论高等教育政府资助方式的转变——兼论“985工程”“211工程”的存废

论高等教育政府资助方式的转变
——兼论“985工程”“211工程”的存废

伍宸

(浙江工业大学政策研究室(高教研究所)， 浙江杭州310032)

摘要：“211工程”和“985工程”两项工程自上世纪90年代初推行以来，加快了我国高等教育特别是优质高等教育发展的步伐，取得了有目共睹的成就。但随着时代的发展，我国高等教育面临新的挑战和需求，迫切要求转变发展方式。增强办学自主权、提高质量、凝练特色、突出优势成为我国高等教育发展的主线。但这与“211工程”和“985工程”的资助方式存在固有矛盾。在解析“211工程”和“985工程”资助模式并分析其存在问题的基础上，提出转变我国高等教育政府资助方式的可行路径，并正面回应“985工程”和“211工程”的存废问题。

关键词：高等教育；政府资助方式；“985工程”；“211工程”

[中图分类号]G467；G521[文献标志码]A

收稿日期：2014-12-29

作者简介：许士荣(1973-)，男，江苏阜宁人，浙江工业大学高等教育研究所副研究员，博士，硕士生导师，主要从事高等教育管理研究。

DOI:10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2015.03.003

一、研究背景与问题提出

在全面建设社会主义现代化国家历程中，我们需要更多更好的智力支持，这其中既包括一大批具有自主知识产权的高新技术，也包括各级各类高素质人才，还包括良好的社会治理体系以及繁荣的文化产业。而这一切都需要我们的教育，特别是高等教育在此过程中发挥中坚作用。高等教育的准公共属性决定了其办学行为不以盈利为目的，但要充分行使职能却需要耗费大量的人力物力，因为在此阶段高等教育越来越呈现出劳动密集型和资本密集型特征。即要办好高等教育，要实现高水平发展，需要以雄厚的财力资本为支撑。美国高等教育之所以在当今世界居于领先地位，就是因为有雄厚的资金支持，例如哈佛大学的基金总额达到了300多亿美金，耶鲁大学也高达200多亿美金。充足的资金为哈佛大学和耶鲁大学这类高校在长时期内保持卓越水准奠定了坚实的物质基础。我国高等教育在上世纪末也提出了卓越发展之路，主要举措便是提出了“211工程”和“985工程”建设目标。这两项工程均是在政府主导下，通过对少数基础较好的高校的巨量投入，以达到赶超世界高水平大学的目的。陈学飞认为，“985工程”政策带有明显的理想导向型政策制定的特征[1]。拥有理想并为之奋斗，是人类社会不断向前发展的动力。因此，具有理想导向型的“211工程”和“985工程”建设政策的出台得到了广泛的支持，并在实践中取得了较为显著的成绩，一些大学和一批学科在一些可比指标上已经达到世界一流水平。

但与此同时，存在的矛盾和问题也凸显出来。经过20多年的建设，这两项工程实现制度预期了吗？政府资助模式在带来正面效应的同时还存在哪些负面效应？不少研究者对此进行了较为深刻的反思。在科研绩效方面，胡咏梅、范文凤认为，“211工程”在人文社会学科科研生产效率方面维持在较低水平，理工农医学科科研生产技术效率仍有一定提升空间，非DEA有效“211工程”高校两大类学科在科研人员数量和科研经费方面均存在较高冗余比例[2]。钟柏昌等认为，“211工程”存在重点学科和软硬件建设结构不合理导致投资结构失调问题[3]。胡庆江在研究“985工程”所属高校科研绩效时发现：高校科研工作重立项轻产出的现象依然严重；高校科研管理水平低；部分高校科研综合效率低下[4]。此外，还有研究者认为“211工程”和“985工程”符号消费倾向严重，忽视了其本身的价值[5]。这种现象在当前有愈演愈烈的危险，诸如高考报名中的非“211工程”“985工程”高校不读现象，就业中的第一学历歧视现象等。这些现象一方面加剧了基础教育中的应试教育倾向，另一方面也损害了高等教育公平。

