个人存量房作为公租房供给房源的正当性与适用场域

2016-01-19阳雪雅

社会科学研究 2015年6期

阳雪雅

〔摘要〕个人存量房作为公租房供给房源模式符合制度变迁理论。理论上个人存量房作为公租房供给房源具有比较优势，从成本和效益角度分析，政府投资公租房模式的成本是逐渐递减的。相比较而言，个人存量房模式虽然前期成本比较低，但由于通货膨胀，政府的补贴也会增加，政府成本逐渐增加。从社会效益的视角分析，这两种模式都旨在实现中低收入群体的住房保障，很难量化分析比较。成本比较还可以通过机会成本和激励成本的角度比较不同规则的效率差异。通过机会成本和激励成本的比较，个人存量房模式的成本应当低于政府投资模式的成本。从假设出发，个人存量房模式应当符合帕累托改进，即使不存在帕累托状态时，个人存量房模式也符合卡尔多——希克斯标准。相较于政府收储存量商品房模式，个人存量房模式风险较小但存在制度瓶颈，应通过激励机制、运行机制、监督机制、保障机制进行构建。

〔关键词〕个人存量房；公租房；供给模式；制度变迁；机会成本

〔中图分类号〕D632.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0069-08

2015年3月，李克强总理在十二届全国人民代表大会第三次会议上提出住房保障逐步实行实物保障与货币补贴并举，把一些存量房转为公租房和安置房。可以看出，我国的公租房供给模式需要进一步完善。现阶段我国公租房主要是政府投资的供给模式。考虑到公租房供给完全由政府实现并不现实，学界提出多元化社会主体参与实现公租房供给，主要包括：政府投资，国企代建模式；BT、BOT等政企合作模式；开发商配套建设公租房模式；合理利用社会存量房模式等。除利用存量房模式外，其他模式不仅在公租房保障中有所运用，在其他公共物品的建设运营中也有所体现，相关的理论和经验较为丰富。然而利用社会存量房进行公租房保障虽然在一些城市已开始试点，但为什么选择存量房作为公租房供给模式还缺乏充分论证。有的城市主要利用个人存量房，有的城市对存量房作为公租房房源未加限制，由于公租房房源的范围不一样，具体制度构建也应当存在差异，但对这些问题还缺乏深入研究。存量房是指已经购买或自建并取得所有权证书的房屋，考虑到开发商的存量房本身受市场调节，不应过多干预，本文所界定的存量房仅仅是个人所有的存量房，该模式不主张存量房所有权性质发生改变。本文试图通过法经济学视角对个人存量房作为公租房供给房源的相关问题进行分析，厘清个人存量房作为公租房供给房源的正当性和合理性，对该制度进行初步建构。

一、个人存量房作为公租房供给房源模式符合制度变迁理论

社会的发展其实也是制度变迁的过程，制度变迁作为制度经济学的理论，突显了制度在经济发展中的重要价值。制度变迁包括自下而上的诱制性制度变迁和自上而下的强制性制度变迁。我国公租房制度虽然从2010年才开始发展，但是至2015年已经形成了政府投资的公租房供给模式，该模式更多是强制性制度变迁的结果。此时需要考虑如何设计制度才能有效地资源配置。〔1〕以重庆市为例，其是由政府投资建设公租房，资金利息和维护公租房的管理成本主要通过公租房租金弥补，资金本金主要通过五年后出售部分公租房和部分商业配套进行回收。重庆公租房建设就是强制性制度变迁的典型，至目前为止运作良好，但是公租房体系还包括管理、运营、监督等制度，强制性制度变迁虽然能暂时达到目标，可是如何有效地发挥制度价值还任重道远。强制性制度变迁下政府投资的供给模式面临以下困境：政府的有限理性做出的决策存在偏好不一定能达到均衡，比如公租房供给与需求并不完全一致，表现在区域选择、公租房目标群体定位等存在矛盾；通过出售部分公租房以解决公租房资金的不足与公租房后期数量减少如何平衡的问题；公租房营运过程中的权力寻租与公租房承租人利益的冲突等。戴维·菲尼认为，影响制度变迁的供给因素包括：宪法秩序、现在制度安排、现有知识积累、规范性行为准则、公众态度、上层决策的预期收益等。〔2〕强制性制度变迁下政府投资的公租房供给模式适宜提供宪法秩序和规范性行为准则的建立，但上层决策者的利益容易在中央和地方产生分化，使制度变形。制度选择集的改变需要实证的研究才能较客观评价对其他相关联制度的影响，机会成本是否增加。强制性制度变迁如果是制度的内生或外生变量出现问题，则改善制度的成本就会增加，不一定能达到均衡。现代国家单纯依赖一种制度变迁的并不多见，需求诱致型和供给主导型两者一致则制度变迁的阻力最小，效率也应当最高。理想的制度变迁应当既有自下而上的诱致性制度变迁，又有自上而下的强制性制度供给。政府投资的公租房供给模式产生的困境和矛盾就在于诱致性制度变迁的动力不足。个人存量房作为公租房供给模式是否能破解制度变迁中面临的困境，需要我们认真分析。

