高职院校二级院系制度建设的现状、原则及策略

郑小明

（南京科技职业学院，江苏 南京 210048）

高职院校二级院系制度建设的现状、原则及策略

郑小明

（南京科技职业学院，江苏 南京 210048）

加强高职院校二级院系的制度建设是高职院校内部治理的重要手段。当前，二级院系的制度建设还存在制度建设意识不强、缺乏系统规划和制度执行不稳定等问题。制度建设过程中要坚持法治原则、系统原则和均衡原则。在制度建设策略上积极争取学校（院）层面的政策支持，发挥院系党政主体作用，践行群众路线，并积极借助外部资源和力量。

制度建设 现状原则 策略

随着高职院校二级管理体制的实施与推进，二级院系的自主性不断增强，自身制度建设日益迫切。当前，一些高职院校的二级院系尚处在制度建设探索、初创阶段。及时总结高职院校二级院系制度建设的经验、规律，将有利于提高高职院校二级院系自身管理水平，更好地承接好、使用好院校下放权力。

一、高职院校二级院系制度建设现状

近年来，一些高职院校在推行二级管理体制中加强了二级院系的制度建设，在二级院系设置了办公机构负责制度建设，并取得了较好的成效。但也有部分高职院校的二级院系在制度建设中长期充当落实者、服从者的角色。大到高职院校的发展规划，小到教学环节管理、学生日常行为管理等，基本上是全校一盘棋，各个二级院系执行的都是同一套制度。这样有利于保证高职院校和二级院系之间在制度上的高度一致性和统一性。在高职院校规模较小和组织复杂程度较低的时候，这种整齐划一的高职院校管理制度能够提高管理效率。但随着学校规模扩大，办学环境日益复杂，各二级院系面临的问题出现了分化。在这种情况下，各二级院系还执行同一套制度，必然会降低制度的适用性。一些高职院校的二级院系迫于实际需要，在院校统一制度的框架内或者对个别制度进行变通、“改良”，最常用的方法是对学院制度文件的某个细节进行适度“加减”；或者在不违背院校制度大原则的前提下，自行制定一些应急性制度文件。总之，当前大部分高职院校二级院系的制度建设还有待进一步完善，主要表现在：制度建设意识不强、制度建设缺乏系统规划、制度执行缺乏稳定性等方面。

（一）制度建设意识不强

高职院校二级院系的制度建设意识不强，在院校层面主要是对二级院系制度建设的重要性认识不够，对二级院系的制度建设缺乏必要指导和支持。高职院校推进二级管理体制，不仅要将部分权力下放给二级院系，或者将本属于二级院系的权力还给二级院系，更重要的是使下放（还给）二级院系的权力得到更好地使用。因此，院校层面要充分考虑到二级院系使用好这些权力必需的条件。其中，除了进一步充实二级院系的领导、管理力量外，在二级院系制度建设方面给予足够重视和支持。

由于受高职院校的内部管理传统，二级院系的管理力量，以及外部环境条件等方面的制约，高职院校的二级院系在制度建设方面的自主意识不强。一方面，由于长期充当院校制度的执行者、落实者角色，二级院系对院校层面的制度产生了依赖性。另一方面，部分二级院系的领导管理团队虽然在管理实践中意识到了院校层面的部分权力有下放到二级院系的必要，却不知道如何从自身制度建设等方面做好承接、使用好院校下放的权力的准备。此外，部分高职院校的二级院系的领导管理力量比较薄弱。二级院系的领导管理者对制度建设的认识及制度建设能力，往往决定了二级院系制度建设水平。

（二）制度建设缺乏系统规划

虽然部分高职院校的二级管理体制已经探索、实践多年，但对二级院系的职责权力还没有清晰、统一的界定，在二级院系的制度建设问题上没有明确的说法。因此，二级院系对哪些制度该由二级院系制定，这些制度该怎样制定缺乏系统思考和规划。二级院系的制度经常是二级院系在领导管理中发现了学校的一些规章制度不太适合本院系的实际情况时采取的应急措施。这种“头痛医头、脚痛医脚”的制度，虽然在短时期内能解决一些实际问题，但从长期来看会产生不少隐患。在制定制度的程序上，这些制度往往是二级院系领导管理者“拍脑袋”、“闭门造车”的产物。由于这些制度缺乏系统设计、论证，制度与制度之间必然会出现相互脱节、相互矛盾的现象，甚至顾此失彼，不能兼顾全体相关利益者的利益。

