农村集体产权改革中公有制底线问题析论

摘要：随着农地增值收益的不断增加，农村集体产权改革日益成为当下经济社会生活中的大事。与此同时，一系列以明晰产权为方向的改革措施的实施，也引起了诸多农地私有的相关讨论。面对这种态势，中央明确提出，在推进农村集体产权改革的过程中必须坚守公有制底线，但坚守公有制底线的同时也必须不断进行改革创新。通过对苏州相关实践的考察可以发现，农村集体产权改革的苏州方式，对于农村集体产权改革中公有制底线的坚守具有重要的先行示范意义。

关键词：农村集体产权改革；公有制底线；所有制；产权理论；股份合作经济

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）06-0066-04

基金项目：苏州市科协软科学研究课题“城镇化背景下苏州农村地权改革之集体所有制底线问题研究”（szkxkt2015-C07）阶段性研究成果。

作者简介：李华（1976-），女，江苏睢宁人，苏州市农村干部学院讲师，博士，研究方向：基层治理、乡村治理。

农村集体产权制度改革被称为一种静悄悄的革命，是对现有农村社会生产关系的重大调整，是激发农业农村发展活力的重大举措。产权，从构成来讲，包括了财产的归属权（即所有权）、占有权、使用权、处置权和收益权。农村集体产权制度改革包括资源、资金、资产，是指对农村集体经济组织所拥有的各类资源（主要是土地资源）、资产和资金实行以进一步明晰产权、确定权属关系为核心的一系列改革措施。概括来说，当前的改革是狭义上的农村集体产权制度改革，更多是聚焦于农村经营性资产的改革，这个改革涉及的重点是将其折股量化到人、落实到户，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，发展农民股份合作。

一、问题的提出

当前，农村集体经济不断壮大及其发展困境倒逼农村集体产权制度改革。中国农村集体资产总量不断增加，已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。从经营型资产角度来看，非资源性资产达到2.4万亿元。中国的农地集体所有制近乎天生的存在“产权不明晰”的特点，使得行政手段调整土地、推动土地的规模化经营，在中国具有深刻的制度基础。[1]伴随着工业化、城镇化进程的加快，农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出，侵蚀了农村集体所有制的基础，影响了农村社会的稳定。另外，当前粗放型的城镇化道路、土地财政的缺陷等等也决定了，农村土地集体所有制必须随着时代的变迁而进行改革创新，农村集体产权改革势在必行。过去粗放型的城镇化建设所导致的产能过剩、无序投资以及土地资源浪费严重等现象十分普遍。2015年10月17日，在“中国城市百人论坛2015年年会”上，陈锡文指出，城市土地不合理利用对农民负面影响非常大。城市建设用地中工业企业的用地比重过高、价格过低，在这种畸形的工业地价体制下，很多企业对自己经营如何不关注，关注的是地价升值，据此囤地生财，出现很多僵尸企业，一去就收不回来。企业寿命并非很长（9年左右），但批租给企业用地的周期（40年）却长得多。政府难以进行二次开发，于是不得不更多去征收农民的土地，更多从农民那里压低价格。[2]我国当前土地财政的困境也强烈要求推动农村产权进一步改革创新。城镇化过程中农民土地征收中征收范围过宽、补偿过低、过程不规范，对农民利益伤害很大，也使得城市财政对土地过于依赖。但当前的情况也不断显示，土地财政困境日益突出。过去10年来，土地出让金一直是地方政府财政收入的主要来源之一。根据财政部公布的数据测算，土地出让金占地方政府财政收入比重在2013年达到顶点，为59.8%，到2014年回落至56.2%。但中国的土地财政正在迎来拐点。财政部数据显示，国有土地使用权出让，即俗称“土地出让金”占地方财政收入比重在2015年1～4月跌至32%。有人说这意味着中国卖地时代结束，必须警惕由于土地收入减少引发地方政府财政收入下降对中国经济增长的影响。可见，面对这种城镇化、土地财政难以为继的困境，中国的土地制度必须不断改革创新，农村集体产权改革也是如此。农村集体产权改革是中国农村改革和发展的基础。学者们也普遍认为，土地股份合作制的实现是中国农村改革的第二次飞跃，农地股份制应是中国农地流转制度的最优选择，是目前中国农村集体产权改革中最佳的制度安排。[3]深化以农村集体产权改革为核心的农村改革，已经成为我国当前的紧迫任务。