目前，有关我国个人存量房的统计数据还未统一，央行调查统计司的有关研究显示，1991年到2012年我国城镇住宅竣工套数约为1.4亿—1.7亿套，以1990年城镇居民住宅存量为8000万套计，当前我国城镇住宅存量约为2.2亿—2.5亿套。2012年我国城镇人口数为7.12亿，以2011年城市户均人口数（2.87人/户）计算，我国城镇居民家庭数已达到2.48亿户。因而，估算我国城镇户均住房套数约为1套。〔3〕虽然我国还没有建立完整的个人财产申报制度，无法窥见实际的个人存量房数量，但是活跃的租赁市场和二手房交易市场反映出个人存量房确实大量存在。目前个人存量房的利用方式主要包括租赁、待价而沽进行投资。理性的经济人不会容忍个人存量房贬值，因此有利于个人存量房保值增值的方式成为理性经济人的首选。

对于存量房的所有者而言，主要看重的是租金而不是租赁对象。因此在租金差异不大的情况下，房屋无论是租赁给普通承租人还是租赁给符合公租房条件的承租人并没有区别。如果允许个人存量房作为公租房供给房源，则势必释放出很大部分个人存量房房源。政府建造的公租房毕竟有限，其实很大比例的无房中低收入者的居住需求都是通过私人租赁市场解决，可见个人存量房进入公租房租赁市场存在制度基础。

目前我国区分私人租赁市场和公租房租赁市场的主要标准还是房屋的所有者是私人还是国家或者公共团体。其实从公租房制度的价值来看，公租房主要是保障中低收入者的住房需要，因此公租房的本质应是保障性而不是房屋的权属性，公租房的保障性主要体现在租金补贴。因此我国个人存量房进入公租房市场具有理论根据。

影响个人存量房进入公租房市场的制度障碍在于个人租赁市场相对比较自由，通过市场价格确定租金，出租人作为强势群体便于议价，影响租赁市场。但是我国房屋租赁市场的长期市场化实际上存在问题，房屋作为不可再生产的商品，过分强调其市场性，则会过分看重房屋的投资，不利于房屋居住功能发挥。反观发达国家，虽然在其他商品上市场化程度很高，但是对于房屋的租赁市场一直存在管制措施，并没有完全由市场决定。

我国人口基数庞大，虽然人口增长速度不快，但是人口增加的数量依然很大，如果只是侧重政府投资的公共租赁市场，而忽略私人租赁市场对无房群体的作用则未免失之偏颇。由于租赁直接关涉的是承租人的利益，而承租人作为弱势群体需要特别保护已经得到了现代社会的认可。比如我国有买卖不破租赁、承租人享有住房存在安全隐患时无条件的解除权，优先购买权等制度。2011年7月上海和北京出台了房屋租赁管理办法，加强了保护承租人利益。如《上海市住房租赁管理办法》分别从租金、租赁保证金、续租、优先购买权等方面保护承租人利益。出租人不得单方面随意提高租金，一年期以下的租赁合同，租金必须一次确定，一年期以上的租赁合同，一年只能调整一次租金。对出租人收回房屋、出售房屋的情形，给承租人规定了较长的宽限期等。《北京市房屋租赁管理若干规定》不仅对保护承租人的上述事项作出规定，而且规定政府在租赁市场的租金有较大的异常波动时可以干预租金，稳定租赁市场，保护承租人利益。虽然我国存在保护承租人利益的制度，但是租赁市场的短期化、对承租人利益保护不足的局面并没有完全改变。其主要原因就在于我国制度存在保护措施不细致，保护手段缺乏可操作性，保护的配套机制没有建立等问题。美国、德国等国家都建立了相对健全的保护承租人利益的制度，保护内容十分庞杂。比如在美国，出租人须承担提供适合租赁的房屋义务，该义务从房屋的物理安全扩展到对租户的人身安全的保护；出租人没有正当原因不得驱逐承租人，正当原因主要局限于承租人的重大违约行为、出租人自住、出租人出售等。为了避免出租人欺诈从而适用上述事由，立法规定了详细的程序要件，有的州规定驱逐租客须在公权力机构监督下行使，如果由于出租人的事由而驱逐承租人，则驱逐完毕后，出租人应在一定时限内履行承诺的驱逐事项；政府对出租人实行租金管制，租金上限、租金标准、调整幅度和时间等都被严格限制。德国也颁布了一系列保护承租人利益的规定，如房租指导政策、租房者保护法等，对出租人限制十分严格〔4〕，德国的租赁市场一直占很高的比例，这与倾向于保护承租人利益的政策目标密不可分。所以我国个人房屋租赁市场的法治化必须强调对承租人利益的保护，这也与个人存量房可以作为公租房供给房源的发展路径是一致的。

