政府购买公共服务市场化中承接主体的激励机制



政府购买公共服务市场化中承接主体的激励机制

倪东生1，张艳芳2

（1.北京物资学院商学院，北京市101149；2.上海财经大学，上海市200433）

摘要：在政府和公共服务承接主体的委托代理关系中，政府可以设定最优的激励薪酬建立两者之间的最优合同。在设定薪酬激励的方式时，政府可以通过固定支付比例和弹性支付比例来实现对公共服务承接主体的高效度激励，其中后一种方式更为有效。在二者谈判能力相同的情况下，政府更倾向于实施弹性支付比例，而此时公共服务承接主体的收益略低于固定支付比例薪酬下的收益，但有助于长期合作关系的持续，也更有利于公共服务水平的提高。

关键词：政府购买；公共服务；市场化；承接主体；激励机制

一、引言

公共服务购买市场化已经成为国内外政府改革和社会管理创新的主要方式，国外对公共服务购买市场化开展研究的领域日益扩大，如政府购买公共服务市场化的合同管理、[1-3]风险控制、[4]管理模式等。当前，我国政府购买公共服务遇到的最大问题，在于政府对公共服务提供的直接干预过多，市场配置资源的作用没有得到充分发挥，而发挥政府购买公共服务时市场在资源配置中的决定性作用必须引入市场竞争机制，实现公共服务购买的社会效益最大化和效率最优化。

十八届三中全会也强调“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。在这些政策的有效支持下，我国政府购买公共服务的市场化进程得以加快，但是从各地推行政府购买公共服务市场化的实践来看，政府和公共服务承接主体之间形成的这种委托代理关系，给公共服务供给水平和效率的实现带来了一定的风险。

首先，在政府购买公共服务市场化中，政府容易因权力寻租引发腐败风险，有限理性的政府官员可能利用公共权力获取个人或部门利益而进行寻租，政府官员的这种行为在一定程度上会促发公共服务承接主体通过贿赂或合谋的方式获取与政府之间的合同，容易引发公共服务购买过程中的财权交易循环。

其次，由于政府在识别公共服务承接主体全部信息方面不仅获取成本比较高，而且获取难度比较大，因此通常无法获知公共服务承接主体的全部信息。在这种信息不对称的环境下，公共服务承接主体为了与政府建立公共服务提供合同，经常隐藏自身的重要信息，从而容易导致公共服务的提供质量得不到有效保障。在这些现实背景下，建立对公共服务承接主体的有效激励机制，不仅可以规避政府和公共服务承接主体之间的委托代理风险，而且可以在更深层次上实现公共服务资源的有效配置。

关于激励机制的研究，很多学者将重点集中在对企业经理人的激励方面。早在1987年，拉丰和梯若尔（Jacques Laffont&Jean Tirole）[5]通过分析企业的效率与经理人工作努力程度之间的动态比例值，为管理者建立对经理人的激励机制提供了比较有价值的参考。他们通过对三个阶段中经理人最优努力程度的研究，证实在企业管理中可以通过最优合同建立对经理人的激励机制。在政府激励机制方面，阿罗萨梅纳和坎蒂隆（Leandro Aro⁃zamena & Estelle Cantillon）[6]研究了如何在公共服务购买中通过拍卖的方式给予服务提供商不同的价格激励，强调若对服务提供商提供价格激励，应该从减少服务承接主体的参与成本着手，并通过比较一阶和二阶密封拍卖中拍卖商的均衡成本价格来确定激励的标准，具有研究视角的创新性，但仅仅从价格激励方面来探讨对公共服务承接主体的激励有失片面。一些学者认为，在交易合同中，固定服务的价格更有利于激励服务承接主体提供更为优质的服务，[7]并从交易成本经济学的角度建立了一个模型，来比较成本加成合同和固定成本合同分别给公共服务承接主体带来的成本，得出固定成本合同会使得公共服务提供商在提供服务时承担的成本较低。该研究从订立合同的交易成本方面来探讨对公共服务承接主体的激励，具有一定的可操作性。在这种观点的影响下，很多经济学学者在信息不对称和道德风险的假设下描述了公共服务购买中存在的问题，以及如何对公共服务承接主体进行激励与约束。相比较而言，国外的研究领域对于我国建立对政府购买公共服务承接主体的激励机制具有一定的借鉴意义，但是，我国和国外的经济环境和管理体制存在本质差异，在借鉴国外已有的经验时，需要结合我国的现实情况来考虑。

