论我国慈善组织监督机制的完善

2016-01-16翁秀秀

黑龙江工业学院学报(综合版) 2015年1期

论我国慈善组织监督机制的完善

翁秀秀

(中南大学法学院，湖南长沙410083)

摘要：为了能让公众重拾对慈善事业的信任与热情，促进慈善事业的健康发展，通过文献研究法、比较研究法、实证研究法(专家访谈和问卷调查)对我国慈善组织监督机制的完善进行探索。从完善慈善监督立法、明确慈善组织独立法人地位、健全信息公开制度、明确慈善监督主体、建立第三方协调评估机构等角度尝试性提出完善我国慈善组织法律监督机制的探索建议。

关键词：慈善事业；慈善组织；监督机制

作者简介：翁秀秀，在读本科，中南大学法学院法学专业。

基金项目：国家级大学生创新课题成果，立项单位：中南大学，编号： 201410533050。

文章编号：1672-6758(2015)01-0039-3

中图分类号：D632.9

文献标识码：A

Abstract：：In order to made the public restore their confidence and enthusiasm in the charity and promote the healthy development of philanthropy, we must improve the charity supervision legislation; establish charity organization with independent legal person status and improve the information disclosure system. The mechanism of supervision and coordination should be established as the third party to evaluate the charity in China.

有学者认为，“如果说代议制政府是18世纪的伟大发明，官僚政治是19世纪的伟大发明，那么有组织的私人志愿性活动即大量的公民社会组织代表了20 世纪最大的社会创新。”[1]虽然我国自古就有乐善好施的传统美德，但现代慈善事业起步较晚，相比于其他西方国家比较落后，尤其是在慈善监督方面，存在着诸如慈善监督立法缺失、信息公开制度缺失、监督主体不明确等问题。近几年连连出现的慈善丑闻更是导致了公众对慈善组织的信任危机。建立完善的慈善组织监督机制是慈善事业健康发展的必要前提，只有构建法制环境，完善监督机制，使慈善事业的各个环节更趋规范与透明，才能让公众重拾对慈善事业的信任与热情，让“玻璃瓶”事业真正成为大众的事业，社会的事业。

一完善慈善监督立法

完备的慈善监督立法是各监督主体行使监督权的权利来源和制度保障，亦是作为“理性人”进行违法行为前的风险评估的依据之一。郑功成认为，有序发展才是慈善事业健康发展的标志，而法制显然是慈善事业健康发展与运行有序的根本保证。[2]法律制度是信任的基础，它不仅可以有效地规范和约束捐赠者、慈善组织、受助者等相关利益主体的行为，而且可以为其提供一种有效的法律保障，使组织及个人放心地参与到慈善活动中，即使出现纠纷，也能够通过法律有效维护各方的正当利益，保证公平正义的实现。

因此，应该把慈善事业全面纳入法制化轨道，改变原来的“粗线条”“原则性”立法模式，制定详细的可操作的实施办法，让慈善组织的运作有法可依，慈善监督有章可循。

此外，还应以法律明确相关部门及个人有违法或不法行为时的惩戒制度，规定相应的惩罚措施，提高慈善组织及其成员的犯罪成本，[3]杜绝借慈善之名行避税之实、通过慈善活动洗钱等各种无序的、非法的慈善活动。[4]

二保障慈善组织独立法人地位

完善慈善监督立法，首先应该在立法上进一步保障慈善组织独立法人地位。我国法律规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位”。这一规定弱化了慈善组织的独立法人地位，使其从某种程度上成为“行政机关的附属物”，有些甚至是“两块牌子，一班人马”。湖南日报夏似飞主任在接受我们的访谈时亦表示：“中国的慈善机构很多是带有半官方性质的机构，挂靠在政府名下，募捐活动也是由政府审批。”

国际上对慈善组织的称呼“Non-governmental organization”翻译为中文即“非政府组织”，这表明了慈善组织的基本性质首先就是要独立于政府之外。但是中国的慈善组织有着独特的特性——官民二重性。[5]从表面上看，这种“官民二重性”一方面有利于政府对慈善组织进行监管，另一方面有利于慈善组织利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源，但实际上这种状况严重影响了政府对慈善组织的监督效果。慈善事业的发展离不开政府的支持，但政府的作用应该体现在引导、监督和保障等方面，而不是直接充当慈善事业的运作主体。[6]在慈善事业面前，国家当“有所为”：对慈善行为重点监督，“有所不为”：退出对慈善组织的经营管理。要实现这一点需要从立法上根本废除主管单位的要求，使慈善组织脱离政府的管理，确保其独立的法人地位，这是实现对慈善组织有效监督的前提。