可见，我国个人存量房作为公租房供给房源存在自下而上诱致性制度变迁的实践基础、理论根据和偏好依赖。从另一个层面，各地已经开始试点将存量房纳入公租房房源的范围。比如贵阳2011年就通过“房屋银行”的推行，征集存量房作为公租房。2013年西安已经进行了相应的筹措存量房工作。2015年上海鼓励代理机构经租存量房，所筹措房源可以作为公租房。通过实证研究发现，存量房作为公租房的供给房源还仅仅限于部分地区自上而下的政府行为，未形成筹措存量房的激励制度。筹措存量房作为公租房供给房源的主体目前仅仅是政府，不仅缺乏非营利组织介入，而且还缺乏公开协商的民主制度进行保障，缺乏存量房权属主体进入保障房租赁市场的配套机制，存量房权属主体的权利和义务并不清晰，未细致区分存量房的类型，如何合理化利用存量房作为公租房供给房源缺乏针对性措施。可见，存量房作为公租房供给房源的模式还处于发展的初期，模式类型比较单一，不能适应我国保障房不足的现状，长效法律制度未建立。不可否认，个人存量房作为公租房供给房源的法律制度还未构建，但是政府已经主动推动，强制性制度变迁已经开始。

二、个人存量房作为公租房供给房源的比较优势

政府投资建设公租房相较于个人存量房作为公租房供给房源更容易被民众所感知，也更容易成为政府的民心工程，但是地方政府在建设公租房方面存在自身利益的考虑，致使自上而下的公租房政策在有的地区具体执行时未充分贯彻。由于保障对象对地方政府供给决策权和参与权的缺失，政府投资建设的一些公租房未完全实现公租房的保障功能。政府投资建设公租房面临以下困境：地方政府主导的公租房缺乏合理规划，资金不充足，融资渠道单一，政府管理成本比较高等问题。世界上没有完美无缺的制度，因此在对个人存量房作为公租房供给房源进行考察时，并不能完全否定政府主导的公租房建设，一方面须完善政府主导的公租房制度，另一方面须分析个人存量房作为公租房供给房源作为补充制度的比较优势。

比较优势是李嘉图在1817年出版的《政治经济学及赋税原理》一书中提出的经典经济学理论，是指如果一个国家在本国生产一种产品的机会成本低于在其他国家生产该产品的机会成本的话，则这个国家在生产该种产品上就拥有比较优势。这一理论的核心内容就是按两利相权取其重，两劣相权取其轻进行分工。公租房供给模式存在多元化，各种供给模式都有利有弊，在不同的情况下，发挥不同供给模式的优势成为我国公租房供给制度完善的方向。可见对公租房供给模式的比较优势应当有清晰的认知。理论上个人存量房作为公租房供给房源具有以下优势：（1）可以节省政府投资公租房的建设成本，通过社会力量参与，提供社会房源，从而分担本应由政府承担的投资建设管理成本。（2）个人存量房的分散化可以有效避免政府投资公租房容易引起的“贫民窟”现象，有利于和谐居住和社会稳定。（3）个人存量房的多元化可以更符合公租房承租人的不同需求，防止出现政府投资公租房产生的交通不便利、配套设施不完善等问题。（4）个人存量房作为公租房供给房源在一定程度上可以抑制搭便车现象。政府投资的公租房作为特定的公共物品，符合一定条件的承租人支付很低的价格而消费该公共物品。公共物品覆盖的人数越多，搭便车现象就越严重，表现为对公租房和公租房设施缺乏有效管理，公租房损坏成本较高，直接影响后续新的保障对象继续租赁。（5）个人存量房作为公租房供给房源可以减少物业管理的成本，更好为保障房供给对象服务。政府投资的公租房，物业公司由公租房所有权人聘任，非公租房承租人选任，代理成本较高，也容易出现所有权人虚位，直接影响承租人利益。（6）拓宽个人存量房的利用途径可以提高闲置房的利用率，达到多主体共赢。