近几年，我国的学者开始逐步探讨对政府购买公共服务中服务承接主体的激励问题，但是主要集中在物流行业，研究的主要内容是供应链一体化环境下如何对多层承接主体进行激励。郎艳怀[8]研究了敏捷供应链中的节点企业如何实施对承接主体的激励来保证交货准时性。他首先通过承接主体的独立决策模型，得出各承接主体在采购商没有采取任何行动时会根据自己的生产能力来安排交货，其次根据采购商的激励博弈模型计算出激励承接主体交货时间的均衡解，该均衡解表明要根据缺货成本、承接主体的生产条件及物流能力来决定对承接主体交货时间的激励。这种观点虽然在减少承接主体交货时间方面具有一定的有效性，但是在实践中存在着执行成本较高的缺点。朱小梅和陈志俊[9]利用结构方程分析出政府采购中企业声誉、资源依赖、关系承诺对承接主体信息共享具有显著正向影响，在建立对承接主体的激励机制时应该考虑和承接主体之间建立全面的战略合作关系。

国内对供应链上货物承接主体激励机制的研究，对于公共服务承接主体激励机制的建立具有一定的指导意义，然而服务的供应与货物的供应存在质的差别，对货物承接主体的激励机制不能完全用于对服务承接主体的激励。一方面，服务的质量没有货物那样具体的衡量标准，政府在与其订立服务合同时，不能够完全对其进行约束，或者即使可以约束，但是在执行过程中若有违约行为出现，将会涉及到更多群体的公共利益，甚至是整个社会的利益；另一方面，公共服务提供商既包括营利性社会组织，又包括非营利性社会组织，这种特殊的构成也表明，建立对公共服务承接主体的激励机制不仅具有紧迫性，而且需要在设计其相对应的激励机制时考虑更多的影响因素。

二、研究问题的理论分析

1.政府和公共服务承接主体之间最优合同的确定

在公共服务购买市场化中，假定公共服务承接主体的努力程度有两个观测值，L代表努力程度比较低，H代表努力程度比较高。并假定的最小可能取值为，最大可能取值为。如果公共服务承接主体选择努力工作e=H，所对应的分布函数和概率分布函数分布为FH（）和fH（），如果公共服务承接主体选择不努力工作e=L，所对应的分布函数和概率分布函数分布为FL（）和fL（），则最优激励合同概率分布如图1所示。

图1　最优激励合同概率分布

2.政府对公共服务承接主体进行激励的条件

考虑政府购买公共服务市场化中的服务承接主体构成的特殊性（不仅包括营利性社会组织，而且包括非营利性社会组织），为便于研究公共服务购买中的政府与服务承接主体的激励机制，本文有如下假设：

（2）公共服务承接主体的努力程度不可观测，在公共服务提供的过程中，其谋求的是期望效用最大化，效用函数为：

u(ω，e)=ν(ω)-g(e)

其中，ν（ω）是服务承接主体所得报酬ω的（主观）价值；g（e）是努力水平为e时的成本（负效用）。

（3）政府是风险中性，关于激励机制的选择包含着双重最大化问题，即该激励机制可使政府和公共服务承接主体都能实现自身利益最大化。政府获得的期望效用为：

（4）对于所有的(ω,e)，均有uω(ω，e)>0，uωω(ω,e)>0。也就是说，ν'(ω)>0，ν''(ω)>0。

（5）公共服务承接主体的保留效用（假如其不接受此契约时，可能得到的效用水平）为uˉ。

首先，对于政府而言，建立对公共服务承接主体的激励机制需解决如下最优问题：

在这个一阶条件中，若μ=0，可以得到帕累托风险承担条件，但是μ=0破坏了激励相容约束IC，实际上，μ>0（霍姆斯特姆（Holmstrom）1979年已经证明）。在非对称信息条件下，公共服务承接主体的收益s（），随着似然率fLfH的变化而变化。在这个过程中，政府通常通过观测到的来修正公共服务承接主体努力工作与否的后验概率。设γ为政府认为公共服务承接主体选择H的先验概率，γ͂（）为政府认为公共服务承接主体选择H的后验概率，根据贝叶斯法则：