三健全信息公开制度

阳光是最好的防腐剂，通过信息公开对慈善组织进行监督是最为有效的监督方式。[7]“希望政府帮助建立慈善信息査询系统，以便各慈善组织随时公示有关信息，接受公众的査询与监督。”长沙慈善会负责人向我们表示。

所谓信息公开，就是指慈善组织向政府和社会公布其运营情况和财务信息，并接受监督。慈善组织的资金来源于政府拨款或民间捐赠，这些资金如何健康有效地运转，是否真正落实到实处是公众关注的焦点。信息公开包括主动公开和被动公开。主动公开是指慈善组织主动向政府和社会公开其受捐情况、财务使用情况等信息(包括财务报表、内部高层管理人员工资报酬等)。而被动公开则是指慈善组织要积极接受并处理社会各界对其运营情况(包括资金使用情况等)的查询与质疑。如美国，慈善组织每年要在国内税务局填写各种制表，将组织的日常活动、财务支配等信息登记在案，而大众有权查阅这些信息以随时了解慈善组织机构资金的花费和使用去向，这使得美国慈善组织始终有一种危机感。[8]英国《慈善法》也同样规定：“慈善组织提供给慈善委员会的任何附件，都会被委员会保存，并且在任何合适的时间向公众公示和供查阅。”[9]

在我们进行实地访问的时候发现，表面上看很多慈善组织也进行信息公开，但事实上公开的只是一些宣传资料、年度捐赠榜、单位荣誉称号等无关痛痒的信息，而公众关注的善款流向等信息却只有一个总数目。在他们的年刊、官网上只能找到捐赠的明细，而没有善款流向的明细。这无疑是慈善信息公开制度的不完善让一些慈善组织有空子可钻。而从我们的民意调查问卷中反映出来，民众对慈善项目资金使用情况、慈善组织内部工作人员信息、以及受捐助人信息等情况比较关注，这应当是信息公开的主要内容，故而应当通过法律予以明确规定。民意调查详细数据参见下表。

您最希望了解慈善机构的哪些信息?(可多选)A、项目资金使用情况74%B、机构高层人员信息45%C、捐款人信息13%D、受捐助人信息52%E、机构工作领域、工作宗旨14%F、其他1%

四明确慈善监督主体

1.捐献者的监督。

首先，要尊重捐献者的意愿。捐献者有权指定慈善组织将资金用于其指定的慈善项目。[10]每个人都对自己的财产享有处分权，即使是无偿的捐赠，也是出于特定的意愿而实施的行为。对捐献者本意的充分尊重是慈善的基础，否则将极大地打击捐赠者的捐献积极性，影响慈善事业的健康发展。《公益事业捐赠法》第18条规定：“受赠人与捐赠人订立了捐赠协议的，应当按照协议约定的用途使用捐赠财产。”

其次，要接受捐献者的监督。捐献者是一个特殊的主体，既不同于慈善组织的内部监督，也不同于一般意义上的外部监督，因为其是捐赠物的原所有人，基于其所有权中的处分权，有权了解自己的捐献物是否用于指定的慈善项目。《公益事业捐赠法》第21条规定：“捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。”

2.慈善组织的内部监督。

慈善机构应该建立完善的规章制度来约束自己的组织成员。可以设立专门的监事会和监察委员会等监督机构，监督机构的成员应由专业人士、捐赠人及社会知名人士民主推选组成。他们负责对慈善资金的募集、使用、管理等各方面进行监督，同时也负有向外界解释善款的使用情况和公布审计结果的义务。

3.立法、司法、行政监督。

首先，慈善事业需要更具体化、可操作性更强、更加系统规范的法律制度及完备的监督机制与惩处制度，才能更好地引导与规制慈善组织的行为。其次，应当在司法系统内，通过对相关法律的执行，规范慈善主体的行为，如在美国的大多数州中，首席检察官享有监督和管理慈善机构的权利，一旦慈善机构的董事或成员不能履行他们的职责，州检察官有权令他们以私人财产对慈善机构的损失进行赔偿；法院对慈善组织违法行为的管辖权是司法监督的另一种方式。再则，对慈善领域的行政监督属于政府职责的范畴，政府应该成立专门的监督与管理部门，或者委托其他机构行使政府的该项职能，例如政府的审计、税务、财务、稽查等部门都需要在自己的业务范围之内对慈善进行审核监督。