任何法律制度都会存在成本，从成本和效益视角对比政府投资建设模式和个人存量房模式不失为一种分析问题的方法。法律成本可分为法律制定成本、适用成本、监督救济成本等。法律成本理论的核心是机会成本。〔5〕从法律制定成本来看，政府投资公租房是由中央自上而下推行，制定成本较低。个人存量房的供给模式不可能由中央统一规定，更适合各地方根据本地区实际情况，因地制宜制定规范，制定成本较高。从适用成本来看，政府投资建设模式完全由政府承担所有的成本，政府负担很重，成本比较高。个人存量房模式是对公众个人闲置房屋的再利用，建设成本无须政府负担，但是为了保障中低收入者的居住需求，政府将会提供一定补贴，该部分成本小于建设成本。从监督成本来看，政府投资模式由于完全由政府主导，权力寻租、效率低下等问题不可避免，成本较高。个人存量房模式虽然不会存在公权力的监督成本，但是个人存量房也会存在出租人或者承租人道德风险的成本。可见对公权力的监督成本和个人存量房或者承租人的道德风险本身都是制度存在漏洞所形成，完善相关制度极有必要。从救济成本来看，承租人面对公权力部门的救济难度大于承租人面对单个的民事主体。通过粗略的成本比较，政府投资模式比个人存量房模式成本更高。但是政府投资模式虽然前期投入比较高，不过可以逐渐形成公租房的蓄水池，为后来的保障对象提供持续的保障，可见政府投资的公租房模式成本是逐渐递减的。相比较而言，个人存量房模式虽然前期成本比较低，但是由于通货膨胀，政府的补贴也会增加，政府成本逐渐增加。另外，政府投资模式下，保障对象缴纳的租金全部交给政府可以弥补部分成本。个人存量房模式，保障对象缴纳的租金是由房屋所有权人收取，分摊房屋所有权人的房屋成本。从社会效益的视角分析，这两种模式都旨在实现中低收入群体的住房保障，很难量化分析比较。

基于前面静态的分析法律规则的成本，发现无法动态地权衡政府投资模式和个人存量模式最终的成本差异。成本的比较还可以通过“卡-梅框架”进行比较〔6〕，从事后成本和事前激励的角度比较不同规则的效率差异。事后成本也就是机会成本，事前激励是指事前对行为的激励。政府投资模式可以通过机会成本衡量，个人存量房模式可以通过行为激励成本评估。机会成本是指做一个选择后所丧失的不做该选择而可能获得的最大利益。对于政府，政府将本应投资公租房的资金投资到其他公共物品上产生的最大收益就是政府投资公租房模式的机会成本。相较于个人存量房模式，如果政府减少公租房投资，公租房的蓄水池功能就会降低，特别是像重庆市允许承租人在五年后选择租或买，政府投资的公租房数量会继续减少，由于政府管理存在的疏漏，部分应当退出公租房的承租人可能会继续租赁公租房，这也会造成公租房的数量减少。从动态的角度来看，个人存量房模式的成本逐渐递增，政府投资模式的成本逐渐递减，这也是前述静态分析法律成本无法比较的难题，但是通过机会成本可以比较明确地确定政府投资模式的成本。无论政府最终将资金投资到哪些领域，政府的机会成本是确定的。由于公租房领域的保障性，政府沉淀在此的资金不会增值，但是会产生良好的社会效益。如果政府将该部分资金投资到其他社会保障领域，同样也会产生社会效益，如果投资到经济领域，这部分资金还能保值增值。可见政府投资模式的社会成本不仅能衡量而且还比较高。个人存量房模式可以通过行为激励成本来衡量，个人存量房模式是在存量房屋所有权人意思的基础上，由所有权人选择是否将个人存量房租赁给受保障群体，由于该部分受保障群体需要租金低于市场行情，为了使该模式顺畅运行，政府必须要进行干预，采取激励措施，激励措施的成本就是激励成本。激励成本主要是市场租金与公租房租金差价的补贴，很明显激励成本是比较低的，这也是很多地方政府在前期资本不充足的情况下选择社会存量房模式的主要原因。基于此，对于政府而言，政府投资模式的机会成本远远高于个人存量房模式的激励成本。虽然这两种模式的效益很难量化分析，但是通过机会成本和激励成本的比较，个人存量房模式的成本应当低于政府投资模式的成本。