总之，“211工程”“985工程”建设虽然取得了较大的成就，但其存在的问题也不容忽视，现在有必要进行全面和深刻的反思：造成以上问题的根本原因是什么？继续推进此项制度是否还能达成预期？应如何进行调整？本研究试图从资助方式入手，找到以上问题的症结并提出相应的对策。

二、“211工程”和“985工程”资助方式分析

(一)资助特征分析

两项工程均是在政府主导下为实现高等教育强国目标而从外部对重点高校进行比较集中和大量的资源供给。具体来说，这两项工程有如下一些基本特征：一是带有明显的理想色彩。无论是“211工程”还是“985工程”，出台的初衷均为实现高等教育强国梦，之所以在“211工程”出台仅3年又推出“985工程”，更体现了对理想追求的迫切性。二是政府主导。无论是工程实施高校的遴选、工程实施项目的设置，还是工程所需经费的筹措，几乎都是政府主导，高校和市场在其中的话语权甚小。三是建设目标模糊笼统。两者都以重点建设一批高校和一批重点学科、专业为世界一流或高水平为目标，但没有更具体、可量化的衡量和评估指标。四是资助对象具有非竞争性。两项工程都是封闭系统，没有建立相应的退出机制。2011年教育部部长袁贵仁在出席全国政协会议时就表示：“985工程”“211工程”已经关上大门，不会再有新的学校加入这个行列[6]。五是资助高校还具有强烈的符号性质。加入其中的高校就拥有了某种社会地位和品牌价值，从此成为优质高等教育的象征，受到社会的广泛关注从而轻松获取更多社会资源。

(二)资助方式分析

两项工程在得到正常财政投入之外，从1993年起，政府特别以“专项经费”的形式加大对部分优质高校的投入[7]。对资助方式的分析没有统一的框架，基于研究目的，本研究试图从资金来源和资金分配2个维度对“211工程”和“985工程”的资助方式进行分析。

1.“211工程”资助方式

(1)资金来源：对资金来源的分析可以评估该项工程是否具有可持续性。在确定开启“211工程”的政府文件《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》中，明确规定了该工程资金的来源。其具体规定如下：工程建设所需资金的筹措，采取国家投资和多渠道集资相结合的方式，充分调动各方面的积极性[8]。政策初衷是希望工程建设资金来源多样化，调动各级政府、部委、企业、高校自身等多个资金来源主体进行筹资。但在实施过程中，其资金来源结构究竟如何呢？根据政府公布的数据，在该工程实施的第一个5年里：“九五”建设资金为186.3亿元，其中中央专项资金27.55亿元，地方与部门配套资金103.2亿元，各个学校筹资55.6亿元。此后的“十五”建设资金为187.5亿元，其中中央专项资金60亿元，地方与部门配套资金59.7亿元，各个学校筹资67.8亿元[9]。由此观之，事实上该工程实施经费主要由部门和地方配套以及学校自筹为主，中央专项资金资助相对较少。这种情况必然拉大区域与学校之间的差距，区域经济基础好、学科实力强的高校更能筹集到充足资金，反之则很难得到足够的资金支持，其工程目标的实现便大打折扣。

(2)资金分配

资金分配公式是政府资助高校的核心内容，其中包括资助主体或单位的确定，是否基于绩效等内容。

①资助对象：根据《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》，“211工程”的资助对象有两个：一是对学校的整体性资助；二是对国家重点学科的资助。事实上，国家重点学科基本分属各“211工程”高校，因此可以说这一工程的资助主体基本限于这类高校。此外，根据2014年2月15日国务院办公厅发布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，国家明确取消对重点学科的审批，“国家重点学科”这一概念成为历史，以国家重点学科作为资助主体也不具有可操作性，其他高校将完全没有机会争取该项资助。