4.社会各界的监督。

民间评估机构的监督、社会媒介的监督和普通民众的监督是社会监督的主要部分。(关于民间评估机构的监督将在下一部分详细探讨。)

媒体是现代社会最重要的监督力量，慈善领域中的不当行为，也需要媒体及时的揭发。新闻媒介肩负传播慈善机构信息、宣传民众知情权与监督权、调动社会各界对慈善组织及其活动进行监督的积极性和主动性的使命。

民众监督是成本最低的一种监督形式，尤其是在互联网技术发达的今天，广大网民通过互联网对慈善组织进行监督更是方便有效，如郭美美事件就是民众通过网络发现的。也正是在郭美美事件的直接驱动下，2011年12月，民政部正式发布了《公益慈善捐赠信息公开指引》，该指引对捐赠信息公开的基本原则、内容、时限及方式等都作出了规定。试想，倘若中国的十三亿公民都能充分行使自身的监督权，还有哪一个慈善组织胆敢继续那些见不得阳光的勾当？

五建立第三方的协调评估机构

所谓第三方，就是指独立于政府和慈善组织以外的组织。慈善组织的第三方协调评估机构是指专业从事协调政府、市场与慈善组织之间的关系，对各慈善机构进行资金募集情况、公益活动举办情况、救助范围、社会影响力等各方面的专业评估与监督，并将相关评估结果予以公布的机构。这些协调评估机构自身不直接从事具体的慈善工作。相对于政府和慈善组织自身来讲，独立的第三方协调评估机构的监督具有更强的公正性和专业性。

在美国，有很多独立的评级机构对慈善组织进行监督。其中，“慈善导航(Charity Navigator)”是美国最大的专门给慈善组织评级的网站，也是一家靠社会捐助建立的非盈利机构。它们评估着美国5500家以上的大慈善基金，并在网站上刊登调查报告。它们会登出10家公众评价最高的机构，也会登出10家评级最低但CEO工资最高的组织。[11]我国还没有建立这样的组织。

建立第三方的协调评估机构，可以对各慈善组织进行专业化的评估，参考募集资金量、公益活动举办情况、救助范围、社会影响力等因素评选出优秀慈善组织，使各个慈善组织互相学习、互相竞争，促进慈善组织乃至慈善事业的发展；通过第三方的协调评估机构对外公布其评估结果，这也是民众监督和媒体监督的信息来源，相比于慈善组织自己公布的数据，第三方协调评估机构的数据更具公正性；对各慈善组织的评估结果也可以成为下一年度政府拨款的依据，可谓是一举数得。长沙慈善会的负责人在访谈时表示，如果每一个慈善组织都要建立一个网络系统的监督平台，将需要很大一笔资金，这笔经费倘若从善款中支出，将大大影响善款的利用率。所以，倘若能由政府或统一的第三方机构建立一个公共的网络系统监督平台，然后各慈善组织都将信息公布于这个平台上，既有利于公众对慈善组织的监督，又有利于公众在选择慈善机构进行捐款捐物时对各慈善组织予以比较，同时还节省了很大一笔社会资源。我们对这一建议比较赞同。

慈善组织是现代慈善事业运行的载体。长久以来，我们注重道德上提倡慈善,却忽视了对慈善组织的监管。国人并不缺善心,缺的是善款善用的保障制度,缺的是健全的慈善组织监督机制。若要保障我国的慈善事业健康、长足发展，建立完善的慈善组织监督机制至关重要。

参考文献

[1]莱斯特·萨拉蒙，赫尔穆特·安海尔.公民社会部门[J]，社会(Society)，1997(2).

[2]郑功成.当代中国慈善事业[M].人民出版社,2010,12(第一版):22.

[3]冯明慧.社会转型期慈善组织公信力问题研究[D].吉林农业大学，2011,6.

[4]郑功成.当代中国慈善事业[M].人民出版社,2010,12(第一版):197.

[5]熊跃根.转型经济国家中的“第三部门”发展：对中国现实的解释[J].社会学研究，2001(1).

[6]李冰.论政府在慈善事业中作用的重新定位[J].山东省农业管理干部学院学报，2010(5).

[7]肖和宝.我国慈善组织的外部监督[J].湖南大学学报(社会科学报)第25卷第1期.

[8]余淑婷.慈善组织监管的法律研究[D].西南政法大学，2009年4月10日.

[9]杨道波，刘海江,等,译校.国外慈善法译汇[M].中国政法大学出版社，2011年12月第1版.

[10]郑功成.当代中国慈善事业[M].人民出版社,2010,12(第一版):6.