一切法律活动应该以均衡原则作为其最终协调机制和最高秩序依归。〔7〕社会福利的评价标准主要包括帕累托最优和帕累托改进。帕累托效率指的是某种社会状态下，某人状态的改进只有通过至少使另外一人遭受不利的情况下才能成功。这种状态被称为帕累托最优。〔8〕可见帕累托最优的状态就是不可能再有更多的帕累托改进的余地，帕累托最优实际上是一种理想状态，即自愿配置的最优状态。帕累托改进是一种变化，在没有使任何人境况变化的前提下，使得至少一个人变得更好。假设政府投资模式为x，个人存量房模式为y，关注公租房制度的社会成员划分为受保障群体、存量房所有权人、其他社会成员以及政府，这里政府具有理性经济人地位，具有自己的利益。由于政府投资模式和个人存量房模式各有优缺点，对于受保障群体而言，很难衡量出偏好，假设选择哪种模式都没有差异。由于这两种模式在成本比较上存在近期成本和远期成本总和判断的障碍，其他社会成员更关注自己纳税人地位，即政府的成本在哪种模式下是最少的，假设其他社会成员对这两种模式选择也没有差异。从扩大个人存量房的利用途径，赋予存量房所有权人更多选择权的角度来看，存量房所有权人更偏好个人存量房模式，可见个人存量房作为公租房供给房源的模式符合帕累托改进。由于政府具有自身利益，我国各地方政府存在不同，比如重庆市政府更偏好政府投资模式，个人存量房模式就不一定符合帕累托改进。

显然，两种帕累托效率的社会状态并不能基于帕累托标准分出社会的优先次序。卡尔多——希克斯标准适用于非帕累托的决策，即在可能的情况下，受损者能够从受益者的获利中得到完全赔偿并且受益者仍能得到净利。〔9〕个人存量房模式不仅保障了中低收入的居住需求，还充分利用了闲置房资源，房屋所有权人属于受益者，由于政府要对此种模式进行补贴，政府属于受损者，很明显通过个人存量房模式，地方政府的住房保障任务得以减轻，地方政府能够从存量房所有权人的获利中得到赔偿，受益者仍能受益。不考虑实际具体情况，从假设出发，个人存量房模式应当符合帕累托改进，即使不存在帕累托状态时，个人存量房模式也符合卡尔多——希克斯标准。

由于我国各地区实际情况有差异，个人存量房模式能否完全分担地方政府投资公租房的负担，存在很多制约因素。首先，地方政府行政管理成本是否降低。其次，地方政府在个人存量房模式中的补贴是否会出现权力寻租道德风险等问题。另外，不同地区个人存量房是否充分，是否能满足被保障群体的需要。最后，公租房供给模式和保障方式多样化，其他替代性制度或者补充性制度能否很好衔接。正如李克强总理在十二届全国人民代表大会第三次会议上所指出的对居住特别困难的低保家庭，给予住房救助。坚持分类指导，因地施策，落实地方政府主体责任，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。可见，从实践上虽然不能让个人存量房模式完全取代政府投资模式，但是个人存量房作为公租房供给模式的比较优势十分明显，存在合理性和可行性。