整理后得到：

政府应该对公共服务承接主体进行惩罚。

政府应对公共服务承接主体进行奖励。

3.政府对公共服务承接主体最优激励薪酬的确定

根据霍姆斯特姆和米尔格罗姆（Holmstrom & Milgrom）模型，结合我国政府购买公共服务市场化的特点，可知政府的期望收益为：

问题可以分成两个阶段：其一，对于固定的努力水平e，找出支付给公共服务承接主体的最优报酬；其二，找出使得公共服务承接主体期望效用最大化的努力程度。

在第一阶段，假设努力程度为e，目标函数可简化为：

即目标函数是政府支付给公共服务承接主体报酬最小化，此时的约束条件变为：

令γ为约束条件的拉格朗日乘子，问题可改写为：

对于每个π，最优激励报酬必须满足如下一阶条件：

于是可得：接下来，最优激励报酬需要分两种情况来讨论。

因为g(eH)>g(eL)，所以若公共服务承接主体属于回避风险的类型，政府对其激励的程度取决于政府对公共服务承接主体努力程度的判断。

其次，若公共服务承接主体是风险中性的，显然对于任意的ω（∙），一阶条件都满足，即只要能保证在其努力水平一定的情况下，得到的期望报酬为g(e)+uˉ，则任何激励报酬都可行（包括支付给其固定报酬g(e)+uˉ方案）。

在第二阶段，要求出最优的努力程度e，此时政府的优化问题是：

其中，究竟最优的努力是eL还是eH，取决于当努力程度变化时，政府期望效益的边际增加与公共服务承接主体负效用的比较。

通过以上分析可知，在公共服务市场化的购买中，在公共服务承接主体努力程度不确定、政府风险中性的情况下，政府对公共服务承接主体的最优激励机制需满足的条件是：公共服务承接主体的努力程度e*是式（4）的解；政府选择支付给公共服务承接主体的激励报酬满足式（3）。

一方面，该模型从委托代理理论的角度证明了公共服务购买市场化中，公共服务承接主体的努力水平存在一个最优值，使得政府和公共服务承接主体都能实现各自效益的最适水平，政府可以通过设置激励报酬的方式实现公共服务资源配置的最优；另一方面，该模型也说明在公共服务购买市场化中，建立政府对服务承接主体激励机制的核心问题，是根据公共服务承接主体的努力程度来确定对服务承接主体的激励报酬。基于此，本文从设置最优激励报酬的角度研究公共服务承接主体激励机制的设计。

三、政府购买公共服务承接主体的激励机制设计

1.固定支付比例报酬的激励机制设计

在考虑信息不对称的前提下，按照公共服务承接主体履约完成合同的质量对其进行固定比例报酬激励，藉此推动对公共服务承接主体的高效度激励。为了研究需要，假设公共服务承接主体的生产函数①为q=β1-β2p+β3e，且β1>0，β2>0，β3>0；公共服务承接主体的收益函数②为：πs= w(e)-(c-s+ρe2/2)q，其中，w（e）为政府在公共服务承接主体的努力程度为e时支付给其的报酬，ρ>0，c-s为公共服务没有受到政府报酬激励的生产成本；政府的收益函数③为：g=[β1--cg-β2q +(β3+r)g]q-w(e)，其中r为支付给公共服务承接主体后公共服务给政府带来的剩余收益④，c-g为政府不对公共服务承接主体进行激励的成本。在此条件下，令固定支付比例为α，则基于固定比例分成的激励机制的设计问题可以表示为：

式（5）和式（6）分别为公共服务承接主体的IC 和IR，在满足α≥ρeˉ/r时，问题转化为：式（7）和式（8）分别为公共服务承接主体的IC 和IR，当α≥ρeˉ/r成立时，π̇(e)≥0，(e)为单调递增函数。令s(-e)=π-s，对式（5）进行积分得：

结合式（6）和式（9），得到：

根据式（11）可知，当α≥ρeˉ/r，公共服务承接主体可以获得正的报酬，努力程度越高，其获得的收益也就越大，具体函数图见图2。

图2　固定支付比例报酬下公共服务承接主体的收益

根据上述分析，可以得知：当α≥ρeˉ/r时，采用现行固定支付比例的报酬激励可以达成高效度的激励，使得承接主体获得高收益。但从式（12）可以看出，随着α的增加，公共服务承接主体会谋取更高的收益。为更直观地分析，接下来采用实际数值来对固定支付比例报酬下公共服务承接主体的收益做进一步研究，令：

为便于研究，令e∈[0，0.8]，f（e）=-2e+2，则F(e)= -e2+2e，在这些条件下，α∈[peˉ/r，1]=[0.7,1]，公共服务承接主体的收益变化情况如图3所示。

由图3可知，政府对公共服务承接主体固定支付报酬比例的增加，公共服务承接主体会主动提高公共服务供给的质量和效率，从而获得更多的收益。这说明对承接主体实施固定支付比例报酬可实现对公共服务承接主体的激励，但存在一定的弊端，这主要是因为固定比例支付报酬会使得政府的支付报酬负担越来越大，政府若设置不当固定支付报酬的比例，会给社会带来很大的经济负担，也不利于政府购买公共服务的市场化，此时政府应该考虑弹性支付比例报酬激励机制的设计。