②资助依据：在政府对高校的资助中，资助对象遴选以及资助多少是有一定依据的，不同的依据会产生不同的效应，对高校办学行为会产生直接的影响。根据世界高等教育发展的经验，以办学绩效为基础进行经费划拨在很大程度上决定着高校的办学效果。绩效是评价高等教育办学活动的一个权威性指标，通常为序数性或基数性，由绝对性或比较性数据构成(含同行评价或者声誉排名等)机械式绩效评估公式[10]。基于绩效的拨款模式在世界范围内得到广泛应用，美国、英国以及法人化改革后的日本国立大学均纷纷采用此种拨款模式。这种拨款模式一方面节约资金，提高了资金的使用效率，另一方面能极大地激发高校的办学活力。基于此，我们有必要审视“211工程”资助是否基于绩效模式。

在设置“211工程”的文件《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》中并未找到具体的规定，仅在第十条中有如下内容：列入项目的学校和重点学科点应按时上报反映项目执行情况的年度报告，定期接受中期评估。评估成绩优秀者，给予一定的鼓励；评估成绩不合格者，要限期改正；多次评估不合格者，取消各项优惠政策，不再列入本工程。事实上，“211工程”实施20余年来，还未有被取消的案例。因为该项工程在确定资助对象后，不是以绩效驱动，而是以较为笼统模糊的规定代替了严格的质量评估，没有引入竞争和淘汰机制，高校一旦争取到入围资格，就能高枕无忧，一劳永逸。

2.“985工程”资助方式

“985工程”的目标是：集中资源支持一小批大学率先建成世界一流大学或高水平大学。相对于“211工程”，“985工程”的资助力度更大，体现为资助对象更少、资金更集中。“985工程”高校因此成为高水平高等教育资源的象征。

(1)资金来源：按该工程的最初设计，“985工程”所需经费主要有两种来源途径：一是教育部直接拨款(北大和清华)；二是教育部和高校所在省市共同拨款以及高校自筹(其余大多数高校)。“985工程”一期(1998—2001)计划投入专项资金约300亿元，实际到位资金共计255亿元。其中，中央专项经费140亿，部门和地方筹资115亿。“985工程”二期(2004—2007)计划投入不低于一期，实际投入高达414亿元，主要是各个高校提高了自我筹资意识和能力，因此建设资金超过了预期。其中中央拨款191亿元，地方与部门共建资金128亿，其他渠道筹资95亿[11]。由此观之，“985工程”经费来源结构也具有多元化特征，且这种特征有逐渐增强趋势。但校际之间因为区域经济发展水平和学科实力差距导致在经费获取上存在较大的差异。

(2)资金分配

①资助对象：“985工程”的受资助主体主要有3个：一是基础较好的高校。教育部决定在实施《面向21世纪教育振兴行动计划》中，重点支持少数基础较好的高校率先实现建成世界一流大学或高水平大学的目标。二是优势学科创新平台。作为“985工程”二期建设的重要内容，科技创新平台建设以国际科技前沿和国家现代化建设重大需求为导向，重点开展国家重大基础研究和战略高新技术研究。 三是公派研究生。为进一步促进高水平大学建设，提高人才培养质量和国际化水平，2007年1月，经过国务院批准，教育部和财政部设立“国家建设高水平大学公派研究生项目”(简称“公派研究生项目”)，主要从“985工程”及少数“211工程”高校中选拔一定数量学生和青年教师赴世界一流或高水平大学攻读博士学位或出国进修。

② 资助依据：“985工程”资助对象和金额均由政府确定。第一期北京大学和清华大学均获得18亿元资助，分 3 年支付(1999—2001)，其他受资助高校也分别获得数额不等的经费支持。此外，国家公派出国留学项目资助对象也从该工程以及少数“211工程”院校中遴选。因此，其资助依据并非基于办学绩效，而是由身份地位决定，受政治权力的直接干预。

