京津冀协同发展：困境与出路



京津冀协同发展：困境与出路

柳天恩

（邢台职业技术学院，河北邢台054035）

摘要：京津冀协同发展有利于增强区域发展动力、缩小地区差距、落实国家区域战略和培育具有国际竞争力的城市群。但回顾京津冀近四十年的合作历程，可以发现京津冀协同发展并未取得预期效果，区域一体化还处于从市场一体化向产业一体化迈进的阶段，区域空间结构呈现典型的“中心—外围”特征。区域发展不平衡、生态环境问题突出、行政区经济和缺乏区际协调机制是制约京津冀协同发展的关键原因，应从明确区域功能定位、优化区域空间结构、推进功能区联动、构建区际协调机制四个方面推进京津冀协同发展。

关键词：京津冀；协同发展；困境与出路；区域协调发展；一体化

京津冀协同发展并不是一个全新的概念，早在1976年，原国家计划委员会就组织了京津唐国土规划课题研究。随后，国家有关部门又提出过“大北京”“首都经济圈”“环渤海经济圈”“京津冀都市圈”“环首都绿色经济圈”等概念。[1]但迄今为止，京津冀协同发展始终未能取得实质性进展，更谈不上实现预期效果。[2]目前京津冀协同发展已上升为国家战略，有望取得重大突破。在此背景下，深入探讨京津冀协同发展面临的问题与障碍，为京津冀一体化顺利推进提供切实可行的政策建议和制度保障，具有重要的现实意义。

一、京津冀协同发展的战略意义

1.有利于加快京津冀各自发展

目前，京津冀三地在发展过程中都遇到了在自身空间范围难以解决的问题。北京作为国家首都，承担了过多的经济职能，有限的土地资源难以承担无限的产业和人口扩张，交通拥堵、人口膨胀、环境恶化等“大城市病”严重制约着北京的进一步发展。北京需要与天津、河北合作，转移和疏解部分非首都核心功能，为现代服务业和高科技产业腾出发展空间。天津作为我国的北方经济中心，在经过近几年强劲发展后，也出现了资源不足、后劲乏力的问题，需要借助北京的金融和科技等高端资源以及河北的能源、原材料和劳动力等低端要素资源，为自身经济发展提供新动力。河北受京津两大核心城市的“虹吸效应”影响，要素不断涌向京津两地，自身发展受到限制，迫切需要京津两地辐射带动。[3]京津冀协同发展，有利于整合区域要素资源，使三地能够在更大范围内配置生产要素，增强各自发展的内生动力。

2.有利于促进京津冀区域协调

区域协调主要体现在两个方面，一是区域之间发展水平相对均衡，二是地区之间形成分工合作、相互促进、利益共享的一体化机制。[4]但在京津冀地区内部，经济发展很不均衡，呈现出以京津为中心、以河北为外围的二元结构特征。三地之间尚未形成合理的分工格局和一体化的协调机制，区域间竞争大于合作。尽管近年来京津冀先后签订了《廊坊共识》《北京倡议》等协议，多方面的交流合作日益密切，但与长三角、珠三角地区相比，京津冀一体化的步子还不够快，区域发展的整体优势还没有充分发挥出来。[5]因此，推进京津冀协同发展，有利于建立区际利益协调机制，缩小区际发展差距，形成优势互补的分工网络，促进区域实现竞合发展。

3.有利于打造区域发展新引擎

改革开放后，我国先后实施了东部率先发展战略、西部大开发战略、振兴东北战略和中部崛起战略。党的十八大以来，中央又提出了“一带一路”战略、长江经济带战略和京津冀协同发展战略。京津冀是我国与长三角、珠三角并列的三大优先开发区域之一，是带动我国北方经济发展的增长极。推动京津冀协同发展，有利于探索区域发展新模式，培育中国未来最具活力的核心增长极和产业带，带动环渤海经济圈发展，促进东中西互动和南北协调，带动中国北方向东北亚、西亚、中亚、欧洲全方位开放。[6]