2.弹性支付比例报酬的激励机制设计

图3　固定支付比例报酬下公共服务承接主体的收益变化

根据上述分析可知，当固定支付比例的阈值足够大时，固定支付比例的报酬激励会有一定的局限性，导致政府和公共服务承接主体的委托代理合同难以实施。因此，为了增强政府和公共服务承接主体委托代理合同的可执行性，也为了进一步增强对公共服务承接主体的高效度激励，本文进一步分析弹性支付比例的激励机制。令弹性支付比例为α=α（e），且α'（e）>0，即公共服务承接主体努力程度越高，获得的收益越大。为简化问题，令α（e）=φe，φ为弹性支付比例系数，则政府和公共服务承接主体的剩余收益分别为（1-φe）req和φre2q，此时基于弹性支付比例的激励机制问题可表示为：

采用显示原理进行求解，可以得到当满足φ≥0.5ρ/r的情况下：

根据求解结果可知，当φ≥0.5ρ/r时，按合同约定完工的公共服务承接主体都能获得正的收益，公共服务承接主体的收益曲线如图4所示。

由式（15）及图4可知，在弹性支付报酬比例的条件下，公共服务承接主体的收益也不断增加，这说明弹性支付比例报酬的激励机制也能实现对公共服务承接主体的激励，但是与固定支付比例报酬相比，弹性支付比例报酬φ的阈值设定可以更低。从长期来看，弹性支付比例报酬在实际运用中更容易操作，也能更好地对公共服务承接主体进行高效度的激励。为便于说明问题，这里也用数值进行具体分析，令φ∈[0.7，1]，分析结果如图5所示。

对比图4和图5可知，在固定支付报酬比例的情况下，随着承接主体努力程度的提高，公共服务承接主体的收益呈凹性递增，而弹性支付报酬情况下，公共服务承接主体的收益呈凸性递增，这表明弹性支付比例报酬机制更能实现对公共服务承接主体的激励。另外，虽然弹性支付比例条件下公共服务承接主体的收益稍微低于固定支付比例条件下的收益，但是双方在谈判能力相同的情况下，若公共服务的剩余收益大致相同，在弹性支付报酬比例的前提下，政府可以更灵活地调节对公共服务承接主体激励的取值，能够减轻财政压力，也有助于整个社会公共服务水平和福利水平的提高。

图4　弹性支付比例报酬下公共服务承接主体的收益

图5　弹性支付比例报酬下公共服务承接主体的收益变化

四、结论与政策建议

1.主要结论

在政府购买公共服务市场化的进程中，政府和公共服务承接主体之间形成了一种特殊的委托代理关系，在这种环境下，建立对公共服务承接主体的激励机制非常必要。针对服务提供和货物提供的差异性，本研究建立了政府对公共服务承接主体的激励模型，通过研究发现，政府可以通过设置最优激励薪酬的方式，建立与公共服务承接主体的最优合同。根据这一分析结果，从固定支付比例薪酬和弹性比例支付薪酬两个角度，研究了政府对公共服务承接主体激励机制的建立。通过模型和数值的分析结果可知，固定支付比例薪酬和弹性支付比例薪酬都能实现对公共服务承接主体的激励，但相对而言，在固定支付比例薪酬中，随着固定支付比例的增加，政府的长期支付压力会逐步增加，不利于整个社会福利水平的提高，而弹性支付薪酬比例的方式能使得公共服务承接主体收益增加的同时政府的支付负担减小，能够更好实现对公共服务承接主体的高效度激励。

本文的贡献主要有两个方面：第一，引入动态薪酬这一观念，为政府建立对公共服务承接主体的激励机制提供了一个新的视角；第二，从固定支付比例薪酬和弹性支付比例薪酬的角度，建立政府对公共服务承接主体的激励机制，并通过研究结果证明实施弹性支付比例薪酬的激励方式能够更好地提高公共服务承接主体的努力程度，从而实现对公共服务承接主体的高效度激励。根据委托代理理论和激励理论的分析结果，有如下结论：

（1）在政府和公共服务承接主体的委托代理关系中，政府可以设定最优的激励薪酬，建立与公共服务承接主体的最优合同。

（2）在设定薪酬激励的方式时，政府可以通过固定支付比例和弹性支付比例来实现对公共服务承接主体的高效度激励，但是弹性支付比例的区间范围明显大于固定支付比例的区间范围，因此弹性支付比例薪酬的激励方式更能有效地实现对公共服务承接主体的激励。