党的十八届三中全会提出，要保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作。2014年9月 29日，习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议讲话中指出，积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。2014年10月，中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，标志着我国布局农村集体资产产权试点工作即将全面展开。这是农村改革一项重要顶层设计，是农村集体经济改革重大制度创新。2014年12月中央全面深化改革领导小组第七次会议突出强调，农村土地制度改革和创新必须坚守公有制底线。2015年1月，国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，强调指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。2015年中央“一号文件”对推进农村集体产权制度改革作出了明确部署，指出，对于土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定农村土地承包关系，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式。对农村集体的非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。对经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并决定在全国选取30个左右县（市、区）行政区域进行试点。这些都说明，在中央的顶层设计中，一方面要求改革，另一方面要求坚持底线。这就提出了产权改革中的公有制底线问题，为我国推进农村集体产权制度改革指明了方向。

二、公有制底线问题的理论基础

由于受到西方自由主义特别是西方产权理论的影响，国内农村集体产权改革中公有与私有的争论一直没有停止过。随着改革的日益深入，明晰农村集体产权改革的公有制底线问题的马克思主义理论基础，具有重要的意义。

1.农村集体产权改革问题的争论。近年来，农地流转日益成为共识。同时，农地非农化征地过程中，公权难受约束、土地财政依赖导致社会冲突加剧。农村地权改革的争论日益激烈。出于各自不同的背景和目的，一部分学者主张农村集体土地国有化；许多国外学者和海外华人经济学家主张私有化；部分国内学者主张“给予农民更大的土地权利”，推动土地彻底流转，认为“改革要彻底，就应当……在明确土地使用权基础上给予农民自由的转让权和买卖权”，[4]认为现在的土地改革是“半拉子”工程，强调将农地的所有权也还给农民。著名经济学家华生指出：从我们今天的政策走向来看，实际上正在加速推进农地私有化，“增人不增地，减人不减地”、土地颁证确权，意思就是进一步把土地与农户的关系固定化、法律化，也就是私有化；农地私有已经在进行，也是必然趋势，并不可怕。[5]当前国内主流的观点认为应该进一步明晰和稳定产权，建立产权交易平台。与此相对应，也有许多学者坚决反对土地私有化，认为土地私有化必然带来集体行动成本的大幅上升和农村乃至整个中国社会稳定的消失。厉以宁也曾多次表示，应该尽快给农民发放房产证。与此相对应，也有许多学者坚决反对土地私有化，认为土地私有化必然带来集体行动成本的大幅上升和农村乃至整个中国社会稳定的消失。如，吴敬琏在2015年5月曾公开表示，应该继续坚持农村集体所有制，把土地的经营权还给农民，而不是所有权。

2.马克思主义经典作家的产权理论及其发展。在马克思恩格斯的所有制理论中，集体所有制等同于全社会所有制。马克思恩格斯的所有制理论，系统地论证了铲除资本主义私有制、建立全部生产资料属于社会全体成员所有的全社会所有制的必然性，合作社是实现全社会所有制的过渡形式。马克思恩格斯的“集体”概念是指重建生产者作为自由人的共同体。[6]此外，在马克思恩格斯的话题体系下，集体所有制与社会所有制、国家所有制的概念是相同和交叉使用的，集体所有制与社会所有制并无两样，并不存在后来所谓的集体所有制概念。[7]另外，列宁是从合作制的意义来谈集体制（即集体所有制），[8]而斯大林则强调，苏联的农业集体化运动是在土地国有化的条件下进行的。这些构成了中国集体所有制产生的理论背景。