二级院系制度建设缺乏系统规划还表现在制度缺乏自身完善机制上。二级院系直接面对广大师生，会不断出现新问题。由于一些二级院系的制度本身缺乏较好的系统设计，当遇到的问题发生变化后，这些制度如果不能根据形势变化进行自我完善和更新，便不能很好地适应。最常见的情况是，一些二级院系辛辛苦苦制定出来的制度，在适用一段时间后便束之高阁或者随着问题的解决而“寿终正寝”，严重降低制度建设的使用效率。

（三）制度执行缺乏稳定性

如上文所述，二级院系的制度建设缺乏系统规划，会导致制度执行过程中缺乏稳定性和连续性。由于二级院系的制度制定缺乏严格的程序，具有较大的随意性，受二级院系领导管理者偏好的影响较大。制度的“朝令夕改”，制度执行的有始无终，甚至二级领导管理者不严格按照制定的制度办事，诸如此类的现象时有发生。这样的制度在师生心目中缺乏严肃性和权威性，很难落到实处。此外，由于大部分高职院校的二级院系领导实行的是聘期制，各个管理者的领导管理风格各不一样，一些前任院系领导制定、执行的制度在继任者任期内得不到较好地延续。

一项好的制度除了制定前要有详细调查、设计和论证之外，还要在制定后不断接受实践检验，并不断完善。二级院系制度执行的不稳定性和不连续性，不利于创造良好的制度成长环境。同时，制度执行的不稳定和不连续，会严重影响制度执行效果。有些制度的效果并不是“立竿见影”的，需要在较长时期内不断发挥和积累自身影响。制度执行的不稳定和不连续，会导致一些制度半途而废，浪费制度的制定执行成本。

二、高职院校二级院系制度建设的原则

高职院校二级院系的制度建设，不仅是高职院校推进二级管理体制的必要条件，而且是加强高职院校内部治理的重要手段。因此，为确保权威性和有效性，二级院系在制度建设过程中，首先要遵循法治原则，制定的制度要有法可依，与国家教育方针政策及院校层面的制度不相违背。其次，在制度规划设计中，要遵循系统原则，制度之间相互配套、支撑。最后，二级院系的制度直接涉及师生的切身利益，在制度的拟定、执行中充分考虑各师生群体的利益，实现整体利益的最大化。

（一）法治原则

首先，高职院校的各级领导管理者要有法治意识。在高职院校二级管理体系尚未成熟的情况下，二级院系依靠什么管理、选择何种管理方式，在一定程度上会影响今后高职院校二级管理体系的走向。当今社会，法治已成为大势所趋。习近平总书记强调：治理一个国家、一个社会，关键是立规矩、讲规矩、守规矩。高职院校要按章程办学，二级院系要依靠制度管理。其次，将法治精神贯彻、落实到二级院系的制度建设中。以法律为依据，在院校章程的框架内制定二级院系的制度，是提高制度权威性、严肃性的有效途径。在制度制定过程中，坚持发扬民主，坚持公平正义。二级院系制度的制定者要对制度心存敬畏。制定制度就是立规矩，就是行事的准则和依据。在制度执行过程中，二级院系的领导管理者要带头自觉遵守制度，维护制度的权威性。

二级院系在制度建设中坚持法治原则，要与二级院系的文化建设联系起来。任何一种制度都有它自身的文化土壤。在一种崇尚法治、重视契约精神的环境中，人们想问题、做决策、办事情、干工作更容易遵守规则和程序。反之，制度建设有利于法治文化形成。制度本身就是文化的有机组成部分。因此，二级院系的制度建设要将法治文化培育作为重要手段。