4.有利于提升我国国际竞争力

当前，城市群已经成为国际经济竞争与合作的重要载体和单元，成为引领世界经济发展的引擎和配置全球要素资源的场所，[7]特大城市单打独斗已经无法适应当前的国际竞争。[8]城市群是工业化和城市化发展到一定阶段的产物，是一种集约、高效的空间组织形态，也是国家竞争优势的重要体现。我国在“十二五”时期规划了21个不同规模和等级的城市群，但目前在国际上有影响力的城市群主要有以上海为中心的长三角城市群和以广州为中心的珠三角城市群。京津冀城市群由于城市规模等级差距悬殊，未能形成大中小城市合理分布的多中心城市网络，制约了这一区域的影响力和竞争力。推进京津冀协同发展，有利于探索完善城市群布局和形态，增强区域空间承载能力，抢占全球产业链、供应链和价值链高端，打造我国具有国际竞争力的城市群。

二、京津冀协同发展的演进路径和阶段研判

1.京津冀协同发展历程回顾

在改革开放前夕，京津冀协同发展问题就已经引起了学者和决策层的关注。1976年，原国家计划委员会就组织了京津唐国土规划课题研究。1981年，华北地区成立了全国最早的区域经济合作组织，即华北经济技术协作区。1986年，李瑞环提出环渤海区域合作问题，并设立了环渤海地区经济联合市长联席会。1988年，北京与周边的保定、廊坊等6个地市组建环京经济技术协作区，并设立了市长专员联席会制度。1992年，河北省委提出两环（环京津、环渤海）开放带动战略。2001年，吴良镛教授提出“大北京”概念（包括京津唐、京津保两个三角形地区）。2004年，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）地区经济司召集北京、天津及河北11个市发展改革部门的负责同志在廊坊召开了京津冀区域经济发展战略研讨会，并达成了10点“廊坊共识”。2006年，国家发改委提出“京津冀都市圈”规划。2010年，河北省提出“环首都绿色经济圈”。2011年，首都经济圈写入国家“十二五”规划。2014年，京津冀协同发展战略上升为国家战略。回顾京津冀近四十年的协同发展历程，可谓受关注程度较高，但效果并不显著。

2.京津冀协同发展所处阶段

美国区域经济学家弗里德曼[9]将区域经济一体化分为4个阶段和4种空间结构：前工业阶段的均质无序的区域空间结构、过渡阶段的中心—外围结构、工业化阶段多个规模不等的中心—外围结构以及后工业化阶段一体化的空间结构。根据钱纳里[10]依据人均收入和库兹涅茨[11]依据三次产业产值比重判断区域发展阶段的理论，目前北京已经进入后工业化阶段，天津处于工业化后期阶段，河北则处于工业化中期阶段（见表1和表2）。由于京津冀三地处于不同发展阶段，显然难以简单套用弗里德曼的理论对京津冀一体化阶段进行划分。

本文依据新经济地理学和区域经济学的相关理论，结合京津冀所处工业化阶段，将京津冀协同发展按时间顺序划分为市场一体化、产业一体化和全面一体化三个阶段（见表3）。在市场一体化阶段，中心城市的极化效应大于扩散效应，要素和产业在“循环累积因果链”的作用下向特定的中心城市流动和集聚，区域空间形态从均质无序向“中心—外围”转化，该阶段区域协同发展的主要内容为消除区际贸易壁垒和要素流动障碍。在产业一体化阶段，原有中心城市因产业过度集聚导致扩散效应大于极化效应，而另外一些中小城市则借机发展成为新的产业集聚中心，区域将出现多个规模不等的“中心—外围”结构，该阶段区域协同发展的主要内容为大城市功能疏解、中小城市培育以及产业区际分工、梯度转移和空间布局。全面一体化阶段的空间形态为多中心的城市群，主要协同内容为区域发展战略与政策对接，最终实现人口、产业、环境、交通、公共服务等的全面协调发展。本文认为，目前京津冀协同发展处于从市场一体化向产业一体化迈进的阶段。目前，京津冀区际贸易壁垒和要素流动障碍已经基本不存在，但要素呈现单向流动特征，京津两地对河北要素单向吸附，区域内呈现典型的“中心—外围”结构。随着土地等非流动要素价格上涨、交通拥堵和市场拥挤效应显现以及资源环境约束强化，京津两个中心城市的扩散效应将不断增强并最终超过极化效应，区域内有望形成新的产业集聚中心。在迈向产业一体化的过程中，推进北京、天津等中心城市功能疏解，在河北省内培育新产业集聚中心，促进京津冀形成优势互补、错位发展的产业分工格局，将是今后一段时期京津冀协同发展的重点。