(三)资助方式评价

“211工程”和“985工程”在推出之初有其合理性，在很大程度上推动了我国高等教育的发展，特别是促进了优质高等教育的发展，使国内一批高水平大学和学科在世界范围内具有了国际竞争力，一定程度上赢得了国际尊重和学术话语权。但随着我国经济社会以及高等教育的发展，特别是当前我国高等教育从外延式发展向内涵式发展转变的过程中，其资助模式存在的问题日益凸显，其弊端主要有如下几个方面：

1.非基于学科的资助对象遴选导致建设目标模糊，造成高校之间的身份壁垒

无论是“211工程”还是“985工程”，其建设目标都是将我国一批基础较好的高校率先建设成为世界高水平大学。这种整体性和垄断性资助，导致了目标的模糊性：首先，什么是世界一流大学？迄今为止并没有一致公认的可度量的标准[14]。因此，这两项工程所设定的资助目标具有极大的模糊性，反应在现实中便是这些受资助高校在具体办学过程中往往提出一些不切实际的办学目标，浮躁功利。其次，虽然“211工程”提出要资助重点学科，但两项工程还是以学校整体资助为主，这同样带来办学目标不清晰、不具体的问题，还造成了学校之间的身份壁垒。是否进入“211工程”或“985工程”是评价一所高校办学质量和声誉的关注焦点，与非“211工程”或非“985工程”高校之间形成了非均等竞争，不利于其他高校的发展和高等教育整体质量的提升，特别是随着一批地方高水平大学的崛起，这种矛盾和不公平现象日益突出。

2.非基于绩效的资助方式导致办学效益低下，资源浪费严重

绩效管理旨在持续提升个人、部门和组织的绩效[12]，在企业中被证明是一种行之有效的管理方式，具有持久的生命力。这一管理模式在发达国家的高等教育管理中被广泛采用(见表1)。

表1　主要发达国家高等教育的拨款模式 [13]

由上表可见，当前世界几大高等教育强国所采取的政府拨款模式，毫无例外都有“绩效拨款”这一项，这说明绩效管理已经在世界范围内成为主导趋势。但“211工程”和“985工程”两个项目并没有实行竞争性拨款，在实施过程中也没有采取绩效管理，或者说并未严格执行以办学绩效为基础的拨款资助模式。这就导致工程所属高校办学压力不足，办学效益不高，资源浪费严重。学校偏重外延式扩展(办学规模、硬件建设、学校排名等)，而疏于内涵建设(诸如人才培养质量提升、办学特色凝练等)，基础性、原创性、突破性成果缺乏。

3.非基于绩效的工程推进方式导致发展动力不足，与现代大学制度建设相悖

两项工程的推进方式因为极强的行政化色彩而备受诟病。这首先体现在受资助学校的遴选和拨款上。无论是“211工程”还是“985工程”高校，都是在政府的直接干预下确定的，而并非通过高校之间公平公开的竞争获得受资助资格。资助金额的确定也是如此，没有出台科学合理的拨款依据，资助金额的大小取决于政治地位的高低和受关注的程度。其次，工程推进过程并未建立起有效的竞争机制(包括准入机制和退出机制)，导致获得项目资助的高校因为不用担心会被踢出来而缺乏动力，另一方面非工程高校也因为没有进入工程序列的希望而办学积极性受到影响。这种行政化的工程推进方式与我国现阶段以及将来一段时期内高等教育的发展方式相悖。当前我国高等教育领域正在进行全面深化改革，其根本目标就是要建立起具有中国特色的现代大学制度。这一改革的关键点在于建立起全新的政府、高校与社会的关系，体现在政府资助高等教育上，就是要逐步建立起基于绩效的公平、公开的资助体系。