某种意义上说，产权是所有制的核心。马克思既充分研究了所有制，又充分研究了产权。在马克思看来，产权的实质内涵是生产关系，产权的发展源于生产力的发展变化。财产关系只是生产关系的法律用语。产权是所有制关系的法的观念，是与财产有关的各种法定权利。马克思研究的产权包含所有权、占有权、使用权等一系列权利，其中，决定性的是所有权。所有权最初以自己的劳动为基础。劳动者对劳动的产品拥有产权，这是商品生产的产权规律，是产权的第一规律。产权的第二规律是资本主义生产的产权规律，即工人劳动的产品表现为他人的财产，也就是他人的劳动表现为资本的财产的规律。资本主义财产关系和产权制度具有对抗性质，必将为社会主义财产关系和产权制度所代替。[6]由此，公有制是马克思所有制、产权理论的必然结论。

当下，由于世情、国情的种种变化，马克思的产权和所有制理论也有了很大的创新。农村集体产权改革中公有制底线问题的提出，就是一个证明。事实上，即使在农村集体产权改革公有制底线问题提出的情况下，农村集体产权改革还是留下了许多可以创新的空间。

三、公有制底线问题的实践基础

我们知道，公有制是马克思的所有制与产权理论的必然结论。当然，中国农村集体产权制度改革必须坚持公有制底线，这不仅是因为马克思产权理论已经论证了资本主义私有制的固有缺陷，公有制是中国的根本制度，而且是因为当前中国的土地制度已经为经济社会发展作出了巨大贡献，构成了中国道路的基础。

1.土地公有是中国城市化稳步推进的制度基础。就全世界的城市化进程而言，存在两种城市化，一种是欧美日发达国家的城市化，另一种是拉美等发展中国家的城市化。后者就是著名的“拉美陷阱”。比如，哥伦比亚，土地私有化以后，土地迅速集中，失地农民没有任何社会保险，社会矛盾激化。再比如，菲律宾，20世纪90年代中期，开始走土地私有化的道路，富人大量购买土地，迅速导致土地集中和两极分化。现在，国家不得不从富人那里购买土地，以租给贫农。温铁军访问了所有人口超过1亿的发展中大国，发现除中国以外，不再有第二个发展中国家没有大规模的城市贫民窟，而所有国家城市贫民窟的生活质量都大大地低于中国农民的生活质量。显然，中国特殊的农村土地制度，导致了特殊的中国道路，保证了中国特殊城市化进程的稳步推进。[9]发达国家，由于土地私有导致基础设施建设成本高昂，许多基础设施和交通建设投资不得不取消。与此相反，与土地所有权相关的土地使用费用即地租的低廉，和廉价劳动力一起，推动了中国的快速工业化和城市化进程。台湾大学政治系教授朱云汉2012年9月28日在题为《中国大陆兴起与全球秩序重组》的讲座中指出，“中国完成了一场相当彻底的社会主义革命，因为它把私有财产权，尤其是最重要的土地资本集体化，不是国有就是集体所有。而这个庞大的集体资产，大部分是国有资产，是中国后来30年快速发展的资本。其他很多国家没有走这条历史道路，就很难有这个历史条件。这是前人留给后来政府的一笔巨额财富。”