（3）在政府和公共服务谈判能力相同的情况下，政府更倾向于实施弹性支付比例，而采用弹性支付比例薪酬的情况下，公共服务承接主体得到的收益稍微低于固定支付比例薪酬下的收益，但是如果公共服务的分成收益相似，弹性支付比例薪酬更有助于长期合作关系的持续，也更有利于公共服务水平的提高。

2.相关建议

从总体上来看，本研究对政府购买公共服务市场化的有效推行具有一定的指导意义，为不对称信息下政府建立对公共服务承接主体的激励机制提供了参考思路。但是从薪酬激励的角度建立公共服务承接主体的激励机制，不能从根本上解决对公共服务承接主体的激励问题。基于完善政府对公共服务承接主体的激励机制，有如下建议：

（1）有效建立与激励机制相关的配套机制。首先，要建立与激励机制相适应的对公共服务承接主体的监督机制，加大公众评价对承接主体服务考核的影响比重，以政府服务对象的评价为主，对直接面对公众提供服务的公共服务承接主体的绩效考核应当加上公众评价这项内容，根据评估结果进行奖惩，并建立健全有效的机制来监督公共服务承接主体整个服务过程，依照合同严格监督企业提供的公共产品和公共服务质量；其次，在公共服务承接主体中充分引入竞争机制，设立公共服务承接主体的市场准入与退出的标准和程序，并建立适用范围包括大部分承接主体组织、大部分政府服务项目公共服务产品的过程管理机制，包括公开招标、公共定价、服务质量、公共评估等。

（2）在对公共服务承接主体激励机制中适当引入非薪酬激励。将薪酬激励与非薪酬激励结合起来并合理设置薪酬激励和非薪酬激励（如承接主体声誉等）的比例，是对公共服务承接主体激励机制的有效补充。虽然对公共服务承接主体的薪酬激励在调动公共服务承接主体的积极性方面具有很强的促进作用，但是在真正的委托代理关系中，公共服务承接主体的行动大多数情况下是不可观测的，政府只能通过已经观测到的结果对公共服务承接主体提供薪酬激励，具有一定的滞后性和弊端。相比之下，非薪酬激励理论是把企业激励看成具有多维度需求的“社会人”，并且以此为逻辑起点，充分挖掘和论证企业内外部具有潜在激励功能的各种机制，因而将会是对薪酬激励的一种有效补充。

（3）建立公共服务承接主体绩效评价指标体系。为了确保政府购买公共服务市场化的正常运行，需要对公共服务承接主体建立严格完备的绩效考评体系来激励其更加努力地生产、提供公共服务。对其建立的绩效评价指标体系应以各级财政部门为管理主体，第三方及公民评估为依托，通过规制与特定绩效考评方式进行。

＊本文受北京市教育委员会社会科学基金项目计划重点项目“北京市政府购买公共服务交易规范研究”资助。

注释：

①为便于研究，这里对公共服务承接主体生产函数的设定是对第二部分相关函数的具体化。

②函数设定的理由与生产函数的理由相同。

③政府的收益是指公共服务项目给社会带来的效益。

④政府的剩余收益是指政府在支付给公共服务供应商报酬后该公共服务给社会带来的社会效益。

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责任编辑：林英泽

Study on the Incentive Mechanism of the Undertakers in Government Purchase Marketization of Public Services

NI Dongsheng1and ZHANG Yanfang2

（1.Beijing Wuzi University，Beijing101149，China；2.Shanghai University of Finance & Economics，Shanghai200433，China）

Abstract：In the principle-agent relation of government and the undertakers of public service，the government could set the optimized incentive payment to establish the optimized contract between them. In setting the incentive payment，the government could realize the effective incentive of the undertakers by establishing the incentive models of fixed payment proportion and flexible payment proportion，and the latter one will bring it with higher efficiency. In the light of the same negotiation power，the government will prefer to the flexible payment proportion；and the undertakers’profit with the flexible payment will be lower than that with the fixed payment proportion. But the flexible one will be more beneficial to the long-term cooperation，and will be beneficial to the improvement of public service.

Key words：government purchase；public services；marketization；undertakers；incentive mechanism

[作者简介]倪东生（1962—），男，北京市人，北京物资学院商学院教授，主要研究方向为工商管理、物流与采购；张艳芳（1984—），女，河南省商丘市人，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生，主要研究方向为政府采购与财政学。

中图分类号：F253

文献标识码：A

文章编号：1007-8266（2015）04-0089-08