表1　工业化阶段划分标准

表2　2013年京津冀人均GDP、三次产业比重和工业化阶段

三、京津冀协同发展存在的问题与障碍

1.区域发展不平衡

京津冀地区以占全国1.9%的国土面积、8%的人口，在2013年创造了全国10.9%的国内生产总值，是我国最具发展潜力的经济增长极。但在区域内部，地区间的发展差距巨大，存在着明显的“中心—外围”二元经济结构。其中，北京和天津占据“中心”地位，而河北省则处于“外围”。2013年，天津和北京的人均地区生产总值分别为99607元和93213元，位居全国第一和第二，而河北省只有38716元，位居全国第16位，仅相当于天津的38.9%和北京的41.5%。从工业化阶段来看，北京已经进入后工业化阶段，天津处于工业化后期阶段，河北则仍处于工业化中期阶段。北京和天津对河北的要素单向吸附，导致对河北的辐射带动效应有限。最明显的例子就是在北京和天津周边仍存在由24个贫困县组成的“环京津贫困带”，这种尴尬局面迫切需要得到改变。[12]

2.生态环境问题突出

根据环保部对全国空气质量的监测，京津冀是全国空气污染最严重的地区，全国空气质量最差的10个城市中有7个位于这一地区。除大气污染外，河流污染、土壤污染、土壤沙化、草场退化、水源短缺等问题也日益突出。出现这些问题的根源在于该地区产业结构偏向于重工业。以河北省为例，高耗能、高污染的钢铁、煤炭、水泥、玻璃等行业是其支柱产业，2013年生铁产量达到17027.6万吨，粗钢产量达到18849.6万吨，钢材产量达到22861.6万吨，焦炭产量6395.82万吨，水泥产量达到12747.38万吨，平板玻璃产量达到11836.4万重量箱，上述指标均位居全国前列。生态环境的恶化对区域经济的可持续发展构成了挑战，但同时也为区域协同治理生态环境提供了倒逼机制。

3.“行政区经济”现象明显

表3　京津冀协同发展阶段划分

京津冀区域发展的典型特征是区域内发展迅速、区域间矛盾突出，其背后推手是“行政区经济”。所谓“行政区经济”，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。[13]行政层级之间是自上而下的垂直运行系统，而区域经济的运行是以区域主体之间的横向联系为动力发生的，“行政区经济”犹如一堵看不见的“玻璃幕墙”，对区域经济的横向联系产生刚性约束。[14]在行政区分割背景下，在“财政分权”和“官员晋升锦标赛”的激励下，各地方政府基于自身利益最大化的需求，既致力于发展辖区内经济，又致力于辖区间的“标尺竞争”，区域经济发展带有浓厚的行政干预色彩。[15-16]“行政区经济”现象在中国普遍存在，但在京津冀地区尤为突出。这一地区既有北京这样的首都城市，又有京津两大直辖市，各种行政部门汇聚于此，国有企业比重较高，导致政府的行政干预力量过强。而且京津冀三地的行政级别明显不对等，单靠地方政府合作来解决区域间的矛盾不太现实。因此，行政区分割和行政地位的不对等，是造成长期以来京津冀区际要素流动、产业转移和商品贸易不畅的重要原因。[17]

4.缺乏区际合作和利益协调机制

京津冀地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，从来都是一个不可分割的整体。但由于行政区划的束缚，三地之间经济联系并不紧密，区域间竞争大于合作。目前，长三角地区已经形成了层次分明的四级区际合作和利益协调机制：第一级是长三角主要领导出席的定期会商机制，决定区域合作方向、原则、目标和重点；第二级是常务副省（市）长主持的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，落实和推进区域重大合作事项；第三级是22个城市市长参与的“长三角城市经济协调会”，推进城市之间专项合作；第四级是部门间及行业间的合作机制，侧重于微观领域的合作与讨论。[18]而反观京津冀地区，尽管在1981年就在全国最早成立了河北经济协作区，但至今尚未建立区际合作与利益协调机制。1986年成立的以天津为中心的环渤海地区经济联合市长联席会议，由于区域范围太广（地跨五省二市），且缺少北京的参与，推动区域合作的动力明显不足。2004年京津冀达成的《廊坊共识》提出要“尽快建立京津冀省市长高层定期联席会议制度”，但并未有实质性的动作。2004年国家发改委启动京津冀都市圈区域规划编制，但由于三地对都市圈的地域范围争论不下，至今该项规划仍束之高阁。行政级别和经济地位不对等更是加大了京津冀地区自发协调的难度。由于京津冀缺乏一种有效的区际合作与利益协调机制，三方合作陷入了“共识多、行动少”的怪圈，对区域协同发展构成了严重的障碍。