三、转变政府资助方式的可行路径

转变政府资助方式的根本目标在于建立起健康有序的高等教育体系，而健康有序的高等教育体系应该是：各尽所能，各得其所，只看质量标准，不论身份地位(研究型并非就比教学型好，教学型也可以做到一流)。美国高等教育之所以在世界范围内拥有绝对领先地位，就是因为各类高等教育机构均在各自范围内追求一流，实现卓越。这很大程度上得益于其绩效拨款模式[14]。现阶段，我国应通过转变政府资助方式，鼓励各类高等教育机构——无论研究型大学、教学型大学还是职业型大学，无论部属高校、省属高校还是市属高校，无论以人文基础学科为主的高校，还是以理工应用为主的高校——在各自领域办出特色，办出水平，以此成为政府拨款资助的依据。为此，本研究提出如下几点建议：

(一)学校整体资助转变为以学科资助为主

基于前文对两项工程资助模式问题的分析可以看出，对学校的整体性资助存在着诸多弊端，为此要积极转变资助方式，改学校资助为学科资助。各种类型和层次的高校，只要在某个学科上具有比较优势和办学特色，均可成为受资助的对象。我们看到，在“2011计划”中，一大批非“985工程”和非“211工程”高校因为在某个研究领域或者学科具有比较优势，在竞争中脱颖而出受到了重点资助。比如河南农业大学、浙江工业大学、南京工业大学这三所地方高校均跻身首批“2011计划”重点资助高校行列(见表2)。

表2　首批 “2011计划”入选名单

基于学科而非学校整体的资助模式有几大优势：一是能在很大程度上破除学校之间的身份壁垒，无论是部属还是地方高校均有可能获得资助；二是基于学科的资助模式对高校办学行为能起到积极的引导作用，高校会整合有限资源专注于某个或某几个特色优势学科或研究领域的建设，从而在某个领域实现突破，凸显实力，无论对人才培养、科学研究还是社会服务均有极大的价值；三是基于学科的资助模式更具操作性，相对来说对学科的评估难度要小于对学校的整体评估，以学科评估结果为资助依据也更具公信力。

(二)建立严格的绩效资助制度

在全球范围内绩效资助已经成为政府资助高校的常规模式。在“211工程”和“985工程”的实施过程中，由于多方面的原因并未实施严格的绩效考核，因此不可避免地造成了资源利用率低、办学积极性不高、压力不足等问题。为此，必须建立起严格的绩效资助制度：绩效评估以学科评估为主，逐渐淡化学校整体性评估；引入并规范社会第三方评估，建立学校自评、政府评估和社会评估三位一体的评估体系；实行办学绩效全面评估和分类评估，不仅评估科研绩效，还要重视人才培养和社会服务绩效的评估。以评估结果为基本依据，确定资助对象及资助金额的大小，以此逐步引导高校重视办学特色凝练，重视优势学科建设，重视人才培养和社会服务，最终实现高校内涵式发展，推动现代大学制度建设。

(三)建立完备的准入机制和淘汰机制

既然要实行严格的绩效管理，就需要建立完备的准入机制和淘汰机制。在经过一定周期建设后，如果高校办学绩效评估结果达到资助标准，就应该受到资助，绩效越好，资助越高；反之，如果绩效评估结果未达到资助标准，就应该从资助名单中淘汰出局。唯有如此，才能发挥绩效资助的制度效力。当然，对准入机制特别是淘汰机制要审慎设计，因为不同学科或研究领域其办学绩效呈现方式存在较大差异。对于应用性较强的学科来说，其办学绩效周期较短也更容易显现；对于一些基础性、理论性和人文性学科或研究领域来说，其办学绩效显现的周期相对较长也更难于评估。因此，在进行绩效评估时需要充分考虑不同性质学科之间的差异，进行更完善的制度设计。