（二）系统原则

系统原则首先指二级院系的制度建设要有系统规划，将制度建设纳入二级院系中、长期发展规划。制度建设规划要紧扣二级院系发展目标，为二级院系的教学、科研、文化建设和社会服务等方面提供制度保障。其次，二级院系的制度建设要有系统性，形成制度体系。高职院校的二级院系承担着一线教学、科研和社会服务等管理任务，单个制度不可能囊括所有问题，同时不可能在短时间内将所有制度制定好。因此，二级院系在制度建设过程中首先要对制度建设目的及整个制度体系有所构想，按照轻重缓急做好每个制度制定的时间计划。最后，在单个制度制定完之后，要将该制度放在整个制度体系中进行考虑，加强制度之间的衔接，避免制度之间的矛盾和冲突。

坚持制度建设的系统原则，首先要求二级院系的领导管理者及制度制定者要有高瞻远瞩的眼光和高屋建瓴的大局观念，能够洞悉、预测本院系的发展方向及可能遇到的问题，对院系的发展目标及需要的制度支持有清晰的认识。其次，要坚持先试行后推行。任何制度的制定不可能一次性做得十分完善。要在试行中不断总结、修改，等制度比较成熟后再全面、正式实行。还有一些制度是需要其他制度配套实行的，要等所有配套制度比较成熟后才正式推行。最后，要重视对制度执行情况的检查。一方面，要对新施行的制度进行跟踪检查，及时发现和解决制度执行过程中遇到的问题。另一方面，制度的执行要有始有终。凡是二级院系正式执行的制度，只要没有违反法律，就不能因为个别领导管理者改变想法或者领导管理者的更换而中途终止执行。

（三）均衡原则

均衡原则指二级院系的制度内容要兼顾各相关利益方的利益，在激励与惩罚之间保持均衡。制度作为一种行为规范，它以人们的契约精神为基础，以强制执行力为保障。制度调节人的行为的背后，实质上是对相关利益者的利益进行调节、配置。有效的制度既要依靠激励机制提供发展动力和合理预期，又要通过惩罚机制将个人行为限定在合理界域之内。一个最优的制度必须是激励与惩罚的充分兼容。

坚持均衡原则，首先在制度制定过程中充分发扬民主。让制度的利益相关者有利益表达的机会，在所有相关利益方的利益中寻求最大公约数。这样不仅能提高制度的合理性，而且能让广大师生更好地接受制度。其次，制度本身意味着对行为的约束和限制。在制度设计中，一方面要强调奖励措施对行为的引导作用，另一方面要发挥惩罚措施对违反制度行为的震慑作用。否则，只有奖励没有惩罚或者惩罚力度不够，不容易树立制度的威信；同样，只有惩罚而没有奖励或者奖励幅度不大，也不容易调动师生的积极性。要根据制度制定的目的，在激励和惩罚之间选择合适的均衡点［1］。

三、高职院校二级院系制度建设的策略

尽管目前部分高职院校二级院系的制度意识不是十分强烈，制度建设还不尽如人意，但是加强高职院校二级院系的制度建设不仅是强化高职院校内部治理的需要，而且是高职院校二级院系未来发展的方向。制度建设策略上，首先要争取院校层面的政策支持，其次积极发挥二级院系党政领导班子的主体作用，积极践行群众路线，将师生切身利益作为制度制定的出发点和落脚点。同时高职院校二级院系的制度建设要积极寻求外部资源、力量的支持。

（一）争取院校层面的政策支持

院校层面的政策支持，对二级院系的制度建设来说是最强有力的支持。取得院校层面的政策支持，既能增强二级院系制度的合法性，又能提高师生对制度的接受度。争取院校层面的政策支持，需要二级院系的领导管理者积极与院校领导及相关职能部门积极沟通，将本院系制度制定的意图及所需政策支持表达清楚，取得理解与支持。除了汇报外，在制度制定过程中，二级院系可以邀请院校领导及相关职能部门负责人参与制度制定研讨会，让他们身临其境，感受制度制定的必要性。邀请院校领导及相关职能部门负责人参与制度制定过程，除了可以让他们清楚了解该制度出台的过程，更重要的是一些涉及院校政策及制度执行过程中可能遇到的阻力，能够通过现场讨论得到有效解决。