四、推进京津冀协同发展的战略重点与路径选择

1.明确区域总体功能定位

区域功能定位不清是导致京津冀三方竞争大于合作的重要原因，不利于区域协同发展战略目标的实现。京津冀协同发展之所以成为重大的国家战略，就是要发挥“一加一大于二”“一加二大于三”的效果，提升区域整体竞争力，把京津冀打造成中国的政治、文化、科教、国际交往中心，中国北方最具发展活力的经济增长极，中国高端制造业和现代服务业的集聚区，引领中国科技创新和技术进步的示范区，辐射带动环渤海地区乃至整个北方经济发展的核心区，带动中国北方向东北亚、西亚、中亚、欧洲全方位开放的门户区，具有国际竞争力的世界级城市群。要实现这一目标，需要对京津冀三地进行明确的功能定位。一是北京的功能定位。北京作为首都，应该围绕“政治中心、文化中心、科技中心、国际交往中心”4个中心进行发展，把北京打造成国际文化名城和宜居城市。北京应淡化经济中心功能，疏解首都非核心功能，缓解日益严重的“大城市病”。从产业层面来看，北京在现代服务业和高新技术产业方面具有比较优势，因此其在区域产业价值链上的定位应该是总部、研发和销售功能，而生产制造业以及批发业等低端产业应该逐渐向天津和河北转移。二是天津的功能定位。天津在城市规模上能够与北京相提并论，拥有北方最大的综合性港口和先进的制造业基础，其定位应该是北方经济和金融中心、国际贸易中心和国际航运与物流中心。从产业层面来看，天津处于工业化后期阶段，在区域产业价值链上应突出高端制造、研发转化和生产服务功能。三是河北的功能定位。河北作为京津的腹地，其功能定位一直都很明确，即依托京津的辐射带动自身发展。从产业层面来看，河北应依托自身的比较优势，做好与京津的产业对接，积极承接京津产业转移和北京疏解的首都非核心功能，大力发展绿色、低碳的现代农业、先进制造业以及与京津配套的中低端服务业。

2.调整优化区域空间结构

区域空间结构是地区之间经济发展关系的空间映射，同时也直接影响区域经济发展的水平和效率。[19]遵循城市发展的一般规律，京津冀应采取三步走的策略推进区域形成合理高效的空间格局。第一步是推进京津冀空间结构由“中心—外围”向“双轮驱动”转变。北京应通过首都非核心功能疏解来为自身“消肿”，在缓解“大城市病”的同时辐射带动河北的发展。天津应通过“有进有出”的策略，一方面承接北京的高端产业；另一方面推动自身低端产业向邻近的河北省转移，在实现自身产业跃升的同时带动河北发展。河北则应依托京津，尽快消除“环京津贫困带”，建立具有“二传手”功能的副中心城市，缩小与京津两地的差距。第二步是推进京津冀空间结构由“双轮驱动”向“一轴两带”转变。“一轴”是指由北京—廊坊—天津组成的经济发展主轴，“两带”是指由北京—保定—石家庄—邢台—邯郸组成的京广北段经济带和由秦皇岛—唐山—天津—沧州组成的滨海经济带。“一轴两带”可以把区域内的重要节点城市通过交通干线连接起来，有效促进要素对接对流和产业互补互促，提高区域资源的优化配置能力，通过轴带辐射带动区域发展。第三步是推进京津冀空间结构由“一轴两带”向“多中心网络”转变。“多中心网络”是区域空间结构的高级形态，通过大中小城市的合理布局与分工产生很强的扩散和溢出效应，有利于打造具有国际竞争力的城市群和都市带。