2.以土地公有为基础的土地财政在世界范围内具有普遍性。当前，土地私有化的一个重要的理论和实践基础是“土地财政”的一系列危害。但从宏观历史来看，“土地财政”不仅为中国的经济发展做出了巨大贡献：由于“土地财政”，中国城市基础设施不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前（高铁、机场、行政中心），带来了城市化的高速发展。“土地财政”成为启动中国城市化的巨大资本。[10]事实上，某种意义上以土地公有（国有）为基础的“土地财政”在世界范围内具有相当的普遍性，并不是中国独有。即使是在世界范围内，资源国有化也是一个现实的共识。英国在殖民地将所有土地先据为国有，拥有强征权是英国殖民地城市化快于其他国家殖民地的重要原因。在美国，从建国至1862年的近百年间，联邦政府依靠的也是“土地财政”。当时联邦法律规定，创始13州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。[9]这个规模是非常大的。“直到今天，联邦政府仍是美国绝对的‘头号地主。联邦政府拥有土地高达2.63亿hm2，约占全部国土的30%。联邦拥有82%的内华达州、68%的阿拉斯加州、64%的犹他州、63%的爱达荷州、61%的加州以及将近一半的怀俄明州和俄勒冈州。这些联邦土地不仅由联邦政府全权管理，而且也因其联邦所有权而享受征税豁免权。在国有土地方面能和美国有一比的是加拿大。据统计，加拿大41%的土地为联邦所有，48%为各省所有；两者相加，高达89%的土地是属于政府的‘皇家土地（Crown Land），仅剩下11%为私人所有。”[10]

四、农村集体产权改革中坚守公有制底线的苏州示范

苏州农村集体产权改革不仅坚守了构成中国道路底气的当前农地制度，创新了集体经济所有制的实现形式，而且有效兼顾了农民利益，创造性地变革了依靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本的发展模式，对于我国的新型城镇化的推进具有重要的示范意义。

1.苏州农村集体产权改革。随着工业化和城镇化进程的不断加快，苏州农村集体资产的存在形态、经营方式，农村集体经济组织成员的生产和生活方式，都发生了巨大的变化。传统集体经济组织主体模糊、产权不清、权能错位、监督失效，不能有效适应市场经济的要求。苏州农村集体经济实力不断增强，蛋糕日益做大，农民目光日益聚焦于此，要求更多实惠、更多财产权利的呼声日益强大，但农民与集体资产之间利益关系不明晰。所有这一切都构成了苏州农村集体产权改革的日益强大的动因。

苏州农村集体产权制度改革最初是从1998年开始准备的，但真正的启动，是在2001年推动农村集体资产股份合作制改革。2005年以后，全国第一张农民股份合作社、全国第一张土地股份合作社和全国第一张农民专业合作联社的营业执照相继在苏州诞生，成就了苏州农村集体经济资产实现形式的新的伟大变革。

苏州农村产权改革的主要做法是“三集中”“三置换”“三大合作”。在先行规划引导下，苏州市积极推进了工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向社区集中的“三集中”，发展适度规模经营，提高了土地利用效率，盘活了城乡存量建设用地，并全面建成了镇级土地流转管理服务中心。“三置换”主要是指将集体资产所有权、分配权置换成社区股份合作社股权，成立社区股份合作社；土地承包权、经营权通过征地置换成基本社会保障或入股换土地股份合作社股权；宅基地使用权置换城镇住房或社区股份合作社股权。“三大合作”是新世纪以来苏州新型的城镇化道路的主体。苏州按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化”的改革思路，大力发展农村股份合作经济，农民以固定资产或资金入股，通过资本纽带，以股东的身份参与经营分红，形成了集体经济与广大农民持续共享增值收益的长效机制。目前，农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等“三大”以股份合作为主的新型集体经济，已经走出一条“户户有资本、家家成股东、年年有分红”的强村富民之路。

2.取得的成效。在当前的中国，无论是宅基地制度改革还是集体经营性建设用地入市改革，都以坚持农村土地的集体所有为前提，不涉及所有权的变更，集体经营性建设用地入市流转的是土地使用权而非所有权，宅基地有偿使用或者使用权的流转也以土地的农民集体所有为前提；土地所有权在国家所有与农民集体所有之间转变，也不违反土地公有制的要求；基于土地市场化使用的“两权分离”（土地使用权与所有权分离）与“三权分置”（农地所有权、承包权、经营权的分离），以及其他各种形态的改革土地使用制度的创新举措，均不触及所有制与所有权的变更，不违反土地公有制底线；对农民集体所有权实现形式的探索，包括对农民集体主体的改造，比如苏州的股份合作经济的发展，均以坚持农民集体所有为前提，也都不违反土地公有制的底线要求。[11]