四、对“985工程”“211工程”存废问题的正面回应

当前，由于“211工程”和“985工程”在运行中存在的系列问题，其存废引起了广泛的关注和讨论。但目前对于是否废止以及废止之后用什么方式资助我国高等教育继续发展还未有定论。基于前文的分析，笔者认为，随着我国高等教育从外延式发展走向内涵式发展，必然要求实现从行政主导到自主发展方式的转变，政府资助模式也应该发生相应的改变。原“211工程”和“985工程”资助模式存在一系列与我国高等教育现阶段和未来发展目标相背离的问题，因此转变或者废除“211工程”和“985工程”便成为必然之举。当前正在尝试的“高等学校创新能力提升计划”(即“2011计划”)便是很好的尝试，试行两年多来，一些非部属高校得到了重点资助，强化了学校与学校、学校与企业之间的协同创新，淡化了学校之间的身份壁垒。为此，在实施高等教育全面深化改革过程中，需要继续探索完善政府的资助方式，在充分肯定“211工程”和“985工程”历史成就的基础上，通过审慎设计，推出更合理、科学、有效、具有中国特色的政府资助高等教育的模式。这一模式的价值旨归，就在于建立起竞争有序、各尽所能、各得其所、效率优先、兼顾公平、淡化层次类型、强调特色和质量的高等教育体系。

参考文献：

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[4]胡庆江，何玮佳，柳锐.基于“DEA”的“985工程”院校科研效率评价[J].科技进步与对策，2011(19)：135-139.

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[6]袁贵仁. “985”“211”已关大门，教育体制改革要向地方、学校放权[N].中国青年报，2011-03-08(09).

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[9]新华网.10年来中央投入“211工程”建设资金累计87.22亿[EB/OL].(2008-03-28). http://news.xinhuanet.com/edu/2008-03/25/content_7856435.htm.

[10]HERBST，M. FINANCING PUBLIC UNIVERSITY: The Case of Performance Funding[M]. New York：Springer-Verlag New York Inc.，2007:66.

[11]丁岚.“985工程”实施效率及影响因素研究[D].长沙：湖南大学，2011：24.

[12]百度百科. 绩效管理[EB/OL].[2014-12-23] . http://baike.baidu.com/link?url=mRt4NE-tNz8Cno045BZk5lMEr6RYG7

mIm6nrf6uE9Rm4izVRMV9kb60WL6uiHi9vs950-MKFKKAY5XPEJvcvdGgU5MD5sD4FSf98OjyJpHm.

[13]彭清清，邱强.发达国家高等教育拨款比较[J].教育发展研究，2013(11)：74-79.

[14]戴维·拉伯雷.复杂结构造就的自主成长：美国高等教育崛起的原因[J].北京大学教育评论，2010(3)：24-39.

(责任编辑蔡宗模)

Researching on the Change of Government’s Funding Way

for Higher Education

——Discussing on the Preservation or Abolition of the “985”, “211” Project

WU Chen

(Department of Policy Planning (Institute of Higher Education), Zhejiang University of Technology, Hangzhou Zhejiang 310032, China)

Abstract：Since the “211” and “985” projects have been implemented in the early 1990s, they have speeded up the development of higher education, especially the high-quality higher education, and has achieved an obvious achievement in China. But with the development of China, China’s higher education is facing the new challenges and requirements; the mode of development must be transformed urgently to enlarge the university’s autonomy and improve the quality and school in characteristics and advantages, which have become the main line of the development of China’s higher education for the time being. But there are inherent contradictions between the funding ways of “211” and “985” project and the new development mode. Based on the analysis of the funding mode of “211” and “985” project and searching the problems a feasible path of transformation the mode of funding for higher education of our country was put forward, and a clear response to the abolition of “985”, “211” project is given at last.

Key words：higher education; government’s funding way; “985 Project”; “211 Project”

引用格式：许士荣.“211工程”“985工程”终结的障碍与治理路径[J].重庆高教研究，2015(3)：15-19.

Citation format：XU Shirong. On the Obstacles and Governance Path of the Termination of “211 Project” and “985 Project”[J].Chongqing Higher Education Research，2015(3)：15-19.

■ 后“985工程”“211工程”专题