3.推动主体功能区联动发展

所谓主体功能区联动，就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，确定不同的主体功能定位和发展方向，促进产业、人口、生态、资源等的相互协调和优化布局。主体功能区按资源环境承载能力和开发潜力可以分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。[20]主体功能区是建立在区域整体利益最大化基础上，但这种整体利益是以牺牲部分地区的局部利益为代价，要想取得良好效果，需要解决外部性和生态产品定价问题。一是建立跨区域生态补偿机制。由于地理运动，环境污染往往具有外部性。比如，重点开发区域工业废气排放会降低相邻区域的空气质量，河流上游的区域工业污水排放会降低河流下游的水质标准。由于环境污染具有公共物品属性，单靠市场机制很难取得良好的治理效果，必须建立区域间的生态补偿机制，由造成污染环境的地区给其他地区进行经济补偿。二是建立生态产品虚拟交易市场。生态产品并不像工业品、服务品和农产品那样有实实在在的交易市场，提供生态产品的生态功能区很难因为提供了生态产品而获得相应的经济价值。恰恰相反，提供生态产品较多的地区，其经济发展条件通常较差。因此，政府必须为生态产品定价。由于生态产品直接定价还面临一系列难题，政府可以进行间接定价。对于重点开发区域和优化开发区域，建立排污权交易制度；对于限制开发区域和禁止开发区域，由于其承担的主体功能是提供生态产品，而这些生态产品数量庞大，很难采用市场交易的方法，因此可以通过财政转移支付进行补偿。考虑到财政资金来源的有限性，政府在做好纵向转移支付的同时，也应该探索建立优化和重点开发区域对限制和禁止开发区域的横向转移支付制度，从而使优化和重点开发区域在享受大量生态产品的同时承担一定的责任。

4.构建区际合作和利益协调机制

体制机制障碍是制约京津冀协同发展的重要原因，要在体制机制上保障京津冀协同发展战略顺利推进，需要在以下几个方面努力：一是建立国家层面的统筹协调机制。京津冀地区涉及两个直辖市和一个省，三者的行政地位与经济地位并不对等，如果缺乏中央层面的顶层设计，单靠地方政府的自发性合作很难取得预期效果。因此，建议依托由中央牵头成立的京津冀协同发展领导小组制定区域协同发展的相关规划，统筹区域协同发展的战略决策，明确区域功能定位、产业布局、交通对接、要素对流、环境保护等重大问题，并从财政政策、投融资政策、政绩考核等方面形成具体措施。二是建立地方政府层面的协商平台，确定区域协同发展的目标、原则和重点，并设立专门的职能部门来落实和推进区域重大合作事项。三是建立包括政府、学者、企业、行业组织等在内的多层次网络交流平台，确保区域内各相关利益方都能够合理表达自己的利益诉求。

＊本文受邢台市科技局软科学研究计划项目“邢台市与京津冀产业联动发展研究”（项目编号：2014ZC192）的资助。

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责任编辑：方程

The Dilemma and Solution of the Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region

LIU Tianen

（Xingtai Vocational and Technical College，Xingtai，Hebei054035，China）

Abstract：The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region is conductive to enhancing regional development，narrowing regional gap，implementing regional strategies and nurturing internationally competitive urban agglomeration. But the results suggest that the coordinated development has not been achieved the expected results yet by reviewing nearly forty-year cooperation process among Beijing，Tianjin and Hebei. The regional integration is still in the stage between market integration and industrial integration. And regional spatial structure shows typical center-periphery features. The key reasons for restricting the coordinated development of Beijing- Tianjin- Hebei region are imbalanced regional development，environmental issues，administrative region economy and the lack of inter- regional coordination mechanism. Therefore，the author suggests that clarifying the region- functional positioning，optimizing regional spatial structure，advancing harmonious development of function areas and constructing inter-regional coordination mechanism can promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei；the coordinated development；the dilemma and solution；regional coordinated develop⁃ment；integration

[作者简介]柳天恩（1981—），男，河南省南阳市人，邢台职业技术学院教师，博士，主要研究方向为区域经济、产业与贸易。

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1007-8266（2015）04-0083-06