题就能迎刃而解。

其次， 我国《物权法》应明确迁村农民宅基地置换房补偿适用的条款， 即应明确规定对于迁村居民宅基地置换房的补偿应使用第42条第2款， 还是同时适用第2、 第3两款。 如果这些文件依据充分明确， 实践中就不会出现征收集体土地住房拆迁无法适用或适用法律混乱现象。

第三， 建立和完善置换程序， 使置换过程合法有序。 政府应建立和完善“迁村并居”中宅基地置换房的置换程序， 用清晰规范的程序对政府及司法部门工作人员的行为进行规范， 使得与置换有关的“寻租”现象得以避免。

3.2改革我国政府层级体制

改革我国政府层级体制， 即改革上级政治组织采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。

首先， 从文化根源上， 确立“以人为本”的亲民体制。 在农民和政府的关系上， 农民生存条件的改善是目的， 政府只是农民富裕的手段。 我们必须转变“官贵民贱”的思想， 认识到农民是宅基地置换房的当事人， 他们是理性的， 他们知道从哪里开始， 从哪里突破。 “农民作为‘经济人’， 毫不逊色于资本主义企业家。 ”[9]农民是自己权益的主体， 他们不应该总是处于“被代表”的地位。 因此， 只有确立基层政府的亲民理念， 才能逐渐转变人们的官本位思想， “以人为本”的亲民体制才能得以确立。

其次， 改革对地方政府官员的评价体系。 改革基层政府在“迁村并居”活动中的政绩评定体系， 取消那些只对上级负责的技术化、 数量化的评价体系， 实行由农民和上级共同评定相结合的基层干部的评定制度。 在宅基地置换房的过程中， 应将以下因素考虑在内， 作为评定地方政府、 基层政府政绩的依据：第一， 农民是否满意地方政府制定的补偿标准； 第二， 置换房的补偿款是否到位； 第三， 置换案件的发生率的高低； 第四， 迁村地区的地方政府是否能通盘考虑农民的近期利益和长远利益， 并且制定出了一个切实可行的发展报告和规划； 第五， 该地方政府是否正朝着该规划实施行动。

最后， 转变基层政府职能。 在宅基地置换房的过程中， 基层政府原有的权力与资本在双重挤压中不断“改革”， 逐渐形成了对地方政府官员的评价体系。 他们的“社会”职能也应尽快发生转变， 从一个主角的身份向服务生角色的身份转换， 切实为置换双方农民和房地产开发商服务， 促进宅基地置换房工作顺利有序地进行。 一方面， 规范房地产开发商行为， 出面解决市场无力解决的问题； 另一方面， 为农民和房地产开发商谈判牵线搭桥， 保障弱势一方农民的利益和权益。

3.3合理确定补偿标准并给予多样化的补偿

虽然“迁村并居”中， 宅基地置换房能使农民的居住条件有所改善， 但它给原宅基地所有人造成了事实上不应有的损失， 为充分体现“效率、 公平”原则， 补偿款应参照当地的房屋市场价格进行确定， 借鉴日本、 德国等国经验[10]， 充分考虑房屋的自身价值、 土地使用权的价值增值、 宅基地的无形利益和预期收益以及宅基地用途变更的增值收益。 除了货币补偿外， 政府也可以采用实物补偿， 从而确保补偿方式的多元化。

参考文献

[1]行政庭课题组. 重庆市土地行政征收案件调查报告[J]. 西南政法大学学报， 2008(5)： 113-129.

[2]张梦琳. 陈利根. 完善农村宅基地征收补偿制制度[J]. 理论前沿, 2009(15)： 38-40.

[3]李慧慧. 瞿富强. 集体土地征收中的房屋拆迁补偿研究[J]. 农村经济， 2010(9)： 45-47.

[4]李俊峰. 征地补偿安置制度透视[J]. 社会科学辑刊， 2005(4)： 82-85.

[5]荣敬本. 从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革[M]. 北京： 中央编译出版社， 1999.

[6]韩庆祥. 社会层级结构理论——面向中国问题的政治哲学[J]. 中国社会科学， 2009(1)： 31-43.

[7][美]查尔斯. 沃尔夫. 市场或政府： 权衡两种不完善的选择[M]. 谢旭， 译. 北京： 中国发展出版社， 1994.

[8]陈和午. 土地征用补偿制度的国际比较及借鉴[J]. 世界农业， 2004(8)： 13-15.

[9]黄祖辉. 论城市化与新农村建设的关系[J]. 农村经济， 2011(6)： 3-5.

[10]张晓山. 农民应获得城市化中土地增值收益[J]. 农村经营管理, 2009(9)： 22.

On the Lack of Compensation System of Homestead Replacement in “Relocation of the Village and Neighborhood”

KAN Xianxue

(School of Humanities and Social Sciences, North University of China, Taiyuan 030051, China)

Abstract:In “relocation of the village and neighborhood”, the compensation system of homestead replacement has the following defects: The existing legal system lacks clearly defined regulation to contents of compensation； The compensation deviates from value basis； The calculating methods of standard are not reasonable. The main reasons are: at the legal level, the two ownerships “of the homestead replacement housing” are to be determined; at the system level, the system of levels is the booster leading to the lack of compensation system . The corresponding policy suggestions to improve the system: To establish relevant laws; to establish a people-oriented system; to reform performance evaluation system of local government officials and change the functions of the local government; and to establish reasonable compensation standards.

Key words:“relocation of the village and neighborhood”; homestead replacement; compensation system

中图分类号：F299.2

文献标识码:A

doi:10.3969/j.issn.1673-1646.2016.01.001

作者简介：阚先学(1971-)， 男， 副教授， 博士， 硕士生导师， 从事专业： 农业经济学。

*收稿日期：2015-11-20

文章编号：1673-1646(2016)01-0001-04