三、存量房模式之间的对比和制度瓶颈

存量房不仅包括个人存量房，还包括开发商未销售出去的存量房、各单位的存量房等。目前全国还缺乏存量房作为公租房供给房源的具体规范。各地试点的做法主要包括两大类：对存量房不做任何限制，主要收储存量商品房用作公租房。2014年鄂尔多斯棚户区改造任务为9680户，通过回购存量房安置7666户，接近总数的80%。鄂尔多斯市在收购商品房作保障房时，统一通过市公共资源交易中心招标采购，并按照现房、主体封顶、主体未封顶的顺序依次采购，回购价格以商品房成本价为基础，上浮幅度控制在15%以内。2014年长沙市开福区黄兴北路棚改征收项目率先探索团购商品房作棚改安置房模式时，吸引了16家楼盘参与团购活动。具有价格比较优势两家楼盘成为“胜出者”，收购价格分别比市场价低500元/平方米和1000元/平方米。〔10〕但总的来看，政府收储存量商品房风险比较高。首先，政府收储存量商品房的资金来源缺乏明确规定。其次，政府收储社会存量房如何确定收购价格。比如政府收储开发商的存量房，政府与开发商应当是合同法律关系，如何保障收储价格是合理适当的，很明显在合同法律关系下，政府不能简单根据保障房的需要强迫开发商降低价格，政府与开发商之间需要进行谈判，这些谈判成本不仅比较高昂，而且收储程序缺乏明细规定，则政府容易权力寻租。另外，政府收储社会存量房如何能真正符合被保障群体的需要。政府投资公租房，政府在公租房管理规定的指导下有计划有步骤地进行实施。但是政府收储社会存量房则是边试点边总结经验，如果对被保障群体缺乏清晰准确的定位，政府收储社会存量房的目标就会大打折扣。最后，政府收储社会存量房的价值取向存在矛盾。很多地方政府积极主动地推行该种模式的主要原因在于商品房库存压力太大，致使房地产市场出现供大于求，本地房地产行业受到很大影响，比如鄂尔多斯市就存在存量商品房过多的现实。可见通过政府的收储行为可以对房地产市场进行一定调控，同时政府收储模式主要起到公租房保障的作用。这两种价值取向如果不能很好地协调则会出现制度运行中的矛盾。政府的干预行为可以缓解供需矛盾，增加保障房源，但是政府对房地产市场直接干预则会帮助本应由市场淘汰的房地产企业，反而会非市场化推高房价，不利于房地产市场平稳健康发展。可见，收储存量商品房模式还存在众多问题，不能在未有理论铺垫的基础上就边试点边施行。

地方政府试点的第二种做法就是政府给予补贴，个人存量房作为公租房供给房源，存量房所有权性质并不改变。上海市住房保障局在制订“十二五”公共租赁住房发展规划过程中，已要求各区（县）在市场租赁房源充裕的区域，探索通过代理经租社会存量房源，引导、规范市场租赁行为。目前，黄浦、徐汇、闸北等各中心城区公共租赁住房运营机构都在积极开展相关工作。〔11〕

经租个人存量房模式相较于政府收储存量商品房模式风险较小。其原因如下：第一，该模式政府无须支付收购资金，资金要求比较低。第二，该模式权力寻租空间比较小。虽然个人存量房范围比较广，但是多对一，即存量房的房屋所有权群体对政府的格局决定了政府如果要一对一谈判成本比较高昂，因此政府必须事先确定具体的规则和程序，同等情形适用同样的规则，可见权利寻租的机会比较低。第三，如果个人存量房比较充裕，该模式能比较全面地适应被保障群体的居住需要。第四，该模式的价值取向就在于实现公租房的保障功能，能较好地补充政府投资公租房模式的不足。

个人存量房模式相较于政府收储存量商品房模式风险低，但是现在推行该模式，存在以下制度瓶颈。（1）我国个人存量房相关信息并不全面。虽然2015年3月1日正式施行的《不动产登记暂行条例》能在一定程度推进个人房屋信息的公示，但是该条例并不溯及既往，因此完备个人存量房具体信息还需要政府有所作为。（2）个人存量房模式缺乏激励机制。我国房屋租赁市场的租金相较于房屋的价格一直偏低。“房价租金比”是指每月房租与房屋的总售价之间的比率，它是国际上用来判断某一区域房产是否具有投资价值和存在价值泡沫的普遍标准。一般把200∶1到250∶1之间的数值作为衡量一个区域房产运行是否良好的标准，国际上把300∶1作为警戒线。〔12〕目前看，我国房价月租金比基本已经超过500，折合租金年收益率为2.4%，在某些城市租金年收益率仅为1%左右，相当于房价月租金比为1000以上。〔13〕造成我国房价租金比偏高的原因并不是租赁市场供大于求的市场因素造成，而是持续高位的商品房市场抬高了房屋价格，其本质是房屋价格过高，因此很多存量房所有权人宁愿将房屋闲置而不是出租。个人存量房模式如果要作为公租房供给房源，即使政府补贴，租金能与市场租金持平，存量房所有权人也缺乏激励机制将房屋租赁给需要保障的特定群体。（3）个人存量房模式的补贴还缺乏科学的衡量依据和明确的标准。现阶段个人存量房模式处于试点和摸索阶段，因此如何划分补贴对象，如何确立补贴标准，适用哪些补贴方式等问题并没有很好地厘清。由于我国缺乏对政府财政的监督制度，因此补贴效果是否达到就不能通过民主监督机制纠错，补贴的风险最终由纳税人承担。（4）个人存量房模式的供需平台未建立。由于个人存量房的主要目的就是为了交易投资，经过房地产市场持续高位发展，我国存量二手房交易市场的平台已经建立，该平台资源可以被个人存量房模式所利用，但是承租人的需求平台还没有建立，这就制约了该种模式规制的科学性与合理性。