2014年底，苏州全市累计成立农民合作社4480多家，剔除重复因素，股份合作经济组织累计达4412家（社区股份合作社1288家），累计入社农户124万户，其中，拥有股份的农户超过120万户，分别占全市农户总数的99%和96%。农民投资入股或享有资产量化的股金总额接近250亿元，基本实现了全覆盖，不仅维护了农村集体经济组织及其成员的权益，促进了农民财产性收入的增加，也成功地积累了先行改革的经验，为全省、全国农村产权制度改革的深入推进起到了积极的引领作用。

2014年苏州全市股份分红总额突破35亿元，其中，农村社区股份合作社分红达13.3亿元。全市各类农民合作社，尤其是股份合作社，已逐步成为苏州农民参与市场经济的基本组织形式、农村新型集体经济的基本实现形式、农民持续增收的基本来源渠道、农村基层民主的基本体制保障。

股份合作经济的发展推动了农村集体经济进一步壮大，2003年以来，苏州农民人均纯收入连续12年增幅超过了10%。其中，来自农村新型合作经济组织的收入每年都保持了30%以上的增长，是农民收入中增幅最大的项目，为农民财产投资性收入快速增长贡献了相当的份额。2014年底，苏州村级集体资产1490亿元，始终保持每年增加100亿元的增长速度，村均稳定性收入718万元，农村居民人均纯收入2.4万元，较上年分别增长10.4%、10.5%和9.4%，分别为2002年的4.4倍、7倍和3.8倍，连续13年增长。其中农村居民人均纯收入中直接来自农村新型合作经济组织的收入达38亿元，同比增长37.7%，户均近3000元；农民的财产与投资性收入比重已提高到38.5%。城乡居民收入比1.9∶1，低于全国3.03∶1及全省2.4∶1的水平，是全国最低的地区。

结语

总之，理论和实践都证明，中国农村集体产权制度改革中必须坚守公有制底线。打着扩大农民权益的旗号，行土地私有之实，最终保障的是私有化之后的土地所有者的利益，这种土地所有者不可能是弱势的农民。可以说，农地集体所有制、城镇土地公有制是奠定现阶段“国体”两块根本性“经济基石”，是我们党长期执政的经济基础，是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的经济基础，是“国之根基”，不可动摇。中国农村产权改革必须坚守公有制底线。农地私有化的倾向必须坚决避免。

参考文献：

[1]王金堂土地承包经营权制度的困局与解破——兼论土地承包经营权的二次物权化[M]北京：法律出版社，2013：268

[2]陈锡文城镇化“软件”不解决 农民工只能是二等公民[J/OL][2015-10-28]新三农微信公众号文章

[3]杨富堂农地产权制度的多样性研究[EB/OL]中国农学通报http：//wwwcasborgcn，2014，30（5）；王琢中国农村改革的第一次飞跃——评南海土地股份合作制南方经济，1999，（11）； 廉高波农地股份制：中国农村土地流转制度的优化选择西北大学学报（哲学社会科学版），2005，（3）

[4]任波新土地革命财经，2002，（19）

[5]张五明，华生农地私有化已在进行并不可怕[J/OL][2015-10-03]凤凰网·城市中国说，http：∥city ifeng com/ special/ chinacity14/

[6]吴易风产权理论：马克思和科斯的比较中国社会科学，2007，（2）

[7]中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研究”课题组关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题中国农村经济，2015，（2）

[8]陆学艺，张晓明马克思主义的合作理论和联产承包责任制哲学研究，1984，（4）

[9]贺雪峰地权的逻辑（Ⅰ）——中国农村土地制度向何处去[M]中国政法大学出版社，2010

[10]赵燕菁土地财政：历史、逻辑与抉择城市发展研究，2014，（1）

[11]宋志红农村土地制度改革必须坚守底线意识和法治思维中国国土资源经济，2015，（4）

【责任编辑：孙巍】