除了在制度制定过程中积极争取院校层面政策支持外，制度制定后、执行前要交院校相关部门备案。备案不仅能显示二级院系对制度建设的重视和慎重，而且能够使相关部门及时了解二级院系制度的制定、执行情况，从而获得他们的理解与支持。

（二）积极发挥党政的主体作用

在大部分高职院校的章程中，明确了二级院系可以根据院校章程和规章制度制定管理制度。其中涉及二级院系的发展目标、计划和措施等重大事项要由二级院系的党政联席会议集体决定。党政联席会议是二级院系的重要决策机制，二级院系的制度建设规划是其重要决策内容之一。因此，在二级院系制度建设中，党政领导责无旁贷。

发挥二级院系党政的主体作用。首先，二级院校的党政领导要牢固树立依法、依制管理的观念，自觉将自己的领导行为置于制度约束之下。其次，二级院系的党政领导要发挥制度建设的领导作用。在实际操作中，可以按照党政分工合作的原则，各自负责领导分管领域的制度拟制，并提交党政联席会议讨论。最后，要严格二级院系制度制定程序，避免随意性。在制度制定前要认真调研，广泛征求各方意见，实行制度公示、反馈制度。凡是拟制定执行的制度，必须通过各种形式向全体师生进行公示，让师生有知情权。施行的制度要发布统一、正式的公文［2］。

（三）践行制度建设的群众路线

任何制度都只是管理的手段，二级院系制度的根本目的在于维护好广大师生的根本利益，促进师生共同发展，从而提高二级院系的核心竞争力。因此，二级院系的制度不论是制度制定还是遵守和执行，都必须依靠广大师生，发挥工会和教职工代表大会在制度建设中的积极作用。如当前部分高职院校实行绩效考核，将部分绩效考核权力放在了二级院系。像这种人员涉及面广、敏感度较高的教职工考核制度，要反复征求广大教职工的意见，让教职工充分表达意见。最后召开全体教职工代表大会，由全体教职工投票表决后方可实行。

践行制度建设的群众路线。首先要有一颗真诚之心，依靠教职工不能流于形式。要真正重视每一位教职工的利益表达，合理采纳教职工的意见，对意见相左的教职工要给予及时反馈和解释。其次，二级院系的制度要公开、阳光执行。凡是涉及师生利益的制度，要让每一位师生知悉，定期或不定期公开制度执行情况。

（四）积极借助外部资源和力量

虽然不少高职院校的二级院系在制度建设方面已经取得较好的成绩和经验，但从整体上看，高职院校二级院系的制度建设目前还处在起步阶段。部分高职院校的二级院系主要还是依靠经验管理，制度建设对不少二级院系的领导管理者来说是新鲜事。因此要加快高职院校二级院系的制度建设，借助外部资源和力量是必不可少的途径。首先，可以积极借鉴兄弟院系在制度建设方面的成功经验。高职院校二级院系在管理中有许多共性，借鉴兄弟院系的成功经验可以节省不少制度制定成本。在借鉴过程中，一是结合本院系实际情况进行适当调整，二是这些制度在施行前必须征求教职工的意见。其次，二级院系可以就制度建设问题咨询专家。专家可以从理论高度对二级院系的制度建设提出指导意见。一些重要制度在出台前经过专家论证，既可避免制度的片面性，又可提高制度的权威性［3］。

当然，外部资源和力量对二级院系制度建设能起到促进作用。二级院系的制度建设主要是提高二级院系领导管理者的法治意识水平，紧密依靠教职工，严格按照制度制定的程序，营造公平、正义的制度环境。

［1］俞宪忠.优好制度设计的基本原则：激励与惩罚相兼容，社会科学战线［J］.2011（12）.

［2］彭晓琳，李维.高校院（系）党政联席会议制度的思考［J］.国家教育行政学院学报，2011（11）.

［3］赵玲珍.现代高职院校制度建设初探［J］.教育与职业，2012（7下）.

江苏省2013年度高校哲学社会科学基金项目“高职院校社会服务制度体系研究与构建”（项目号：2013 SJD6301029）