四、个人存量房作为公租房供给房源的适用场域及初步设想

基于前述分析，本文所探讨的个人存量房模式并不包括政府收购个人存量房从而转为公租房的情形，而是由存量房所有权人直接或间接将存量房租赁给被保障群体的情形。虽然个人存量房作为公租房供给房源具有合理性和正当性，但是我国各地区存量房的现状并非完全一致，因此该模式存在特定的适用场域。（1）个人存量房模式不适用于住房短缺时代。住房短缺时代，政府或者社会资本投资建设的公租房占主导，我们也可以通过欧洲住房保障模式的变迁发现这一现象。二战后，由于战争的破坏，房屋短缺，英国政府开始集中建设公房出租。德国的公租房建设也主要集中在二战结束和西德统一两个关键时期，因为这两个时期德国住房供给严重短缺。〔14〕住宅短缺时代需要大力建造住宅，一方面政府鼓励私人或公司新建，另一方面对于特殊群体给予特殊保障。我国从1998年开始进入了住房商品化时代，通过市场化和多层次的住房保障体系使居民的住房需求大体得到了满足。但是过分倚重市场化的住房改革，房价居高不下日益严重，一些中低收入者既不符合经济适用房条件，又不符合廉租房条件。为了保障这部分“夹心层”群体的居住需求，从2010开始由政府大力主导进行公租房建设。可见我国的公租房供给模式也是在部分群体住房短缺的基础上形成的。历经五年，由政府集中建设公租房解决了很多困难群体的居住需要。住房短缺更多是结构性短缺，而不是数量的短缺，因此个人存量房模式具有存在的适用场域。（2）个人存量房模式适用于存量房的供给方与居住困难需求方之间达到供需平衡的场域。从全国对存量房的统计，我国存量房数量十分充足。但是不同地区个人存量房情况并不完全一致，有的地区表现为个人存量房严重不足，居住困难的居民比较多；有的地区表现为个人存量房十分充沛，居住困难的居民相对比较少；有的地区表现为个人存量房较少，居住困难的居民也比较少，这些情形体现的共同特点是供需不平衡，个人存量房可以通过市场调节如何利用，因此个人存量房作为公租房供给房源从适用效果上并不能达到最优。反之，该供需方平衡的情形下适宜应用该模式。

不可否认，我国部分地区推行个人存量房作为公租房供给房源的模式存在适用基础，但是该制度如何构建还缺乏可资借鉴的经验，本文进行初步设想：（1）建立个人存量房作为公租房供给房源的激励机制。一国由于经济、政治、文化、地理位置等差异，住房保障制度不会完全相同。但是住房保障研究主要是在两种模式下进行。第一种模式是残余模式，是指住房保障仅仅限制在低收入群体或者某些需要特别照顾的群体，其他人群的住房通过市场解决，这种模式以美国为代表。第二种模式是社会住房模式。住房分配为社会所有人提供大量可支付的租赁体系，社会住房与营利性租赁市场处于同等竞争地位，有助于降低租金水平，这种模式以瑞典、德国为代表。〔15〕我国主流观点认为住房具有商品和社会属性，买得起房的群体由市场解决，买不起房的群体需要政府干预，属于残余模式。笔者更赞成社会住房模式，政府的责任不在于鼓励利润驱动的市场，和建立紧急状态下的社会安全网以照顾那些市场的淘汰者。相反，它试图积极地参与市场的建设和持续的维护工作。〔16〕建立个人存量房模式的激励机制需要从三方面切入，首先，规范市场化的房屋租赁市场，防止个人存量房所有权人通过规避法律获取不当收益，主要表现为出租人不对租金申报计税，或者以低于市场价格的租金为计税依据纳税，或者是以借用的名义给承租人使用从而逃税。有的城市对群租进行了治理，比如北京市2013年出台了对群租的限制性规定，防止出租人不当群租。可见这些规避法律的行为使存量房租赁市场成为“灰市”，只有将存量房租赁市场由“灰市”变为“白市”，个人存量房所有权人才能理性选择是将房屋进行市场化租赁还是进行公租房租赁，个人存量房供给模式才具有制度优势。其次，我国对房地产征税应当逐渐从流转环节转由持有环节征税，但对个人存量房作为公租房供给房源模式免税。虽然民众对于房地产税持反对意见的比较多，根据罗尔斯的正义论，可以推导出无知之幕下民众不容易接受房地产税。但是多年房地产市场的发展，流转环节的税负其实最终还是转嫁给了消费者，对房价不合理上涨起到了推波助澜的作用。如果将部分税负直接转移到持有环节，就不是全部购房者来承受该税负，而是房屋所有权人承担该税负，有利于调节贫富差距，同时也可以对租赁市场的租金起到一定抑制作用。我国住房商品化已经发展到相对比较成熟的阶段，房屋应当回归其本质属性居住而不是投资功能，如果民众将资金过多沉淀在房屋上，必将制约对其他的投资和消费，不利于产业结构调整和扩大内需。因此个人存量房作为公租房的供给房源，应对个人存量房所有权人免税，从而激励出租人出租。另外，政府还应当对该模式的出租人或者承租人进行租金补贴。虽然本文界定的模式并不主张由政府收购个人存量房，但是如果在激励机制的促导下，房屋所有权人愿意将个人存量房转让给政府，应予尊重，但不是本文研究重点。（2）畅通个人存量房作为公租房供给房源的运行机制。从成本的考量，如果出租人与承租人都掌握全部信息，则由出租人直接将房屋租赁给承租人，成本最低。但是实际情况却是被保障群体十分分散，存量房情况也十分复杂，完全由供需双方一对一谈判，成本不仅无法降低，而且效率也十分低下，因此代理经租的第三方机构十分有必要。该职责是由政府承担还是由中立的第三方承担可以考虑各地区的具体情况。运行机制主要包括政府补贴资金的筹集使用和管理，房源选择、承租人准入和退出、补贴标准和程序、房屋分配和后续管理等。（3）明确个人存量房作为公租房供给房源的监督机制。该模式涉及出租人、政府、承租人三方主体，因此监督机制应具体化为对这三方主体的监督。首先应加强对政府工作的监督，财政部门要加强对补贴资金的筹集和使用情况的监督检查，审计等部门依法对政府分配工作进行监督，监察部门依法对租赁分配的监管工作进行监督，有关单位及其工作人员在个人闲置房作为公租房供给房源中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。其次应有效控制存量房所有权人的道德风险。最后应完善承租人的准入和退出机制。（4）确立个人存量房作为公租房供给房源的保障机制。比如全面推进房源信息共享机制，搭建畅通的供需双方的租赁平台，规范筛查机制和补贴机制，形成存量房所有权人和承租人都能参与的民主决策机制等。

五、结语

我国公租房供给模式出现了分化时期，例如重庆市仍然坚持由政府投资建设公租房，但很多地区基于资金等压力，开始探索社会资本介入公租房供给。其实我国个人存量房数量十分庞大，如何利用该资源可以成为破解公租房供给模式的途径之一。很多地区开始试点存量房供给模式。但是由于理论准备还不充分，存量房供给模式应当处于公租房供给模式体系中何种地位，存量房范围是否应限制，应当通过何种方式利用存量房供给模式等问题还未厘清。本文对个人存量房供给模式的正当性通过制度变迁理论得以证明，该模式具有诱致性变迁和强制性变迁的制度基础。本文主要通过成本效益理论、帕累托标准进行分析，认为个人存量房供给模式相较于政府投资模式具有一定的比较优势，为了界分何种范围的存量房更适合我国国情，本文对租赁个人存量房模式和政府收储存量商品房模式进行了对比，发现租赁个人存量房模式风险较小但也存在制度瓶颈，最后对该模式的适用场域和具体构建进行了初步构想。本研究希望能对公租房供给制度提供新的思路和参考。

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